促进形成主体功能区的人口政策

内容摘要：

为降低人口生育率，加快禁止和限制开发区超载人口向重点和优化开发区迁移并稳定就业和常住，要重视经济激励引导生育行为；改革户籍制度，提升待迁人口人力资本，提高迁移的可能性和能动性；改革土地制度，提高农民资产流动性和可变现性，引导迁移人口新获财富向重点和优化开发区而不是往原籍配置；改革政府绩效考核体制，支持政策要和人口迁出（入）挂钩；改革政府决策体制，使迁移人口参与迁入地决策；完善地方政府税种结构，使之有稳定筹资渠道为增量人口提供公共服务。

关键词：人口迁移，主体功能，区城市化

一、促进形成主体功能区对人口政策的要求?

（一）总体要求?

第一，推进形成主体功能区，是促进区域协调发展、改善宏观要素配置效率、促进国民经济持续平稳增长和转变经济增长方式的重要措施。人口政策要适应形成统一的劳动力市场的要求，促进劳动力的充分流动和优化配置。?

第二，推进形成主体功能区，本质上要求实现人与自然的和谐发展。各类功能区通过合适的产业和经济活动选择，有效地协调生态、环境的可持续性和满足所承载人口不断增长的物质文化需求的压力。?

第三，推进形成主体功能区的人口政策，要有利于实现人际之间的和谐发展。要保证各类功能区人口享有相同的发展权和均等的发展条件，还要有利于人口总体的代际之间和谐发展。?

（二）各类主体功能区对人口政策的具体要求?

第一，对禁止开发区的人口政策的基本要求是：（1）稳定并进一步降低人口生育率。（2）鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内。（3）所承载的人口要具备相应的能力、素质，以承担维护禁止开发区生态和环境的功能、相应的管护职能以及从事接待外来旅游观光等适度经济经营活动。?

第二，对于限制开发区的人口政策的基本要求有几个方面：（1）稳定并进一步降低人口生育率。（2）通过到优化和重点开发区从事非农产业、生态移民等手段，鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内。（3）通过加强公共服务，改善基础教育和职业教育，提高人力资本水平，促进人口外出就业的能力。（4）按照主体功能的要求，在产业结构和生产方式重新调整的前提下，通过发展特色产业、合理规划村镇和城镇布局，引导区内人口结构布局朝着符合主体功能要求的方向重新调整和优化。（5）所承载的人口要具备相应的能力、素质，以从事特色产业发展、维护生态环境、以及接待外来旅游观光人口和从事相关经营活动。?

第三，对于优化开发区和重点开发区的人口政策的基本要求是：（1）稳定人口低生育率。（2）通过综合改革，提高这些地区吸纳外来人口的能力和动力。（3）通过经济发展创造更多的就业机会、改进公共服务，使得流入的人口，特别是从限制和禁止开发区流入的人口能够稳定下来。（4）进一步完善劳动力市场建设，促进劳动力在优化开发区和重点开发区内部以及相互之间的充分流动。?

二、促进形成主体功能区的人口政策基本思路和原则?

（一）基本思路?

1.生育政策的思路。生育政策的思路可以概括为：通过综合措施，稳定低生育率。经过长时间摸索所形成的现行生育政策和政府管理体系，应继续坚持。同时，要更加重视经济激励对生育行为的影响。增加就业机会，特别是妇女的就业机会，提高生育的机会成本；转变人口观念，使父母由更看重孩子数量转变为更看重把有限的资源集中于对孩子的人力资本投资上。不断完善有利于稳定低生育水平利益导向机制和养老保障机制。特别是，要全面推进农村计划生育家庭奖励扶助制度，探索建立多种形式的农村养老保险制度，逐步建立农村最低生活保障制度等。

2.迁移政策的思路。迁移政策的思路是：综合发挥市场和政府的作用，实现人口的开发性迁移。?

第一，推动主体功能区形成过程中鼓励人口迁移，政府要发挥改变制度、创造环境、积极引导的作用。（1）政府要科学编制各类功能区的人口规划，以引导人口流动。（2）改革限制人口流动的户籍体制。（3）加强基础教育和职业培训，提高人口外迁的意愿和能力。（4）促进优化和重点开发区建立和完善公共服务体系，提升吸纳外来人口的能力。（5）改革财税体制和制定相关政策，构建优化和重点开发区积极吸引而不是竭力排斥外来人口的激励机制。

第二，形成主体功能区的人口迁移，要充分发挥市场力量。随着主体功能区的逐步形成，重点和优化开发区将形成新的劳动力需求，这将吸引限制开发区和禁止开发区的大量人口和劳动力到重点和优化开发区就业、居住、生活。这些人群年龄、技能、教育、人力资本、偏好等详细千差万别，政府很难识别每个迁移者的信息，并找到合理的安置去处。同时，政府也很难对大规模的迁移人口承诺就业机会。所以，政府着力创造鼓励人口流动的外部环境，个人根据自身的素质和个人偏好做出迁移决策。?

第三，形成主体功能区的人口迁移，政府要发挥应有作用。（1）政府要科学编制各类功能区的人口规划，以引导人口流动。（2）完善公共服务体系，促进人口发展，提高迁移人口的就业能力。（3）改革政府的决策体制，以及财税体制，构建优化和重点开发区愿意吸引而不是排斥外来人口的激励机制。?

第四，需要探索新的移民安置和补偿政策。在对大型重点工程和建设中的非自愿移民，我国长期以来一直采用异地农业安置和现金补偿的做法。在推动形成主体功能区的过程中，待迁移人口数量大，如果全部根据政府规划而确定为非自愿移民，并进行异地农业安置和现金补偿，对土地资源和政府财政的承受能力有很高的要求。在一定意义上说，推行主体功能区的一个很重要的目的，就是为了集约利用土地，减少人类活动对生态环境的破坏，所以，即使政府财力有保障，大量地新开垦土地也违背了主体功能区建设的初衷。所以，对于限制和禁止开发区超载人口而言，工程性非自愿移民的补偿安置办法的借鉴意义不大，难以实现长久的迁移。?

目前已经实施的一些和主体功能区要求相一致的迁移政策，比如三江源生态移民，基本上都是在生态环境问题已经比较突出，或者影响特别重大的地区实施的，带有很强的非自愿移民的性质，而且几乎主要是政府出面的整建制迁移。这些迁移以及其补偿政策，性质上和上述工程性非自愿移民类似，很难大面积推广到限制和禁止开发区的超载人口迁移上。?

目前各种专项政策之下的补贴，比如退耕还林还草工程，究其性质而言，不是一种人口迁移政策，而是政府政策限制或者引导之下的产业活动转型：由农业转为经济林（草）业或者纯生态林（草）业。从人口政策角度看，这种政策的借鉴和推广意义在于对各种禁止和限制开发区内留下来的承担生态或者公益功能的人口的补偿方面。这种补偿应该仅限于承担纯生态功能对留下来人口带来的损失。

（二）制定政策应遵循的原则?

制定主体功能区的人口分类管理政策，应该遵循以下原则。?

第一，依法推进的原则。主体功能区的形成涉及的人口数量巨大，情况复杂，影响面广。必须坚持以人为本，依照法律推进。减少工作过程中的决策机构和人员的自由裁量权，规范操作，化解矛盾。禁止和限制开发区当中不少地区是少数民族聚居或者少数民族自治地区，在这些地区实施各种移民政策，都不能和民族自治等方面的法律法规相冲突，否则会引发比较严重的不稳定因素。?

第二，循序渐进的原则。主体功能区的形成不是朝夕之功，不能操之过急。应该积极稳妥地推进。优化开发区和重点开发区内部的人口布局调整，以及限制开发区内部人口布局的优化调整，因难度较小可以先行；而跨功能区的大量人口迁移，应该积极创造条件、分阶段稳步推进，否则可能会影响到社会稳定。?

第三，政府引导、市场推动的原则。政府通过规划等手段引导人口流动，不能直接包办和指定人口的迁移方向和目的地，否则会限于被动，事倍功半。要更加重视市场推动的原则，使得人口在经济因素的驱动下自主迁移和择业。

第四，发展性迁移原则。形成主体功能区的人口政策难点在于人口迁移，而人口迁移则必须贯彻发展性迁移的原则，即以人口和劳动力人力资本提高为先导，以稳定或者比较稳定的就业机会为基础的迁移，才是长效的、稳定的、和谐的迁移。?

第五，群众知情和自愿的原则。无论是制定迁移规划，还是具体实施迁移，都要贯彻群众知情和自愿的原则。禁止和限制开发区中不少地区是少数民族聚居地区，其长期形成的文化、生活习惯和社会关系网络，在短时间内难以在另一个地区复制，即使政府有能力实施整建制搬迁，也难以做到这一点。所以，要从长计议，让经济规律发生作用，逐渐通过提高少数民族子女的人力资本和就业机会引导这些地区人口逐步外迁。?

第六，综合配套的原则。人口政策除了狭义的生育和迁移政策之外，还涉及到广泛的人口发展政策。只有各种政策综合配套，才能协调好各地、各部门、各群体的利益关系，最终形成符合主体功能区要求的人口分布格局。

三、促进形成主体功能区的人口政策?

（一）狭义的人口政策?

第一，加强计划生育管理，稳定低生育率。必须保持现行生育政策的稳定性、连续性，不断创新人口和计划生育工作体制、手段和方法。?

第二，综合运用各种经济激励，引导人们自觉降低生育率。通过经济杠杆，进一步降低人们的生育倾向。逐步形成以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助等为主体的较为完整的人口和计划生育利益导向机制。?

第三，重新调整各地规划中人口规划的内容，按照主体功能区编制规划，科学准确地测算各地的人口容量；人口规划要和经济社会规划等结合。优化开发区和重点开发区内部的人口，也要统一规划，科学布局。把人口规划与就业规划城市和村镇规划及土地利用总体规划、生态建设规划和资源发展利用规划等结合起来。按照主体功能区的要求，对现行各种人口发展政策，如扶贫、资源型城市和资源枯竭型城市发展问题等政策，同主体功能区所要求的人口流动结合起来考虑。改进人口信息的采集、更新、分析和共享体系。

第四，拆除优化和重点开发区不必要的人口迁入门槛。制约禁止和限制开发区超载人口向优化和重点开发区迁移的因素比较多，当中比较突出的是户籍制度。诚然，单单放开户籍，如果找不到工作，的确人们不会进城，即使进来也稳不住；但是，要认识到，户籍制度的改革会改变人们的长期预期：人们会把原来用于在农村建房子的钱用来进行人力资本投资，提高进入城市就业的能力，也可能会用于城市购房置业。所以，深化户籍制度改革，是人口流动和统一劳动力市场的先决条件。?

进一步改革户口制度，把户口仅仅作为一种人口登记注册的工具，同时使户口同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训相脱钩。具体而言，（1）进一步鼓励公立学校按照当地户籍人口的标准招收移民子弟入学，而不管其父母身份如何，这将促进长远的技能培养和经济增长；（2）将公共服务（包括教育、医疗、社会救助等）的覆盖范围扩大至所有在当地有合法住所和稳定收入来源的居民，通过改进移民者的生产生活条件，促进他们融入城市社会。?

根据我国的实际情况，从客观可行的角度出发，对户籍制度改革应该按照“部分中小城市放开→省内自由迁移→几个特大型城市放开→全国范围内人口自由迁移”的顺序展开。这是由我国目前的人口分布的特点决定的。户籍制度改革的难度在空间上差别巨大，发达地区外来人口聚集地区和一些特大城市将是户籍制度改革的最困难地区。所以应该按照上述顺序，统筹安排，循序推进。?

第五，对一些问题突出而又有条件整建制搬迁的，可以实施集中的迁移。课题组在调研中发现，在一些生态保护区内，原来的森工企业在国家加强生态环境保护之后，伐木任务没有了，而管护森林所需的劳动力并不多。在企业改制买断职工工龄之后，这些职工的生计和出路没有解决好，仍然在当地谋生，对当地生态环境造成比较严重的影响。对于这些问题突出、集中的情况，国家应该在深入调查之后，出台专门政策，进行整建制的搬迁；并通过转业培训等，在环境和人口承载量较大的地方进行安置。?

（二）广义的人口政策?

推进形成主体功能区要求的人口分布，除了上述狭义的人口政策外，还要求一些配套的广义的人口政策。?

第一，加强对农民土地产权的保护，在节约利用土地的同时，实现农民土地权利对土地增值收益的分享。同时，配套进行土地制度的改革，促进人口流动。建设主体功能区涉及到的人口迁移，重点和难点是限制和禁止开发区的超载人口向重点和优化开发区内迁移。而待迁移的主体是农民。在我国农村土地承包经营制度下，农民可以长期使用土地，但是无权出卖和抵押土地。而随着经济发展，土地逐渐由农户家庭的主要生产要素演变为提供保障和抵御风险的资产。因为土地是农民的社会保障的主要依赖，所以，中国农村大量的农民工流动并没有表现为彻底的城市化，而仅仅完成了劳动力由农业向非农业的转变，而没有彻底实现从农村向城市居民的转变。此外，由于土地的保障功能甚于生产功能，农民外出务工的收入很少用于农地投资，相反用于在农村的住房等投资。可以说目前的农地制度是限制农村劳动力流动和全国统一劳动力市场形成的障碍之一。为此，应该改变这种格局，允许土地承包经营权流转交易和变现，提高农民资产的流动性，进而松动农民和农村的紧密联系，降低农民迁移的成本，提高其在城市置业的可能性，并引导农民将外出务工收入用于在城市中置业，或者进行自身及子女的人力资本投资。?

第二，配套进行社会保障体系的改革，提高统筹的层次，便利人口流动。促进人口和劳动力跨地区流动，形成主体功能区，建设统一的劳动力市场，一个先决条件是医疗、养老、失业等社会保障体系的统一化，至少不同地区的参保人口可以把保险从迁出地区转移到迁入地区。目前我国的实际情况是，各地根据自身实力确定和提升自身的社会保障水平。根据经济发展水平提高而相应提升保障水平，这本无可厚非；但是如果各地只从本地情况出发确定和提升保障水平，则各地的保障水平、覆盖面等参差不齐，不利于全国统一的保障体系的建立，进而不利于全国统一劳动力市场的建立。改革思路应该是提升社会保障的统筹层次，最终过度到全国统一的社会保障体系。当前要逐步实行企业职工基本养老金的省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹，为劳动力的跨区域流动创造有利条件。?

第三，公共服务的均等化同各地实际情况结合起来。对于限制和禁止开发区，公共服务的重点是增加人力资本投资而不是进一步完善当地的诸如交通、政府办公场馆等基础设施，其目的是提高限制和禁止发展地区人口的教育水平，提高其外迁的可能性。推动形成主体功能区，人口政策的难点是实现限制和禁止开发区的超载人口最终流入重点和优化开发区，并获得稳定的就业、融入潜入地的生活。除了户籍制度和其他限制因素外，对这些人口迁移的更重要的制约因素，是待迁移人口的人力资本水平，尤其是健康、教育、技能等。所以，普及义务教育，加强职业技术教育、特别是“阳光工程”应该对禁止和限制开发区予以倾斜，促进这些地区人力资本水平的提高。?

对于优化和重点开发区而言，公共服务要在两个方向上取得平衡，一个方向是提高对现有单位人口的服务水准，另外一个方向是增加公共服务的覆盖面，尤其是把吸纳来的劳动力和人口纳入到公共服务的覆盖范围内。在这方面，需要由相应的政策和激励，同时上级政府要加强对迁入区政府履行公共服务职能的考核。?

第四，对各类主体功能区的各种扶持政策以及考核体系要和人口迁移目标相挂钩。各地土地农转非额度的确定，要和接纳外来劳动力挂钩。尤其是对重点和优化开发区而言，在增加其非农用地的数量时，可以要求它们把一定数量的外来劳动力正式纳入本地居民的社会保障范围，在迁入人口不能自主就业、维持生计时，给予社会保障方面的支持。?

对于重点和优化开发区的考核，要把增加投资项目、给予税收等方面优惠政策，同增加就业岗位、吸纳人口增量、稳定人口常住、扩大对迁入人口的公共服务覆盖面挂起钩来。?

对于限制和禁止开发区，要把转移支付资金的拨付和加强劳动力培训、促进人口外迁、控制人口生育、减少人口规模挂起钩来。比如，专项劳动力培训资金，要和劳动力实际外出就业相挂钩；上级政府对于限制和禁止开发区社会保障等公共服务缺口资金的转移支付，要按照人口存量减少的计划，逐步核减，而不能默认这些地区人口的增加，要积极加强生育控制和促进人口外迁。?

第五，配套地进行地方决策体制的改革。为推动劳动力从限制和禁止开发区流向重点和优化开发区，需要改变目前各城市排斥外来劳动力的政府决策体制。可以考虑的措施包括：把关于劳动力和人口迁移决策的权限提升到更高层级的政府或人民代表大会；或者建立一种外来移民对排斥性政府决策向上级政府或者人大申诉的机制；或者探索建立以现居住地为主、现居住地和户籍地互相配合的管理和服务体系，促进流出地与流入地之间的对接，使流动人口有更多的机会参与流入地政策形成的投票和论证过程，保护自身权利，分享当地的公共资源。?

第六，探索建立优化和重点开发区自觉吸纳外来人口的经济激励机制。从各地政府角度考虑，只有当接纳一个外来人口带来的税收大于等于相应的公共服务支出的增量，地方政府才有积极性接纳这个增量的劳动力。接纳劳动力可以扩大生产、增加消费，从而增加地方政府的税收，但同时也需要增加城市基础设施供给和公共服务开支。目前的各地地方政府税收收入中，主要部分是增值税和营业税，来自于收入税、物业税、消费税等方面的比重不大，致使地方政府有积极性让外来人口在本地贡献劳动力，而没有积极性让其长期定居下来。未来需要在确定各地政府为所有常住人口提供公平的公共服务的义务的同时，逐渐改变地方政府的税收来源结构，通过完善税种，提高征管效率，提高政府收入，进而使得地方政府的公共服务义务的履行，同其公共服务的筹资能力相统一。