浅析城市化进程中农村养老问题探析(2)

三、农村养老保津面临的困境
(一)以家庭和土地为主的传统养老方式面临新的挑战，进一步实施将难以为继。家庭养老功能明显弱化，主要体现在:一是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础;二是计划生育政策的实施，形成了“4-2-1”的家庭结构，家庭规模的小型化削弱了家庭养老组织基础;三是农民收入提高缓慢削弱了家庭养老的经济基础，农村家庭难以满足农民老人的养老需求。同时，土地养老保障功能也已经越来越弱:一是随着城市化和非农产业的发展，已经有大量的而且还将有越来越多的土地被征用;二是传统农业投入大产值低，存在自然灾害和市场风险;三是土地集体所有，农民只有使用权，没有所有权，农民不能通过变卖土地的方式来换取养老资金。
(二)人口老龄化带来的压力。截至2009年，60岁及以上老年人口达到1.67亿，占总人口的12.5%。全国700k以上的老龄人口分布在农村地区农村老龄化问题较为突出。人 口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题，客观上进一步加重了农村养老的压力。
(三)农村“空巢”老人成为养老保障的新难点。随着城市化的不断推进，青壮年农民大量流向城市，目前我国进城务工农民已超过1.3亿人。留守的父母则成为空巢家庭，仲国城乡老年人口状况追踪调{缈(2007年12月17日)显示，农村地区的空巢家庭为38.3%。今后一个时期，我国城市化率将以每年一个百分点的速度增长，即每年将有1300万农村人口离开土地、离开农村转移到城市。“空巢”老人的规模还将不断扩大，其经济来源、生活照料以及精神、心理慰藉都在一定程度上存在着问题。
(四)城乡二元结构导致农村养老保障表现为明显的碎片化特征。长期以来城乡二元结构的管理模式，导致城镇与农村、城镇和农村内部不同群体之间的养老保障制度各不相同，且彼此独立，缺乏衔接，呈现明显的“碎片化”特征。“碎片化”的制度设计，给将来国家整合农保模式造成了沉重的成本负担，不但会导致中央财政持续加大支出，严重时还会引发社会动荡。
四、解决农村养老问题的政策建议
(一)以新型农村养老保险制度为重点，加快推进农村社会养老保障制度建设。新农保制度弥补了“老农保”制度中公共财政的缺失，它的建立将使我国人口最多的农民群体获得基本养老保障，健全完善这项制度是解决农村养老问题的根本出路。当前和今后一个时期，重点应做好如下几方面的工作;一是要在试点的基础上，及时总结，加快对新农保的立法进程。通过立法明确诸如农村养老保险应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督和相关部门责任等，克服当前农村养老保险呈现出的“碎片化”状态和不稳定性。二要妥善解决新农保与其它社保政策的接续转移问题。三是按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，进行分类设计和分布实施，建立多层次全覆盖的农村养老保障制度。
(二)大力发展农村社会福利和社会服务事业，建立经济保障与服务保障相结合的农村养老保障体系。将开展新农保试点工作与建立农村为老服务体系结合起来，为农村老人提供必要的生活照料和精神慰籍。应重点做好以下几项工作:一是要加大投入，加强农村社会福利院、敬老院、养老院、医院等公共养老服务机构的建设，?发展公益性的老人服务事业。?同时要充分发挥政策引导作用，通过在税收、融资等方面对民办养老服务机构给予相应的优惠政策，创造良好的投资环境，积极引导和鼓励社会力量兴办养老服务机构，有效地将政府投入与民间投入结合起来。二是要夯实工作平台，提升社区养老服务功能。受农村传统的养老观念影响，绝大部分老年人及其子女仍希望养老居住在家庭，因此，要紧紧依托社区平台，以老年人实际需求为基点，通过建立社区养老服务组织、完善社区养老服务设施、拓展社区养老服务方式、丰富社区养老服务内容，为居家养老的老年人提供定点和上门服务，为有不同服务需求的老年人提供专业化、个性化和持续性的服务。三是要加快建立一支数量充足、素质过硬的养老人才队伍建设。要通过鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到养老服务机构工作、制定出台完善的养老服务业技术标准、加强养老服务业的职业技能培训等措施，建立一支职业道德好、业务水平高、服务质量优的养老服务队伍。
(三)提高管理运营水平，保证农村养老基金的保值增值与安全监管。针对新农保试点过程中暴露的监督管理职能不明确、增值渠道单一、基金收益率水平偏低等问题，尽快成立相应的农村养老保险基金监管机构和投资专营机构。在保证资金安全的前提下，通过市场化公开招标的方式选择专业的保险机构或基金管理公司负责运营管理，以提高积累资金的增值率。积极探索农保基金保值增值新渠道，适当放宽投资领域，允许农保基金进行适当的投资组合提高基金保值增值能力。在基金的管理运营层次上，由于新农保目前的试点是按县级单位进行的，新农保基金“暂实行县级管理”。基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制，因此，可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构和基金公司运营。同时，在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，应明确政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。