“四个全面”战略布局下的依法治国建设(2)

　　二是修改《行政许可法》。

　　《决定》提出深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。以行政审批为例，国务院于2013年即发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，减少了审批项目、下放了审批权限、简化了审批程序，政府职能向服务型政府的转变。然而，行政审批改革中却出现了边清理边增加的现象。行政机关将有些已经被取消的项目以核准、备案等新名称变相设定，从而规避了《行政许可法》的调整。此外，行政审批是行政许可的上位概念。它包括内部行政审批、外部行政审批以及行政确认，其外延已大大超出行政许可的范畴。可见，政府的很多行为仍然游离于法律之外。《行政许可法》的修改已经迫在眉睫。

　　三是过程性信息是否公开。

　　《决定》提出全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。然而，公众是否可以获知行政决策过程中的信息呢?即过程性信息是否公开。现实中，行政机关与司法机关一直处于一种博弈的状态。法院的态度由起初的以不公开为原则，逐渐转变为以公开为原则。基于全会提出的“以公开为常态、不公开为例外”的原则，建议对正在决策过程中的信息，可以不予公开，然而决策后，对于做此决策的过程中的信息则应当以公开为原则。

　　公正司法，司法改革的三大重点是去行政化、去地方化、精英化

　　如今司法领域的问题比较突出，主要表现于司法不够公正、司法公信力不高。《决定》在党的十八届三中全会《决定》的基础上，对保障司法公正作出了更深入地部署。

　　以后，党中央重要决议将重心转向司法的独立性、公正性以及人权的司法保障。此次全会也进一步提出了将立案审查制改为立案登记制、最高人民法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院等具体化的制度设计。具体而言，可以概括为三点：去行政化、去地方化、精英化。

　　对于去行政化而言，《决定》提出加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。如今，法官按公务员进行管理，法官工资与行政级别直接挂钩。改革后，司法人员将进行分流，实施分类管理。《决定》中还提出明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。如今，上下级法院之间，由于法院层级与行政层级高度统一，下级法院常常向上进行案件请示，上级法院也会主动进行判案指导;法院内部，则是实行审委会与案件审批制度。改革后，上下级法院之间将回归监督关系;法院内部也将实现审案者定案，以及办案人员责任制，从而真正地实现法院独立、法官独立。

　　对于去地方化而言，《决定》与《说明》提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。司法是捍卫国家法制统一的机器，现今各国的统一，主要也是靠司法完成的。因此，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院具有现实意义。这次改革，是一种顶层设计，并非自下而上的实践探索。因此，在改革的过程中，全国不宜搞一刀切，不能为了追求司法统一而完全牺牲地方的特殊性，要注意吸收社会各方的意见。

　　对于精英化而言，《决定》提出推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，建设高素质法治专门队伍。十八届四中全会重新强调法律职业共同体的正规化、专业化、职业化，在表述上也由原先的“政法工作队伍”转变为“法治专门队伍”。具体而言，它要求精英化的司法团队，司法人员拥有完备的法律知识体系。另一方面，司法人员还需要具有丰富的司法经验。这就要求司法机关要能留得住人。司法本身就具有闭合性，人员进出都应满足一定的门槛。因此司法人员与其他部门人员相互流动似乎不合时宜。当然，司法工作也不能脱离人民群众，应实现专业性与人民性相统一。

　　如何看待依法治国与全面建设小康社会的关系

　　只有全面依法治国，实现全面小康才有保障

　　指出，全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。只有全面依法治国，建立规则秩序、推进公平正义，实现全面小康才有保障。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据。

　　《决定》指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

　　法治是这个社会的最大公约数。改革的目标，不仅要求建设成为一个法治国家，更要建设成为一个高素质的法治国家。在《决定》草案起草过程中，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”这两句话曾一度被拿掉，有些同志认为《决定》中多处已经体现出这两句话的涵义，不必再写入。但最终，这两句话在全会达成一致意见并将其采纳。它体现出党中央对于宪法的高度重视。现如今，国家的改革已由经济层面向政治层面转向。全会《决定》首次用“法治”来定义“中国”，改变了几千年以来的人治思想。法治中国，不仅要求公民守法，更要求党政机关运用法治思维治国理政，将宪法法律作为党政的必修课。各级党委、政府均设有绩效办，因此应将法治作为政绩考核的指标，由过去的单纯重视经济GDP向追求法治GDP转向。

　　新中国成立以来

　　依法治国方略形成和发展过程

　　1954年

　　制定了共和国第一部宪法，初步奠定了社会主义法制的基础。

　　1978年

　　党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主，健全社会主义法制的任务目标。

　　1997年

　　党的十五大报告明确提出，实行依法治国，建设社会主义法治国家。从此将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。

　　1999年

　　九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。从而使“依法治国”从党的意志转化为国家意志。

　　2002年

　　党的十六大从发展社会主义政治民主的高度，指出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。

　　2004年

　　党的十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”的理念，把依法执政作为中国共产党执政的基本方式之一。

　　2007年

　　党的十七大报告，以科学发展观为统领，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。

　　2010年

　　我国如期基本形成了中国特色社会主义法律体系，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。

　　2012年

　　党的提出“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，将依法治国方略提到了一个更新的高度。

　　2013年

　　党的十八届三中全会审议通过的全面深化改革《决定》提出，推进法治中国建设。

　　2014年

　　党的十八届四中全会，提出建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标。

　　专家观点

　　杨克勤(国家行政学院副院长)：从“四个全面”的逻辑联系看，全面依法治国的重大意义在于：一是法治保障的基础地位。其他三个“全面”同全面依法治国的内在关系，本质上是现代化与法治化、改革与法治、党和法的关系。没有法治的保障和支撑，其他三个“全面”就难以落实，“四个全面”的理论架构也会出现缺陷。二是法治价值的定向作用。公平正义是社会主义的本质属性。法律是治国之重器，良法是善治之前提，保障和促进社会公平正义离不开社会主义法治建设。综观“四个全面”，没有公平正义的社会基础，全面小康社会就如镜中花、水中月;没有法治精神的引领，改革就会迷失方向;没有法治信仰和法律制度，党的宗旨就难以实现。