论对行政诉讼撤诉申请的审查(2)

　 二、确立多元化的灵活的行政诉讼撤诉申请审查规则之必要性
　 一元化僵硬的撤诉申请审查规则存有弊端，应采多元化灵活的行政诉讼撤诉申请审查规则。
　 (1)法律规则原则性与灵活性的要求。法律规则的一元化、刚性设计，具有确定性、可预测性之优点，但也有着严重致命的缺陷，其形式的机械、呆板、缺乏弹性，使法官难以根据具体情况作出适当调整，因此难以保证对具体问题的公正处理。“所有国家的法律制度存在并将永远存在两种司法要求间的矛盾：法律一方面必须具有确定性和可预见性，另一方面又必须具有灵活性，能够根据情况适当调整。”[7]行政诉讼撤诉审查法律规则也同样受此种矛盾困扰，并努力在这两个相互冲突却又必须追求的目标之间寻求平衡点，即是说，行政诉讼撤诉审查规则必须具有原则性，同时也还须拥有一定程度的灵活性，不可齐整划一、简单处理，而需要根据行政诉讼实践中可能产生的种种撤诉申请情况，在坚持必须予以司法审查原则的基础上，具体设计多元的撤诉申请审查规则，才可满足不同情形下撤诉申请审查的诉求，使撤诉审查规则在司法实践中得以适用，获得生机。
　 (2)法官自由裁量权赋予与制约的要求。多元行政诉讼撤诉审查规则，一方面有利于发挥法官认定事实的主观能动性，以实现司法对社会正义的追求（因为多元化审查规则确定的因素中有法官自由裁量的成分，比如行政纠纷案件证明的难易程度、司法审查的可接近性等）；另一方面也限定了法官的武断专横（因为多元化审查规则确定的因素中有一些法官必须考量的因素，比如司法资源的消耗、行政行为公定力等）。多元行政诉讼撤诉审查规则中，有必须准允撤诉申请和必须驳回撤诉申请法定情形的规定，对此两类情形，法官不得籍自由裁量权任意处分，起到了对法官自由裁量权制约的功效；同时，多元行政诉讼撤诉审查规则中，也存有法官基于种种考量因素，综合权衡后再作出准允裁定的情形，此情景下，法官的自由裁量权有了用武之地。法治发达国家的司法实践表明，赋予法官对涉诉事项处理的自由裁量权，同时又施以适度的制约，是实现诉讼实体公正和程序公正完美结合的途径，[8]多元行政诉讼撤诉审查规则恰恰较好地实现了自由裁量权赋予与制约的辩证统一。
　 (3）不同法益协调与平衡的要求。任何法律的制定和实施过程都是一个各种法益发现、协调和最大化实现的过程，资源的有限性决定了各种法益冲突的客观实在性，法益的多元化决定了争议解决方案的可选择性和合意性，法益的发现、衡量、协调和最大化因此成为现代法律的一个基本原则。诉讼中的最大法益冲突是公正和效益的冲突。公正是人类社会所追求的首要价值目标，是诉讼活动的灵魂。效益价值是随着西方经济性分析法学的兴起而逐渐受到人们的重视，并成为人们在设计法律制度时必须考虑的标准之一。实际上，司法审查规则的要求高低体现和反映了两大价值目标的实现程度。审查规则的要求高，其结果更接近了公正，但诉讼主体因此投入的成本就会相应较高，离效益的价值目标就会远些。相反，审查规则要求低，就会出现相反情况。其最佳结合点应视案件进展的程度、证明的难度，设计多元审查规则体系，在公正和效益之间求得平衡，实现公正和效益的最大化。
　 (4）审查规则可操作性的要求。审查规则应当是一种明确、具体的可操作性法律标准，诉讼中确立审查规则的目的就是为事实裁判者进行相应的裁判行为提供基准和参考，因此将审查规则理解为一种应然模式或理想状态是不符合诉讼实践需要的。[9]况且，相对人的撤诉申请堵塞了通过纠纷双方的对抗、争辩来查明案件事实真相之渠道。多元行政诉讼撤诉申请审查规则，使法官明确了哪些情形下的撤诉申请必须准允，哪些情形下的撤诉申请必须驳回，对除此两类之外的撤诉申请，在施以司法审查时需要考量哪些因素，不同考量因素所涉及的法益为何，应该怎样平衡取舍。因此，相较于一元僵硬的撤诉申请审查规则，多元审查规则更具有可操作性，更合乎法律规则本质属性之要求。
　 三、多元化灵活的行政诉讼撤诉申请审查规则建构之初步设想
　 多元行政诉讼撤诉申请审查规则，意指，首先通过法律明文例举的方式，规定一些绝对准允和绝对驳回撤诉申请的法定情形，然后由法院对撤诉申请再进行司法审查，面对原告的撤诉申请，法院在予以司法审查时需采取多种审查规则，对某些种类的撤诉申请仅需从程序的角度进行审查，对有的撤诉申请必须从程序和实体两方面予以全面的实质性审查，在全面的实质性审查规则的范畴内，再精确设计审查规则，有时仅对原告的撤诉行为施以全面的、实质性审查，有时仅需对被告的行政行为施以全面的实质性审查，有时又须既审查原告的撤诉申请行为，也审查被告行政行为的合法性。
　 通过笔者对多元行政诉讼撤诉申请审查规则的描述，可以想像该多元规则的具体建构，远非简单的事情。它需要立法部门首先对实务中存在的种种申请撤诉情形认真分析、归纳总结，然后对行政诉讼中所涉及的公共利益、国家利益、私人利益进行轻重权衡，最后才予以妥当设计。该庞大、复杂的工程绝不是凭借一篇论文所能成就的，也绝非笔者的力量所能及，在此，笔者仅谈谈自己对多元行政诉讼撤诉申请审查规则建构的初步设想，不妥之处，敬请指正。在设计撤诉审查规则体系时，应当根据下列因素综合考量，予以权衡，进而作出准予还是驳回行政诉讼撤诉申请的裁定：
　 (1)行政诉讼的阶段。我国现行行政诉讼法律并未考量不同诉讼阶段对诉讼效益与公正价值的影响。笔者认为此种规定不可取。实际上，诉讼阶段不同，意味着投入诉讼成本的差异，也反映了距离纠纷公正解决的远近有别，一般而言，诉讼阶段愈靠后，为诉讼投入的成本，包括法院投入的司法资源、被告为应诉投入的成本、原告为起诉投入的成本消耗愈多，也表示距离纠纷的公正解决愈近。无疑，诉讼展开的阶段是准允撤诉与否需考量的因素之一。在被告实质答辩（含答辩或提交行政行为作出的事实根据与规范性文件的依据）之前，若原告申请撤诉，以准允为一般原则；在被告实质答辩（含答辩或提交行政行为作出的事实根据与规范性文件的依据）后，至法庭辩论终结前，若原告申请撤诉，可准许也可驳回撤诉申请；法庭辩论终结，合议庭开始评议后，以驳回撤诉申请为一般原则。
　 (2）当事人的主观意愿。撤诉申请是原告处分诉权的行为，当然需要原告完全自愿，不得因受胁迫、威逼或利诱而申请撤诉，同时，正如上文所论，原告的撤诉权将对被告产生一定的法律后果，所以，在此问题上不可不考量被告的态度（当然若法院尚未送达应诉通知书，原告的起诉与撤诉行为均对被告无任何影响，此种情况下，无需征求被告的意见），法院在向原告告知撤诉对其诉权影响的利害关系后，若果原告仍申请撤诉，被告也无任何异议，以准允为一般原则；若原告申请撤诉，被告拒不同意的，由法官基于考量因素，主观裁量，可以驳回撤诉申请。
　 (3）行政行为违法的明显程度。行政行为违法有严重违法、一般违法与轻微违法之程度的不同，有的行政行为缘于严重违法，评判起来相对较易，法官依据书面材料，乃至仅凭原告起诉时提交的起诉状和一些基本的证据资料，倚仗行政审判职业经验，就足以断定该行政行为是违法的或违法的概率极大，那么，对原告的撤诉申请以驳回为一般原则；相反行政行为违法与否并不明显，行政纠纷案情比较复杂，牵涉到的事实问题专业性、技术性比较强，此时，对原告自愿申请撤诉的，以准允为一般原则；对介于这两种情形之间的行政撤诉申请，由法官基于考量因素，主观裁量，可以准允撤诉申请。
　 (4）行政纠纷的性质。行政纠纷因行政权力的行使或不行使而引致，行政行为的多样性决定了行政纠纷具有不同的性质，有的行政纠纷是基于高权行政行为引发的，如行政处罚、行政强制、行政许可；有的行政纠纷是由平权性、服务性行政行为引发的，如行政合同、行政救济、行政指导。高权行政行为对相对人权益的影响相对较大，同时还关涉国家利益，因此原告申请撤诉的，人民法院应该以实体性审查为原则，不仅需审查原告的撤诉行为，还要审查被告行政行为的合法性。平权性、服务性行政行为对相对人权益的损害相对较轻，理论上讲，有的服务性行政行为（如行政指导）还谈不上对相对人合法权益有何不利影响，因此，法院审查撤诉申请时，以程序性审查为原则。
　 (5）行政行为作出的程序和所依据的规范性文件的效力层级。若被告的行政行为是依正式听证程序作出的，法院在对撤诉申请进行审查时可仅从听证程序角度予以审查。行政行为的规范依据众多，有的行政行为是依法律、法规、规章等法律文件作出的，有的是依据规章之下的其它规范性文件作出的，由于法院担负着法制统一的重任，法官必应是法律适用的专家。因此，若行政行为是依明文法文件为依据作出的，在对撤诉申请进行审查时可从程序角度着手，相反，行政行为是以其它规范性文件为依据作出的，甚或，行政行为缺乏规范性文件依据的时候，一般应从实体方面施以司法审查。
　 (6）行政行为改变与否。根据《行政诉讼法》的规定，被告在一审程序中可以改变其作出的行政行为，缘于被告行政行为改变造成原告撤诉的情况较常见，行政行为的改变影响了行政管理秩序，一定程度地损害了行政主体的行政管理权威，有碍行政行为的公定力之法理，此种情况下，笔者认为，代表国家监督行政主体的法院必须认真对待，对撤诉申请的审查须从程序和实体两个角度进行全面的、实质性审查，但仅需对被告改变后的行政行为施以全面的实质性审查。
注释：
[1]参见刘善春：《行政审判实用理论与制度建构》，中国法制出版社2008年版，第570页。
[2]参见甘文：《行政诉讼司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第109页。
[3]唐芬：《行政诉讼撤诉制度探析》，载《重庆师范大学学报》（哲学社会科学版）2006年第6期。
[4]陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第126页。
[5]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第309页。
[6]李海亮、罗文岚：《关于非正常撤诉行政案件的法律因素》，载《行政法学研究》1997年第4期。
[7][美]卡多佐：《法律的成长》，董炯等译，中国法制出版社2002年版，第212页。
[8]谢文哲：《试论避免通过证明责任作出判决的对策》，载《法学家》2005年第5期。
[9][德]汉斯普维庭：《现代证明责任问题》，吴越译，法律出版社2007年版，第9页。