浅析我国农村养老保障中的政府责任研究概述(2)

　　三、我国今后农村养老保障的模式选择及政府责任
基于对我国国情的不同认识，学者们在我国养老保障制度的模式选择及政府责任方面的观点也不尽相同。
模式一:普惠制养老模式。这是一种设计最为简单、同时也是政府责任最大的模式。
这种模式由中国人民大学杨德清和董克用等学者依据我国现阶段经济社会发展情况及世界其他国家实施普惠制养老金的经验提出，他们将农村普惠制养老金制度定义为:凡是65岁以上的农村户籍人口，无论其就业历史和收人状况，均可获得以国家财政为基础的，按月领取的有保险的养老金。这种模式的优点在于可以不考虑人们的收人、财富和工作年限，管理结构简单，交易成本低，不仅对于金融机构不发达、雇员工资收人基本信息不充分的发展中国家特别适用，而且有利于保证消除贫困目标，并在政治上获得广泛支持。其最大的特点就是政府对农村养老金全额买单，由中央和地方政府共同承担财政支出，根据农民生活支出水平确定待遇标准，将各地财政承受能力考虑在内，合理确定各地区中央和地方政府负担养老金支付的比例。同时这种模式的缺点也是显而易见的，农村老年人口变动和中央地方财政负担比重对于制度的实施效果具有很大影响，如果作为长期政策执行下去会对财政政策产生较大影响。
模式二:自我养老与家庭养老相结合、辅之以社会支持。
这种模式是一种政府负担最小的农村养老模式。持这种模式的学者主要是李迎生教授。他认为，目前我国宜采取一种过渡形态的农民养老保障体系，即“自我养老与家庭养老相结合、辅之以社会支持”的养老模式。这种模式的特点是在农村养老保障中强调以个人和家庭责任为主，集体和社会责任为辅。具体做法为，由农民建立个人养老储蓄帐户来取代现行的由社会养老保险机构经办的个人账户，由农业银行分行机构代办，国家政策提供优惠利率保障。农民年老后，如愿意向集体交出承包地，集体可给予一定的养老补助。国家责任主要表现在为因各种不可抗原因而陷于贫困的农村老人提供最基本的生活保障。这种模式的设计主要是为减轻国家的财政负担，使国家将更多的财力物力用于创造在农村推行社会养老保障制度的经济社会条件，更注重农民养老保障制度改革的长远目标，即以社会保险为核心，与城镇有统、有分的“整合模式”。
　　模式三:设计较为复杂的分群体特征的农村社会养老保险模式。
　　持这种观点的主要是杨翠迎教授。她认为，中国农民已逐渐分化成纯农民、农民工、失地农民三种群体，在现实中，已经存在职业、身份以及活动行为的差异。因此，现阶段为他们分别建立与之实际状况相适应的养老保险制度，是经济发展和社会进步的必然要求。基于此，她设计了分别适合于农民工、失地农民、纯农民和计生户的四种养老保险模式。其实质是四种不同的基金筹集模式，即不同的受益主体有不同的资金供给主体和承担主体。从总体设计来看，国家在养老依靠薄弱的失地农民和计生户上承担了更多的财政责任，而对于流动性强的农民工和有土地依靠的纯农民则更偏向于朝城乡统筹的方向发展。该模式的整体目标是希望在农村，当某一群体身份转化为另一群体，乃至转化为企业职工时，他们的保险关系都可以通过一定换算或者折算的办法进行转换。
上述三种模式，不论从目的、愿望，还是从具体的实施方法上讲，都存在着很大的差异，其原因主要是因为不同学者对我国经济发展水平能否承担农村养老保障这一问题的认识有所不同所致。首先，持普惠制观点的学者通过对我国2006年农民生活支出水平以及我国2007年财政收人的调查得出的结论，在农村实施普惠制养老保障的资金负担所占财政收人比例是在国家财政收人资金承受范围之内的。而持个人和家庭养老为主观点的学者则认为，我国农业规模经营所占比例还很小，农村集体经济实力薄弱，农民收人还很低，国家尚未改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略，在这种情况下，在农村推行以社会保险为重点的社会养老保障制度是不现实的。持分群体养老观点的学者提出，根据不同的群体特点实施不同的养老方式，不同主体承担不同的责任，政府先解决好有能力解决的间题，待条件成熟时再解决遗留问题。笔者认为，目前在我国实施覆盖广泛的农村养老保障制度尚缺乏足够条件，一方面政府财政能力有限，另一方面农民缺乏社会养老保险意识。根据我国地区之间的经济发展差异较大的现实，可以在经济条件优越和经济较为发达的地区，依靠地方和集体经济鼓励、推动农民保险事业的发展，在积累经验和加大宣传力度的基础上，再根据各地经济的发展实际逐步推广。在具体的制度设计上，不宜采取复杂的分群体的资金筹集模式，因为农民在各种群体之间身份转换具有很大的随意性，且不易控制，统筹太复杂反而容易造成管理上的混乱和部门间的矛盾。基于管理简单和社会公平的原则，经济条件允许的地区可以采取普惠制的方式;而在经济欠发达地区，一方面要加大中央政府的财政投人，另一方面还要继续鼓励个人养老和家庭养老相结合的农村养老模式。
　　四、简要评述
从近年来农村社会发展的实际情况看，养老问题尚没有医疗问题那么迫切，所以一直以来未能引起理论界和政府各相关部门的重视。随着我国老龄化社会的到来以及农村人口流动性的加大，农村养老问题逐渐浮出水面，理论界对于该问题的研究也逐渐增多。但通过资料整理发现，对该问题的研究还存在以下问题:其一，关于政府责任的定位多集中在农村社会保障方面，而具体到农村社会养老问题上，政府责任的专门性研究较少。很多学者将农村养老、农村医疗、农村救助等多个项目综合到一起进行整体性的农村社会保障研究，从社会保障的角度对政府提出要求，而具体到农村养老保障单项的研究相对于农村医疗则少得多，从而使这方面的资料相对较少。其二，对农村养老保障中政府责任的定位，大多是从政府的角度进行，缺乏从农民需求的角度辩证地进行分析。关于政府责任定位，不少学者都是从政府职能目标、农村养老保障的公共产品属性等角度进行笼统分析，而在政府责任的具体分类中缺乏相应的数据和材料支持依据，既没有分类原则，也没有从农村养老保障发展的实际需求人手分析，因此其做出的具体责任分类缺乏较强的现实说服力。其三，理论研究较多，而实地调查较少。我国幅员辽阔的地区发展差异较大的现实，要求不同地区采取不同的农村养老模式，同时也就可能出现不同的政府责任问题，而在理论上，很多学者对我国农保的研究过于笼统，没有通过实地调查就简单的地概括出几大问题，缺乏针对性和解决实际问题的指导性。不过，随着理论研究的深人和农民对养老保险问题需求的迫切，不论是研究还是具体运作，都会出现新的转机。