试析知识社会与图书馆立法(2)

　　2我国图书馆立法的基本问题研究
图书馆作为社会文化事业发展的重要组成部分，涉及到社会的方方面面。为了有效地管理和规制图书馆的行为，向公众提供完善的服务，在整体上满足公众的需求，必须制定图书馆专门法及其他配套法律法规。那么图书馆法究竟应处于何种地位?其性质是怎样的呢?
　　2.1图书馆法的性质
有的学者提出，图书馆作为社会文化事业的重要组成部门，其行为受多方面因素的影响，而且对社会各方面起着重要的作用。因此，认为图书馆法“应以宪法为根本，以民法为母体”，提出“从图书馆法制建设的内容上看，它与民法、行政诉讼法、刑法等关系较为密切。
在日本的整个法律体系中，图书馆专门法从整体而言应属于教育法体系，是教育法的一个分支。其直接的证据在于，目前在日本起着图书馆“基本法”作用的《图书馆法》开宗明义指出:“本法依据教育法的精神，对有关图书馆设置、运营的必要事项加以规定。”《学校图书馆法》也是由《教育基本法》和《学校教育法》所派生而来。日本的《教育基本法》将教育分为学校教育、社会教育、政治教育、宗教教育四大类，其中国家或地方政府实施社会教育的基本方法之一，就是设置图书馆、博物馆、公民馆等设施。《社会教育法》还规定，图书馆是“社会教育机构”;《关于地方教育行政组织及运营的法律》规定，图书馆属于地方政府依法设立的“教育机关”。在日本现行管理体制下，各级政府的教育委员会，代表政府管理同级图书馆。因此，在日本现形的法律体系中，图书馆是教育机构之一。
在我国，图书馆法究竟属于什么性质呢?这是处于争论之中的。有的学者认为，日本把图书馆定位“社会教育机构”，并由此将图书馆法全盘地纳人教育法体系，这是淡化了图书馆的“文化”品性，在世界各国的图书馆法中实属罕见。而有的学者指出，把图书馆定义为“社会教育机构”是我国教育法和高等教育法、义务教育法等规定所确定的，在我国目前未有专门图书馆法的情况下，把图书馆纳人教育法中，有利于防止图书馆行为调整的混乱及图书馆行为调整的片面化。笔者认为，把图书馆定位于“社会教育机构”，由教育机关管理，这是否是图书馆本质的正确规定是大有疑问的。如果把图书馆定位于社会教育机构，把图书馆法定位于教育法，这不仅对我国公共图书馆的财政、人事等将产生不利影响，而且也不利于图书馆事业的发展，同时也导致了法律的片面性。其理由在于，图书馆所从事的是人类的精神文化工作，不仅具有教育功能，而且具有传递信息、传播文化、保存遗产等多种功能;人们利用图书馆的权利，也不仅仅是享有受教育的权利的体现，还包括公民对整个人类精神文化成果传播、继承、创造、发展多种自由权在内。所以，在我国，图书馆法不仅具有教育法的基本性质，而且具有文化法的基本性质，是教育法和文化法的有机结合的一门法律。
　　2.2制定图书馆法的基准—现代图书馆理念
现代图书馆法的主旋律是明确现代图书馆新理念，这不仅因为现代图书馆已经成为国家整体法治的重要基础，而且体现了图书馆法治化的旺盛的生命力。那么现代图书馆的理念在图书馆法中是如何体现的呢?
　　首先是图书馆的服务性。“图书馆服务”的观念源于西方。自从17世纪德国图书馆学家G. W.若德提出图书馆不应只为特权阶层服务，而应“向一切愿意来图书馆学习的人开放”的观点以后，到20世纪初，美英等国家的图书馆服务已经发展到了农村图书馆、流动图书馆、邮寄外借的层次。美国图书馆学家M.杜威也提出了“任何图书馆都应该向读者提供资料、解答咨询”的观点。在西方，图书馆的服务性已成为普遍的理念。1948年日本制定的图书馆专门法对“图书馆服务”的法律界定已经上升到该法的最突出地位，标志着日本图书馆界已经通过法律确认的方式，建立了全新的现代图书馆服务理念。我国未有专门的图书馆法，但是图书馆服务的理念应该体现在我们为人民服务的理念中。因此，笔者认为，在中国未来的图书馆法中，应该把图书馆服务的理念放在突出地位。
其次是图书馆的民主性。图书馆的民主性是建立在现代民主社会“主权在民”理论基础上的。保障所有民众的认知自由，保障所有民众获得必要情报资料的自由，是民主社会的必备条件。现代社会图书馆就是肩负着保障民众认知自由责任的机构，这是图书馆民主性的根本体现。而图书馆的民主性还体现在图书馆自身的运营方式、管理机制层面上。即图书馆作为一个保障公民认知自由的民主性机构，其自身的运营与管理必须体现民主化的要求。在图书馆法律中应明确规定图书馆的民主管理制度，图书馆的设置、增改、年度计划制定、日常活动决策都必须体现公众的原则等等。
再次是图书馆的免费制。图书馆的免费制是与图书馆的民主性联系在一起的。开发民智，普及知识与情报，是社会自身应承担的责任。从这个意义上而言，图书馆的性质与实施义务教育的学校一样，它是公民为了获得正确履行社会义务、生活义务必需的情报资料而委托图书馆来提供必要的服务。作为委托者，公民通过纳税的形式支付图书馆运营的必需费用，因此图书馆面向公民提供服务，实际上是履行回应公民委托的义务，提供服务应该是免费的。
最后是图书馆员的专业化。图书馆的根本任务是提供图书馆服务，从事图书馆服务的人员可称之为图书馆员。因此，图书馆员必须了解读者，了解资料，必须能够把读者和资料联系起来，这就决定了图书馆员的工作是一种必须掌握相应的专业知识和专门技能的专业性工作。为了确保图书馆员的专业性，一些国家早在19世纪就建立了图书馆员专业职务考核制度、图书馆专业职务职级制度，后来演化为现代图书馆的一项基本制度。
总之，有关各国图书馆所确定的现代图书馆理念，体现了现代法治的基本理念，为我国即将制定的中国图书馆法和图书馆相关法规提供了理性基础和研究素材。
　　3我国制定图书馆法的体系结构
联合国教科文组织在有关世界宣言的文件中指出:“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业，全面管理和协调只有靠立法才能获得”。IFLA也曾经强调过:“每个国家都应制定图书馆法”。
　　3.1图书馆立法的法律定位
在法学界，一般将所有的法律分为程序法和实体法两种。程序法是为保障司法工作有法可依，司法判决、裁决有章可循，司法程序有步骤可言;实体法则是有法律宗旨和目的，有相应的权利和义务规范，有法律后果与法律责任等。从这个意义上讲，图书馆法是保障图书馆事业顺利发展的工具，是保护图书馆的合法权益，规范图书馆行为准则的一种实体法。
就立法而言，图书馆法应属于民法范畴还是行政法范畴，要看它所调整的财产和人身的关系。民法调整的财产和人身关系的前提是“平等主体之间”，而在法学理论中，把调整“不平等主体之间”的法律关系归属于行政法之中，行政法最明显的一个特征就是主体之间的隶属关系。现阶段图书馆立法定位的研究中，大多数学者认为图书馆立法主要调整图书馆与读者的关系，应属于民法范畴。也有学者认为，图书馆法既调整图书馆与读者这对平等主体之间的法律关系，又调整图书馆与政府这对不平等主体之间的法律关系。这就说明，图书馆法既带有民法的特征，也带有行政法的特征，所以说图书馆法不是它们的派生物，它同民法的内涵有原则的不同，也不属于行政法的范畴，而是具有民法和行政法的双重属性。图书馆法既保护国家利益，也保护个人或个体利益，它不属于公法，也不属于私法，而属于社会法，即公法与私法结合的法。因此，学术界对图书馆立法定位的问题仍不明确，有待界内人士与法律学者更进一步的界定与商榷。
　　3.2加强图书馆立法专项研究
图书馆法是图书馆事业发展的基本法，地方政府和各系统图书馆还要依据图书馆法制定相应的图书馆行政法规和实施细则，形成一套完整、科学的图书馆法律体系。图书馆法作为一项国家立法必须建立在对图书馆事业发展规律的科学研究的基础上。因此，必须组织法律学和图书馆界的专家就图书馆立法的各项问题进行专门、系统地研究。这种研究不仅应当注意图书馆法本身的一些基本问题，如图书馆法的调整对象、调整方法、基本原则;图书馆的性质、地位、社会职能;图书馆管理体制、组织机构;图书馆人员编制、人员结构;图书馆资源建设与布局;图书馆服务方式与标准;图书馆建筑与设备;图书馆经费来源;图书馆协作;图书馆网络建设与资源共享;法律责任等。地方政府和各系统图书馆还要依据图书馆法制定相应的图书馆行政法规和实施细则，形成一套完整、科学的图书馆法律体系。另外，还需要加强图书馆法的配套法规及相关法律的研究。其配套法规，如关于各类型图书馆的法规;关于图书馆专门问题的法规，如图书馆服务法、图书馆协作规则、图书馆文献标准化规则等;关于地方性图书馆法规等。与其相关的法律，主要有教育法，版权法，档案法，文物保护法，信息资源保护法等。应当研究图书馆法与这些法律、法规之间的协调、冲突等问题。
　　3.3我国图书馆立法的结构和体系
美国建立公共图书馆和公立学校图书馆的立法依据在于:(1)有关市的一般法律;(2)有关市、镇的专门立法;(3)关于专业图书馆的专门立法;(4)宪法、联邦立法，如图书馆服务法案和图书馆服务和建设图书馆法案(包括完整方案的有关的准则和报告)包含着一些图书馆历史工作者有价值的信息。借鉴西方国家的图书馆立法，笔者认为，根据中国目前立法生成机制的发展和变化，应首先制定国家图书馆法，有效地规制目前图书馆设置、组织构成、运行、管理基本制度、人事制度和基本任务等。其次，在中国还应逐步制定与图书馆专门法相配套的法规、规章。图书馆专门法作为国家立法，其规定只是原则性和概括性的，一般无具体操作性。因此，在制定图书馆专门法的基础上，还应该由国务院及其各部门或地方政府制定具有一定效力的法规或规章，以补充图书馆专门立法之不足。再次，图书馆的运营带有很强的专业性和技术性的要求，因此，在制定普遍的法律、法规、规章的基础上，还应该由具有图书馆专业知识的相关的图书馆或行业协会，根据图书馆专业性和特殊性的要求，制定一系列的行业标准、发展纲要或业务规范，以弥补专门法和特殊法之不足。最后，在制定图书馆法的时候，还应注意在中国整个法律体系中，图书馆法与相关法律、法规的协调和配合。与图书馆相关的法律、法规一般分为两大类，即图书馆适用的其他法律法规和其他法律法规中包含的有关图书馆的规定。如与图书馆的业务活动有关的著作权的复制专有权、出借专有权;与图书馆财务活动有关的政策、会计的法律;与图书馆工作人员有关的劳动及劳动保护的法律。另外，还有一些宽泛的具有一般适用性的法律如刑法、诉讼法、行政法以及其他有关的法律等等。图书馆事业是一项社会性事业，图书馆活动涉及到社会生活的多层次，多方面，仅有图书馆专门法而没有整个社会对图书馆事业的综合性保障，图书馆事业的法律保障机制仍旧不完善。只有形成了覆盖图书馆活动各个方面的法律体系，才能对图书馆自身及相关领域、相关方面具有较强的法律规范性、约束力，最终对图书馆事业的法治化进程发挥全面而有效的法律保障作用。
综上所述，我国必须在法治生成机制的大环境下，建构有我国特点的图书馆法律体系，并纳人中国法治化进程中的总体法律体系中，这对完备中国整个法律体系具有重要而现实的意义。