地方环境保护立法问题

　　随着环境立法的发展，我国的地方环境立法也蓬勃地发展起来了，以下是学习啦小编为你整理的地方环境保护立法问题，希望大家喜欢!

　　地方环境保护立法问题

　　地方环境立法经过长期的探索和实践，取得了一定的成就。但从法的发展角度来看，地方环境立法还处于幼年期，且由于起步较晚，理论研究不足，立法过程中不同程度地受地方保护主义和部门利益的影响等，使地方环境立法存在一些问题，主要有以下几个方面：

　　(一)缺乏全局观念，立法中突显部门利益和地方利益

　　当前我国地方环境立法过程中普遍存在着立法机关委托相关环境保护主管部门进行立法的情况，可以说这一方式有着一定的合理性，因为环境立法有它的专业性，由熟悉工作的业务部门进行委托立法能在日后最大程度地体现相关法律法规的针对性和操作性。然而这一立法模式的弊病也十分明显，由于相应的立法监督机制没有建立起来，在某种程度上环境立法沦为部门之间争权夺利的工具，经常引起环境法律法规与相邻部门法之间的冲突，极大地削弱了立法的权威。相比部门利益，地方保护主义在地方立法中体现得更为突出。地方保护主义在我国有着深刻的历史和文化传统根源。我国经历了上千年的封建社会，在长期地方割据背景下而形成的“诸侯经济”成为滋生地方保护主义的历史根源。[4]同时受传统发展模式的影响，各地无不把经济增长看做发展的头等大事，单纯追求GDP的增长率而忽视对区域环境的保护。

　　(二)行政气息浓厚，缺乏公众参与

　　回顾世界环境保护30多年的历程，环境政策法规创新的过程，与经济社会发展和人们的环境意识同步前进。总的趋势是综合运用各种手段保护环境。而在我国，由于法律没有明确规定地方环境立法是由人大制定还是由政府制定，使得地方环境立法的监管极为困难。据统计，在已出台的地方环境立法中，由政府颁布实施的占了近六成，由地方人大及其常务委员会颁布的地方环境法规只占四成多一点。[5]这一现象也使得大部分地方环境法从制定开始就印上了深深的行政烙印，即立法中所规定的环境保护制度和措施，大都是一些行政管理制度和措施，立法中所规定的执法手段，大都是一些行政命令，立法中所规定的法律责任和义务，大都是单方面的强调管理相对人的内容，而由行政机关起草法律导致的另一个后果是不同行政机关起草的法律间不断产生矛盾和冲突，而各行政机关为了维护自身利益而缺乏与其他部门的合作和协调，环境法律的效果无法充分发挥。过重的行政气息也使地方环境法规本身由社会本位法转化成了纯粹义务本位法，行政机关把它简单当做管理相对人的工具，规划没有征询公民意见，立法起草没有公民的积极参与，原本以广大公民为受益人的环境法律规范并没有切实保护公众的利益。

　　(三)立法技术落后，立法总体质量不高

　　“环境立法技术，是指制定、修改、废止环境法律、法规的技术，包括环境立法规则、技巧和方法。”[6]可以说，立法技术水平的高低直接决定一国的立法质量。综观我国的地方环境立法，虽然成绩斐然，但在立法技术层面仍存在着诸多问题。

　　1、立法重数量轻质量。在地方环境立法中，为了片面追求环境法律体系表面上的大而全，把环境立法当作一项政绩工程而非具体工作，于是产生了地方环境立法数量多，而质量不高。许多地方为了完成立法任务更是干脆直接照抄国家的有关法律，造成的后果是国家环境法规中应该细化的内容在立法中没有体现，而本应体现地方特色的规定却找不到痕迹，这使得地方环境立法丧失了应有的特性，而完全沦为摆设。

　　2、法律规范名称混乱。地方环境法律缺乏统一规定和严格规范，地方环境法律规范名称繁杂。有些地区在进行环境立法时不标明制定机关名称，从而使公众难以了解其效力等级。有些地区制定的地方性环境行政法规和地方性环境规章界限不够分明，使公众产生混淆。这些都在不同程度上影响了地方环境立法的效力。

　　3、立法缺乏科学预测。当前大多数地区在环境立法上往往是盲目跟风，而没有对立法的科学性和可行性进行充分地分析和讨论。结果导致一些地方环境法规实施起来才发现问题众多。如前几年多个城市出台禁止春节期间燃放烟花爆竹的规定，后不久又取消原有规定，就是一个立法缺乏科学预测的教训。

　　4、立法缺乏可持续发展理念。近年来，我国地方环境立法虽然取得了长足的进步，但在立法倾向上仍然是过于重视经济效益而忽视生态效益，即在立法上重视环境污染防治而轻视对自然资源进行保护。在立法中，缺乏可持续发展思想的指导。一些地方立法者们仅仅看到了加强污染防治能给地方带来一时的经济效益，却没有看到作为人类发展基础的资源和环境的承载能力是有限的，一旦遭到破坏将难以恢复，产生十分严重的生态问题。

　　地方环境保护立法问题完善

　　当前，我国的地方环境立法虽然取得了一定的成绩，但同时也存在不少问题。为完善地方环境立法，需从以下几个方面努力：

　　(一)在立法中贯彻可持续发展理论

　　可持续发展是我国当前一项重要的国家发展战略，《中国21世纪议程》明确提出：实施这一战略的首要行动计划便是“制定可持续发展的法律体系”。然而在我国的地方环境立法中，对可持续发展理论的认识仍然停留在理论层面上。立法部门单纯追求立法数量和体系上的完备，却忽视了对环境法基础理论的研究，使得可持续发展在法律中鲜有甚至没有体现，运用可持续发展理论来评价法律实施目标更是无从谈起。要改变这一状况，需要从以下几个方面进行努力。其一，各地要根据当地的相关环境资源状况制定相应的可持续发展战略，体现各自的特色。工业污染较重的地区可以把治理污染作为自己可持续发展的目标，自然灾害频繁的地区可以把消除灾害作为自己可持续发展的目标，生态恶劣的地区则可以把改善生态环境作为自己可持续发展的目标。其二，地方立法机关在起草环境法律法规时，要充分考虑到本地的可持续发展战略，制定相应的条款来保障可持续发展战略的实施。可以考虑将生态主义法学的一些理论引入立法实践，树立立法过程中的生态本位思想，将保护生态环境的长远发展作为重要内容和基本目标，以此来统筹本地区的经济、工业、农业发展，实现经济效益和生态效益的双赢。其三，在可持续发展理论的指导下，地方环境立法要做好预测，某些规定甚至可以有一定的超前，即不仅应着眼于现阶段的利益，还应该看到长远的需求，切实考虑后代在以后可能出现的环境和资源需求，体现出代际公平。

　　(二)运用利益衡量理论进行立法

　　利益衡量是法学方法中的一种黄金方法，它自身既是一种独立的方法，同时又贯穿于其方法之中。“作为一种立法方法论，利益衡量是指在立法者在立过程中，为了实现利益平衡，依据一定的原则和程序，在对多元利益进行识别的基础上，对各种利益进行比较、评价，并进行利益选择的活动。”[7]

　　自法律产生以来，法律就一直与利益有着极为密切的关系。环境法具有一定的社会性，是社会多种利益融合的产物，而能否处理好法律内部这些复杂的利益关系将直接影响到该法的实际效用和实施效果。故立法机关制定法律时要充分考虑社会各方面的需要，要使各方面利益得到法律的确认和保护。因此，就某种程度而言，法律此时已不再是立法机关的单方面决定，而是社会各方面经过理性协调而达成的合意。相反，我国的地方环境立法充斥着部门利益和经济利益，却忽视了作为环境法本身应该体现的公共利益和社会利益，整个立法过程中既没有用合理的办法对法律规范中的利益进行科学合理的评估，在法律规范颁布后也没有运用利益衡量理论对法的实施效果进行评价，使法律规范的效用大打折扣。可见，运用利益衡量理论来解决立法中的利益主体多元化格局，并并使其贯彻立法过程始终是非常必要的。具体来说，应该做好以下几个方面的工作。

　　1、区分长远利益与眼前利益的关系。这就要求我们在立法中更多地着眼于未来，将可持续发展理论落到实处，在满足当前经济发展需要和后代人对资源的需求之间寻找一个平衡点。对符合环境可持续发展的战略，要坚决支持，对虽然能带来一定收益，但环境代价过高的战略规划，要在进行科学的评价和论证后，再决定是否通过立法加以保护。

　　2、区分全局利益与局部利益的关系。由于地域和自然环境的千差万别，国家环境立法只能从宏观上和原则上规定国家的基本环境保护和污染防治政策，具体的实施和操作则由地方环境立法来完成。2006年，国务院年初提出的能耗降低4%、污染物排放降低2%的目标没有实现，充分说明我国的环境立法并没有得到很好遵守。由于地方保护主义和部门利益的存在，极大扰乱了正常的立法程序，如果全国的地方环境立法都彼此仿效，势必会影响到国家的环境保护政策和环境保护的大局。

　　(三)实行立法听证制度

　　环境保护工作的最终目标是保护人民群众的利益。为此，要建立公众参与制度，积极创造有利条件，使他们及时了解环境资源信息，通过正常的渠道表达自己的意见。[8]立法听证是所有公众参与制度措施中最直接、最能表达社会集体利益的方式。“立法听证是立法主体在立法活动中，进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序的法律制度。”[9]立法听证制度渊源于普通法系并在西方得到广泛的发展，已有数十年的历史，取得了良好的社会效益。我国在2000年通过的《中华人民共和国立法法》中也明确的规定了这一制度，使其成为民众参与立法工作的的重要途径之一，对加快中国的民主和法制进程起了巨大的推动作用。

　　目前我国的地方环境立法发展呈现着空前的规模，但在这个过程中也凸显了不少问题，而能够增进立法效率的听证程序在很多地区仅仅是尝试性或原则性的，并没有真正的规范化和制度化。毋庸置疑，实行立法听证无论是对立法主体、各利益相关方面，还是社会公众，都有直接的正面价值。但要将这一制度在立法中，特别是地方环境立法中完全确立下来，仍然有许多问题有待改进和完善。

　　1、立法听证的范围。地方环境立法一般可分为为保障中央相关法律实施而制定法律规范的行为和为执行地方性环境保护政策需要而制定法律规范的行为，而针对前者是否需要在地方立法过程中进行听证是一个争论已久的话题。我们认为，由于对前者的立法属于对国家性立法的补充，是对中央立法的细化，既然中央立法在之前已经能够获得肯定并颁布实施，说明其具有一定的社会基础，从节省法律资源的角度出发，不需要进行重复性的听证，而应集中力量对涉及专门的地方性环境保护事务的立法进行。

　　2、立法听证的方式。从当前已有的经验来看，我国进行听证的主要方式是召开听证会，邀请相关利益方和公众参加，从而体现立法的民主与公开。这一制度实质上与在美国广泛适用的混合式立法听证有不少相似之处，也很好地与我国实际相结合。但是从长远发展看，听证会也有它的弊端，如方式单一、参与者由于知识背景的不同无法对具体的专业性问题进行深入探讨。而环境法作为前沿性和知识性很强的法律规范，不仅要体现公众利益，更要具备严谨的科学理论基础和遵循环境发展的客观规律。可考虑在以后通过国家立法来规定更多的听证方式以适应立法工作和对象不断发展的要求，如建立类似美国正式立法听证模式来规范立法听证的方式。

　　3、公民对立法听证的参与。虽然近几年各地纷纷开展了一系列的立法听证活动，完成了对地方立法听证的初步探索。但是，作为体现立法民主公开和公民对立法参与标志的立法听证仍带有明显的随意性和临时性，国家也缺乏统一的听证会规则予以规范。此外，公众的绝大多数意见往往得不到立法机关的尊重。要解决这一问题，首先是听证程序要更加民主化和制度化，保证听证制度的权威性和必要性。其次，作为立法主体的立法机关要更加民主化，主动加强与公众的联系和沟通，这也是听证制度得以发展的根本。只有实现了民主化，听证制度才能真正发挥作用，从而提高立法的整体质量。