美国择校制度的公平与效率分析

摘要：本文从公平和效率的角度对美国学校选择制度进行了考察，并基于美国学校选择制度在促进教育公平和效率方面所给予的启示，对我国改革公共教育体制，将市场机制引入教育领域，扩大教育选择权，建立适合我国国情的学校选择制度提出了若干政策建议。
关键词：美国；学校选择制度；教育公平；教育效率
一、引言
中小学择校问题近年来一直是我国大众关注的焦点问题，也是教育理论界的一个热门话题。围绕择校中的公平与效率问题，公众和学术界都展开了激烈的争论。究竟如何看待我国基础教育阶段的择校现象？应当鼓励择校，还是禁止择校，或是制定相关的政策法规正确地引导择校行为？如何提出行之有效的解决方案？这些都是当前我们亟须面对与解决的问题。他山之石，可以攻玉。为了解决上述问题，笔者将目光投向了美国。美国的择校已有多年的历史，积累了丰富的经验，并初步形成了一套较为完善的学校选择制度。本文试图通过对美国的学校选择制度的考察中寻找到解决我国中小学择校中的公平和效率问题的若干对策。
二、美国学校选择制度的历史轨迹
美国择校制度的形成和发展大致经历了以下三个阶段：
1、建国前后至1960年代中期：美国择校制度的胚胎期
可以说，在这段长达数百年的漫长岁月中，美国还没有出现现代意义上的、由政府提倡或支持的、具有一定规模的择校行为，更没有形成为一种制度。基于上述原因，笔者将这一阶段称为美国择校制度的胚胎期。这一时期择校有以下几个特点：(1)早期的择校行为（指选择教会学校、私立学校和家庭学校）之所以产生，主要是因为公立学校的缺乏；(2)可供选择的学校较少，只有私立学校（包括教会学校）和家庭学校。公立学校基本上不能选择；(3)由于实行“就近入学”原则，政府基本上不支持择校；(4)这一阶段的择校主要是一种自发的行为。家庭学校在早期较为普遍，而在普及义务教育以后，学生以就近上公立学校为主，少有择校行为。
2、1960年代中期至1980年代末期：美国择校制度的初步形成期
这一时期，美国的择校制度开始初步形成，这一时期择校的特点为：(1)择校产生的原因有多种，但主要有两点原因，一是出于消除种族隔离的考虑，二是为了提高公立学校的教育质量，追求教育卓越；(2)在可供选择的学校方面，出现了包括磁石学校在内的公立的选择性学校(alternative school)，使择校的范围开始扩大到公立学校领域，而不再只局限于私立学校（包括教会学校）和家庭学校；(3)1960年代开始的择校运动是在政府主导下开展的。除了开办各种选择性学校以外，政府还制定了相应的鼓励择校的政策，如开放入学制，由此而使择校成为一种政府行为。这正是这一阶段与前一阶段的重要区别之一，也由此使1960年代成为前后两期的重要分野。在政府的提倡与支持下，美国的择校制度初步形成。而在此之前，择校还未形成为一种制度，最多只能说是出现了制度的萌芽。从总体上看，这一时期的择校行为初具规模。美国现有的大部分择校形式在这一阶段都已开始实行，有些择校思想（如教育凭证以及特许学校的思想）开始萌芽，并开始了相关实验。
3、1980年代末至今：美国择校制度的蓬勃发展期
1988 年，布什竞选总统之时，提出了“教育复兴”的口号，承诺要成为一位“教育总统”，向美国民众保证致力于教育改革。1990年春，布什总统在其宣布的“美国 2000年教改法案”中明确提出要推行择校，并主张将选择范围扩大到公立学校和私立学校之间。从此，择校成为美国教育界关注的热点。这一时期择校制度总的特点可以简要概括如下：(1)择校制度产生的原因主要是为了加强学校之间的竞争，提高教育质量，追求教育卓越；(2)可供选择的学校增多，在私立学校方面出现了一定数量的私营教育公司办的私立学校，在公立学校方面，出现了大量的特许学校；(3)以总统为首的联邦政府提倡择校，大力推行择校政策，并以教育凭证及教育税减免等形式开始对私立学校提供经费资助；(4)这一阶段总体的择校情况是，择校理念已深入人心，择校行为较为普遍，择校逐渐成为一种较大规模的行为。
三、美国学校选择制度的公平与效率分析
美国的学校选择制度是为推进基础教育体系的改革，提高教育质量、人才素质以及教育资源的利用效率，为参与国际竞争和满足公众日趋强烈的择校权利要求而提出和实行的。进入21世纪以来，学校选择在美国得到了较快发展，为推动学校选择的顺利开展，美国各州相继采取的政策措施主要有特许学校(charter
school)、教育券制、开放招生制度、磁石学校、家庭学校和教育税收减免等形式，其中特许学校、教育券制是美国两种主要的学校选择制度，并在最近两年里发展尤为迅速。下面我们以教育券制度和特许学校制度为例分析美国的学校选择制度对教育公平与教育效率的影响。
（一）教育券制度的公平与效率分析
所谓教育券(school voucher)是被指定为具有货币价值的凭证，它可以作为学费用于公、私立教育机构的选择。教育券思想最早出现在弗里德曼1955年的《政府在教育方面的作用》文章之中：“为了对政府所规定的最低学校教育提供教育经费，政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的’教育机构，这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大金额。这样家长就能够自由地使用这些票证，再加上他们所愿意添加的金额，向他们所选择的‘被批准的’教育机构购买教育服务。教育服务可以为以营利为目的的私营教育机构或非营利的教育机构所提供。”
至今美国国内学者对教育券制度仍褒贬不一。反对者认为教育券用政府的公共财政补贴私立教育，致使公共税款流向私立学校，将会导致公立学校因资源短缺而变得更差；教育券的支持者们则认为，这一制度能够促进各类教育机构公平竞争和扩大受教育者的选择权。教育券把资金（无论是来自政府的还是私人的）由投向教育机构转变为投向个人，这就把竞争机制引入到公共服务中来，它迫使公立学校不断改革，提高教育质量和效率；把教育券把教育选择权还给家长，使学生获得更多的教育选择机会，增强了教育的可选择性。
1、教育券制度的公平分析
(1)教育券制度对教育机会均等的改善
教育公平强调的是公平对待每个人的教育权利，但并不强求让每个人的教育权利得到绝对平等实现，更没有要求让每个人最终获得同等的教育服务。美国的教育券制度，转变公共教育资源“政府—学校—学生”的传统配置模式为“政府—学生—学校”的新型模式，实现公共教育资源对学生的直接配置，学生对全部公共教育资源拥有的平等权利得到了有效的表达和事实上的承认。而且，实施教育券制度，允许学生自由择校，无论是选择公立学校还是私立学校，改善了“划分学区，就近入学 ”的政策带来的接受优质教育机会的不平等性，使学生选择接受优质教育的权利得到保障，促进了教育的机会均等。此外，“自愿就近入学”和“自由择校”政策，保证了家长和学生可以根据自己的偏好来选择最符合需要的学校。公众手握教育券对学校进行自由选择也必然引起学校之间的竞争，促使他们以质取胜，市场竞争将激发学校前所未有的活力，以多元化的教育服务尽力去满足受教育者的不同需要，促进受教育者尽可能地发展与成长，符合教育效果的均等观，这也代表了教育公平的改善更为显著。
(2)教育券制度对教育资源配置公平的改善
发放同样面值的教育券能够保障所有学生获得相同的公共教育财政资助，因而符合教育资源分配均等的原则，在一定程度上保障了公共教育资源的分配对所有学生都平等。此外，美国各州实施的许多教育券计划，对低收入家庭和处于不利地位的儿童有很大的倾向性，给这些弱势群体以更多资助，合乎教育资源配置公平的调整特殊需要的原则。例如，1989年威斯康星州(wisconsin)通过立法建立了密尔沃基市教育券项目，即密尔沃基家长选择项目(The Milwaukee Parental Choice Program)，简称MPCP,为密尔沃基市低收入家庭的孩子（幼儿园至十二年级）提供公共教育资金，让他们在城内选择非教会的学校就读(1998年扩大至教会学校），低收入家庭无须支付额外的费用。1995年俄亥俄州的克利弗兰教育券计划为长期处于表现较差的城区学校的低收入家庭儿童选择私立学校提供必要的资助。
2、教育券制度的效率分析
(1)教育券制度有利于提高教育的经济效率
弗里德曼指出，通过实施教育券（又称教育凭证计划），学校系统就象是一个竞争市场，在那里，个体“企业家 ”将会争着以最低费用提供最佳服务。这些企业家会积极聘请最好的教师，在学校的课表上开列出顾客要求的特殊教育，并加速实现更有效的教学改革。由此，教育券制度的实施旨在把竞争引入公立学校体系，在教育券的流动中实现优胜劣汰，促进教育市场化，提高教育服务质量和教育财政经费的利用效率。美国政府资助的教育券最早是在20世纪60年代末，进入20世纪80年代后，教育凭证计划才在美国得到重大发展。研究发现，教育券的推行有利于改善学校的质量，提升家长的满意度和提高学生的学业成绩。如2001年，由曼哈顿研究所进行的一项关于佛罗里达“A+”计划的评估发现，“F”级（质量最差的等级）的学校面对教育券的挑战而得到改善，教育券制为学校改善提供了较强的动力。
教育券带来教育的竞争性源于学生对受教育的选择权。学生是受教育的主体，有权选择受教育类型和学校，而不是学校选择学生。学校凭教育券领取教育经费。据教育经济学的实证研究表明，学校教育质量与教育经费密切相关。学生和家长择校的依据是学校的教育质量，学生选择学校的过程从某种意义上说就是对学校教育质量的评价过程。所以，学校选择制度促使学校教育的质量受到社会公众的监督，提升了办学主体的责任意识，刺激办学主体改善教学环境，提供优质的教学服务，因此，提高了教育的经济效率。
(2)教育券制度有利于提高教育财政投资体制的效率
教育券制度把公立和私立教育置于相同的市场竞争环境中公平竞争，公、私立学校只有在满足教育消费者需要的前提下才能获得生存与发展。因此，教育券制度提升了私立学校的地位，激发了民间资本投资教育、参与竞争的积极性，扩大了教育投资渠道。从教育投资体制来看，一个有效率的教育投资体制应是政府财政资金和民间资本共同参与的方式。教育券作为教育投资的一个支点，不仅构建了政府和民间资本共同投资的平衡体系，而且也大大提高了教育财政投资体制的效率。

（二）特许学校制度的公平与效率分析
如果说教育券以市场机制为驱动，促进公立教育系统发生变革，从而改进了公立教育的质量和效率的话，那么另外一种学校方式——特许学校，在促进公立教育发展方面也取得了令人瞩目的成效。特许学校是一种主要由地方教育委员会、大学、州教育委员会、其他州行政团体、家长组织、教师、其他个人或私人机构经营，由公共教育财政经费支持的新型公立学校。与传统公立学校相比，特许学校具有教育理念各具特色、规模小、更多自主权和更高的绩效责任要求等。特许学校的办学者必须与地方教育教育当局签订目标责任合同，一旦学校不能履行其职责并达不到预先商定的目标时，提供经费的政府有权中止合同。
自1992年在明尼苏达州的圣保罗市创办美国第一所特许学校至今，已有41个州和哥伦比亚特区颁布了关于建立特许学校的法律。截至2004年1月，全美已有特许学校2996所，在校生约74万人。不仅特许学校数量在快速增加，而且特许学校也逐渐得到社会公众的认可和好评。
1、特许学校制度的公平分析
(1)特许学校制度对教育机会均等的改善
特许学校为一部分特殊群体儿童提供了均等受教育的机会。有相当一部分特许学校是专门为在传统中小学受到不公正待遇或需要特别帮助的特殊学生群体服务的，特许学校为他们提供了重新选择学校的机会，从而在一定程度上有利于改善他们在受教育权上所处的不公平地位。
特许学校制度有利于改善教育效果均等状况。满足学生的多样化、个性化的教育需求是特许学校的显著特征之一。至今在美国仍然很难找到“典型的”特许学校模式。有些学校突出其现代化的教学手段；有些学校更强调小班教学、密切师生关系；有些学校可能仍遵循传统的教学方法。多样化的特许学校为人们的选择提供了更大的空间，使更多的人找到了适合自己的教育。因此，在一定程度上增加了教育的选择权，改善了教育效果均等状况。
(2)特许学校制度对教育资源配置公平的改善
2002年美国教育改革中心的一项关于特许学校的调查表明，特许学校能够为失败学校的儿童提供教育，而且特许学校的存在为弱势群体（低收入家庭的学生和处于困境中的学生）提供了更多的接受优质教育的机会。2002年加利福尼亚州立大学的一项研究成果表明，与传统公立学校相比，在提高低收入家庭学生和处于困境中学生的学业成绩方面，特许学校表现得更为有效。可见，特许学校制度在某种程度上改善了教育资源配置均等的状况，使更多的学生能够获得同样的公共教育资源。而且特许学校制度也是一种保障对处境不利的群体（如失败学校的学生，弱势群体）进行补偿的倾斜政策。
2、特许学校制度的效率分析
特许学校制度不仅改善了学校教育的公平状况，也在一定程度上提高了学校教育系统内部的教育效率。
(1)特许学校制度有助于提升教育服务的质量和提高学校绩效
特许学校具有比传统公立学校更多的办学自主权，同时也承担了更高的绩效责任。这使特许学校的办学者在改善内部管理，提高教育质量，提升学校绩效方面可以充分发挥自主性，进行适合学校、师生共同发展的改革。2002年美国教育改革中心的一项关于特许学校的调查表明，特许学校注重成本效率和制度革新。而与地方教育当局签订的目标合同又给特许学校办学者以提升学校绩效的压力，促使办学者与全校师生一道为实现合同目标而努力。
大量的证据表明，特许学校制度可以提升教育服务的质量，改善学校绩效状况。
1995 年印第安那州的哈德森研究所进行了一项“行动中的特许学校”(Charter Schools in Action)研究项目。对10个州共招收了1.6万名学生的50所特许学校进行了实地调查。调查结果显示，学生、家长及教师对特许学校呈现出较高的满意度。学生对特许学校的高而明确的学术标准、安全的学习环境、对个体更加关注、更团结的氛围感到满意；家长则对安全、高学术标准、秩序以及更负责任的教师和小规模班级感到满意。亚利桑尼亚的特许学校项目的评价显示，特许学校的学生在连续两年学习之后，斯坦福标准考试成绩上比在公立学校学习两年的学生，要超出2.35-2.44分，连续三年在特许学校学习的学生比连续三年在公立学校学习的学生，要超出1.31分。
(2)特许学校制度有助于促进公立教育系统提高内部效率
特许学校制度促进了公立学校内部竞争，提高了公共教育质量。由于学区内实行开放式入学，学生可自由流动，教育经费也随之流动，在这种环境下，特许学校是靠对特定教学目标的承诺，靠竞争生源以及随之而来的公共教育经费而获得生存和发展的，因此特许学校出现所带来的这种竞争打破了传统公立中小学的垄断格局，使所有公立中小学都面临竞争的压力。
2001年6月美国教育部发表一篇题为《挑战与机遇：特许学校对学区的影响》的报告，该报告指出：为顺应来自特许学校的竞争，传统的公立学校和学区改善了其服务质量和运作方式，并努力提高其绩效。美国教育部部长罗德·佩奇(Rod Paige)在宣布这一报告时说，特许学校为家长和儿童提供了丰富的选择，而且更好的消息是特许学校不仅对他们直接服务的学校提供帮助，而且还推动了整个教育体制的改善。可见特许学校制度在促进公立教育系统提高教育内在效率和革新教育体制方面发挥了重要作用。
上述分析表明，美国学校选择制度能够增进教育公平，提高教育效率。但同时，美国学校选择制度也可能会加剧教育系统状况的恶化，给教育公平带来一些负面影响。第一，由于学生的转校而导致社会对那些需要资助的学校减少支持；第二，流失那些学习好的学生，留下那些学习差并且不勤奋的学生，加剧了这些学校质量状况的恶化，扩大了学校间质量的差距；第三，由于地区间教育资源的不均衡，教育资源不足地区的学生的择校权利往往受到限制，如居住在乡村地区的家庭，可能只有一所中学可供选择，择校制度形同虚设。第四，择校制度加剧了地区间教育资源的不均衡分布。美国卡内基基金会在研究全美各地区实施择校的情况后发现，全州性的、跨学区式的择校政策将扩大富裕地区和贫困地区在教育资源上的差距。因为在择校过程中，贫困学区的学生会大量流失到富裕学区，而学生在转学的同时，会把教育资源带到原本就十分富裕的学区，其结果会造成富裕的学区越来越富裕，而贫困的学区却因为财政拮据而被迫大量裁减教师和增加班级学生人数。
四、美国学校选择制度的启示
美国学校选择制度的理论和实践证明，通过择校可以迫使那些垄断教育的公立学校相互之间进行生源竞争，并且与私立学校进行平等的竞争，促进了教育市场化，增强了公立学校的责任意识，提高了教育质量和教育财政经费的利用效率；另一方面，择校不仅给那些有能力择校的学生进行教育选择的权利，而且给所有的学生选择学校的机会，同时给弱势群体和处境不利的儿童提供选择适合其发展的学校教育机会。因此，学校选择制度改善了教育公平状况。
我国的国情虽然与美国不同，但是随着中国从计划经济向市场经济转型的发展，尤其中国加入世界服务贸易组织后，中国与美国同样存在公立教育体系与迅速发展的市场经济严重脱节的矛盾，因此，美国学校选择制度对我国解决择校问题，推进公立教育改革具有一定的借鉴意义。
1、转变看待学校选择的观念，适当调整相关的公共政策
我国政府对待中小学择校一直采取限制政策，目的是体现教育公平，认为择校违背了义务教育的公平性原则，造成教育机会的不均等。但随着时代的发展变迁，这一理念越来越受到人们的置疑。我国义务教育阶段的“就近入学”政策是在20世纪80年代中期制定的，主要规定政府应提供充分的教育机会，使适龄儿童就近就可以接受到教育。但随着社会经济的发展，其政策的外部环境已发生变化。进入90年代以来，我国公民可支配收入迅猛增加，从而导致对教育的需求扩大，加之社会竞争的加剧，人们对优质教育资源的要求越来越突出。教育的人文关怀不仅在于它着眼于每个受教育者的终身幸福，还表现在为受教育者提供自我发展的选择空间，尊重人们的选择，并尽力对他们的选择进行支持。“就近入学”政策从短期来看，它通过限制择校现象和取消考试，可使一些原本不可能接受优质教育资源的群体获益，但它限制了学生选择的自由，背离了学生的个性发展。这一政策的合法性越来越受到公众意愿的挑战。
从世界范畴来看，英美等西方发达国家实行的学校选择制度彰显了教育的公平性和可选择性，因而，我国政府可以借鉴美国的学校选择制度，根据各地经济、教育发展实际情况采取灵活多样的择校方式和手段，保证满足学生和家长对优质教育和特殊教育的需求，改善教育公平和提高教育效率。
2、建立适合我国国情的有利于促进教育公平的学校选择制度
针对目前我国城市中日益普遍的择校现象，我们应采取理性的视角来看待这一问题。择校现象的自发性和普遍性的背后必然寓含着它的客观性。实践证明对这一现象用简单化的禁止办法是难以奏效的。而稳妥的办法就是政府和教育行政部门要充分发挥政策制定和宏观调控职能，因势利导，变“堵”为“疏”，把择校纳入规范化、法制化轨道，尊重公民权益，逐步建立起适应我国国情的学校选择制度。具体政策建议为：
(1)要尽快制定有关学校选择的政策法规，对择校行为进行规范化管理。比如制定择校的标准。它包括招收学生的标准和收取择校费的标准。学校所招收的学生除本地区的以外，择校生应以成绩为标准，择优录取。根据市场经济的原理，也可以考虑家长对学校发展贡献大小的因素，适当优先。择校生的收费标准，应根据学校的办学条件、师资水平、教育和教学质量来确定。教育行政部门可以先给学校评定等级，并为各等级学校确定相应的收费标准，以改变目前收取高额择校费的“以钱择校”现状和“以权择校”带来的教育不公平。此外，政府和公众也可通过收费听证方式共同制定择校费的标准，防止出现高昂择校费令普通家庭承受不了的情形。
(2)成立教育信息服务和教育咨询机构，为家长选择学校提供必要的信息和咨询服务。我国目前中小学校教育教学质量方面的信息还不公开、透明，家长难以获得真实的学校教育质量和教学条件等方面的信息，因而不利于家长为其子女择校作出明智的决策。故笔者建议由教育行政部门或委托中介机构成立信息服务中心以收集、发布有关学校的信息，如学校的教学质量、经营状况、办学条件、课程设置、教师的资质和教学水平以及择校费等方面的信息，让教育消费者做出准确、明智的选择。而且学校内部也应当成立一个专门的教育咨询机构，为家长择校提供专业性的咨询服务。
(3) 加大对弱势群体的资助力度，促进教育公平。为了保证我国流动人口子女、贫困家庭子女等弱势群体在学校选择的过程中享有同样的选择权利，学校选择制度应该加大对弱势群体的资助力度，满足他们最低的教育选择需求。为此，政府可以重点资助低收入家庭，发给低收入家庭教育券，学生家长可以根据各自的偏好选择适合其子女的学校，不足学费部分由个人支付，从而保证弱势群体的教育选择权，增进教育机会公平。
3、政府通过多种途径改善薄弱学校，缩小校际间差距，促进基础教育均衡发展
应该认识到，只要学校之间存在差距，择校现象就会一直存在。因此，改造薄弱学校、缩小学校差距是解决择校问题的根本出路。政府要通过加大资助力度、实施教师轮换制、设立特许学校等途径尽快改善薄弱校的办学条件和教育教学质量，增加薄弱学校的办学自主权和融资渠道，缩小学校间的差距，让学校办学条件基本均衡，使更多的人能够接受平等的教育，促进基础教育的均衡发展。
4、建立公平的竞争机制，促进民办教育的发展，满足人们多元化的教育选择需求
民办教育是我国社会主义初级阶段学校教育体系的重要组成部分，政府在政策上应该积极鼓励和支持义务教育阶段的民办学校的发展，形成多元化的办学格局，建立公平的竞争机制，满足人们多元化的选择需求。我国民办教育长期以来处于弱势地位，这与没有政府的财政支持有关。通过教育券等方式对民办学校提供政府财政资助，使民办学校与公办学校具有同样的“国民待遇”，将有助于扶持我国民办教育的发展，有利于我国民办教育与公立教育公平竞争。这种将公共税款在公立和民办学校间的一定程度上的自由流动与转移，将会促进教育市场化改革，达到优化配置教育资源、保障公民享有平等的受教育权利和提高教育质量的目的。
教育公平和效率并非总是“鱼和熊掌”的两难命题。厉以宁教授认为，资源总是稀缺的，在使用稀缺资源时，使资源的使用效率达到最优，这才是公平。一般对于发展中国家来说，教育资源是稀缺资源。政府对教育的有限投入与社会和个人对教育的日益增长的各种需求，总是一对难以解决的矛盾。在这种情况下，应当首先保证教育资源的使用效率达到最优，并在此基础上兼顾教育公平。通过提高效率，从而达到更高水平上的教育公平。用一句话说：“效率是基础，公平是原则”。
教育公平与效率也不是此消彼长的，而是相辅相成的。通过教育制度创新，可以在不妨害教育公平的前提下提高教育效率，或在不妨害教育效率的前提下增进教育公平，从而使教育公平与效率同时得到提高，我们希望政府能够尽快建立适合我国国情的学校选择制度，以解决我国基础教育阶段由“择校”而引发的教育公平和效率问题，最终促进我国基础教育的良性发展。
参考文献：
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