环境监测制度存在的问题与对策思考
刘卫先分享
位加大环境监测立法和能力建设工作的力度，提高环境监测工作的法律地位，使监测T作得到普遍的承认和重视。国务院环境保护行政主管部门应出台环境监测的专门法律法规，应根据《中华人民共和国环境保护法》等法律规定，出台《环境监测管理条例》的配套政策，完善环境监测制度，加快环境监测技术规范的研究和编制，使环境监测的专门法律法规的法律层次和地位也高于其他如水利、气象、海洋等部门，按只《{水法、气象法、海洋环境保护法的法律层次地位，各个部门的环境监测都根据环境监测专¨的法律实施和开展相关T作，从真正意义形成全国环境监测网络。
2．2加快环境监测体制的改革，准确定位环境监测机构的性质和工作准确定位环境监测的性质和T作，区别对待监督性监测和服务性监测。在现行的环境监测体制中，对污染源的监测定位为监督性监测，南环保部门的环境监测站承担，属于服务性质的环境质量监测也由环保部门的环境监测站承担。新的环境监测体制可以考虑将一些服务性监测转由社会的环境监测力量承担，由环保部门监督其提供的环境监测的服务质量。
这样有利于环境保护部门集中精力做好环境保护监督执法T作，树立和提高环境保护部门监督执法的权威和地位；有利于明确相关方环境保护的责任，形成环境保护的统一战线，有效地发挥各行业部门和各级地方政府的积极性和作用，保证环境保护法规、制度、标准的贯彻实施；有利于减少环境保护部门和各部门以及地方政府在环境保护具体管理事务上的分歧和矛盾，加强同各部门与地方的合作，提高工作效率，更快更好地促进环境保护的发展；也有利于基层环境保护部门摆脱目前不得不承担环境保护责任的被动局面，降低因职能定位不准确带来的风险。I5l同时，为了切实完成好全面加强污染源监督性监测工作，按国家环境质量标准项目开展例行监测，做好土壤调查、污染源普查、总量减排、区域补偿等专项监测T作，完成应急监测任务等的政府监测职能，环境监测站理应处于一个有利的政治地位。因此，应该进行提高机构的地位和级别的尝试。比如常熟和张家港两市监测站就已率先进行了尝试，先后提升为副科级单位完成监测站升级。同时，政府应加大预算，加大监测事业方面的投入，提高环境监测人员的待遇，实行全额拨款或者参照公务员管理，对事业单位的收入进行比较全面的管理和监督，使事业单位的经费得到充分的保证。
显然，通过进一步对环境监测体制的改革，使环境监测工作的性质和地位得到了重新的定位，也使监测站的政治地位从制度上和法律上得到保障。显然，通过进一步对环境监测体制的改革，使环境监测工作的性质和地位得到了重新的定位，从而也为监测站政治地位的提高，工作人员待遇的优化提供制度上和法律上的保障。头管理，严重影响了环境监测活动的进行。环境监测部门被多头管理的局面、不够独立的性质，一定程度上影响着环境监测结果的客观性。如受地方利益的驱动，反映环境质量和环保业绩考核时，可能受到一定程度的行政干预。这种缺乏行之有效的规范性法规和独立的最高管理机构对整个监测活动加以监管，直接导致监测作为一项复杂的系统工程的监测技术、方法和标准难以真正、有效地实施。
这种多头管理的存在是有历史原因的。在环境监测的发展过程中，曾经有过统一的管理机构，但是在环保部门的机构改革中却把专门的环境监测管理机构撤消了，把环境监测的科研、标准、规范、法规、能力建设、业务管理等事项都分散到各个部门中去。所以才会致使没有一个部门从总体上对环境监测从网络建设、法规标准、质量控制、能力建设、人员培训、数据的收集处理、传输分析和发布等工作进行系统的规划设计和监督管理，也没有一个部门能够对环境监测工作从总体上负责。
1．4无统一、完整的且具有操作性的环境监测标准、技术规范和方法我国目前有监测权力的机关、部门和单位繁多，各个部门都有根据其相关的法律法规发布监测结果的权力。除国家监测局总站外，环保部、农业部、水利部、科技部、交通部、气象局、一些大专院校、沿海地方政府有关部门以及监测工程部门都或多或少地开展着与监测相关的监测、调查或研究活动，但其根据的标准和规范却不尽相同，使得发布的信息从方式、内容、参照的标准都不相一致。l4l随着环境保护工作领域的全面扩展，全国加大了环境监测的硬件投资，已经初步建立了以常规监测、自动监测为基础包括技术装备、技术标准、技术人才在内的环境监测体系，但是现行环境监测方法却跟不上技术设备的更新及新的技术方法的需要，导致无论从监测方法的类别、数量，还是从监测方法的体系结构、技术水平等方面，都与实际工作的需求有很大的差距。
1．5没有建成有效的全国环境监测网络在环境监测网络建设方面，对于不同功能的环境监测网络缺乏系统的规划和网络功能设计；环境监测网络建设的软硬件条件准备不充分，支持和约束环境监测网络体系运行的法规、标准、制度和技术规范不完善和不配套；环境监测网络建设和管理的职责不清，上下各层级间的职责和任务混淆，严重影响环境监测网络的建立和完善。
目前，我国虽然已经建立了四级环境监测站，也形成了一定的监测能力。但是，有监测权力的机关、部门和单位繁多，各个部门都有根据其相关的法律法规发布监测结果的权力。这些监测站并没有真正形成有效的环境监测网络和具备网络运行功能，也满足不了当前环境管理的需要。
2对策及建议
2．1加强立法，提高环境监测的立法层次和法现行的环境监测法律规定分散在各专门法规中，而且各部门的法规对环境监测活动的规定各有不同，有的甚至是相互冲突。《中华人民共和圉环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》均明确赋予环保部门对我国水环境进行监督监测的职能。但2002年8月通过的《中华人民共和国水法》也规定水利部门应对水环境进行监测。这是明显的立法冲突，导致两个部门相互“打架”。由于各部门关于环境监测的法律规定相互矛盾，而且其他的环保法律法规的法律层次和地位也高于监测的管理办法，使得各部门可以依据不同法律法规的有关条款开展监测活动。如环保部门按照环境保护法；而水利、气象、海洋等部广J按照水法、气象法、海洋环境保护法等开展本部门的环境监测与管理活动。这直接导致我国的部分环境监测工作出现盲区或多部门交叉、重复管理，以致职责不明确。也是造成当前各部门、各行业的环境监测工作各自为战，企业和社会监测放任自由，各层次的环境监测无序发展的主要原因。
1．2法律法规关于环境监测的性质和定位不准确在环境监测的定位方面，法律上关于环境监测的相关规定中，监测被定位为提供技术支持、提供监测结果的服务性单位。在法律条文中没有明确关于环境监测执法的规定，但是实际操作中，环境监测却是执法的“尖兵”，毋庸置疑地参加了执法活动。这种在机制体制方面，政府和企业的责任混淆，致使环境监测部门忙于服务性的监测收费和提供污染源监测的工作而忽视其最重要的监督性监测和环境研究的职能。这种环境监测的性质和定位不准确，没能区别对待监督性监测和服务性监测，导致环保部门的有限监测能力不能及时和很好地为环境执法服务，难以发挥其“尖兵”的作用。[211．3环境监测监管多头管理，各自为政在监管方面是对环境监测工作多头管理，缺乏独立的管理机构对其进行统一的、系统的管理和指导。县级以上环境保护部应当对本行政区域内的环境监测质量进行审核和检查，同时当地政府、技术监督局和上一级的环境监测站都有权力对环境监测部门进行监督和管理。立独立的管理机构统一管理，完善全国环境监测网络国家应建立独立的管理机构对其进行统一的、系统的管理和指导，使环境监测得到最大程度的独立，明确环境监测监督管理的职责、相关的权力和责任，对现行的环境监测制度分阶段分步骤地进行改革，组建并不断完善全国环境监测网络。
环境监测部门应逐步完善全国环境空气、地表水、近岸海域、噪声、生态遥感、酸沉降、沙尘暴、三峡工程等生态与环境监测网络。对不同功能的环境监测网络进行系统的规划和网络功能设计；加大环境监测网络建设的软硬件条件的准备和投入，完善和出台配套的支持和约束环境监测网络体系运行的法规、标准、制度和技术规范，统一和规范实施环境质量标准和污染物排放标准。在监测环境质量标准和污染物排放标准中规定的污染物项目时，规定任何部门或单位都应采用依法制定、现行有效的环境监测方法标准和环境监测技术规范，保证环境监测工作质量和监测结果的准确性、可靠性和权威性，明确环境监测网络建设和管理的职责任务。
2．4加快制定统一的、具有操作性的环境监测标准、技术规范和方法根据《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，国务院环境保护行政主管部门应抓紧制订采用各种先进监测技术的环境监测方法标准，解决监测方法数量不足、技术陈旧等问题，提高我国环境监测工作的技术水平。同时将对发布时间较长的现行环境监测方法标准进行修订，并以国家环境保护标准的形式发布。新标准实施后，应停止使用已经废止的标准和非标准监测方法，统一和完善具有实际操作性的环境监测标准、技术规范和方法。加强环境监测质量管理工作，建立统一的环境监测信息发布机制，以及定期公布重点流域和环保重点城市的环境质量状况，使环境监测在环境管理工作中发挥越来越大作用。
3结论
环境监测是环境保护工作的“哨兵”和“耳目”，是环境执法的“尖兵”，它在环境保护中所起的作用是不可替代的。因此必须加快其法律体系的建立，提高环境监测的法律地位，规范环境监测的日常监测，建设和完善环境监测网络，使其更好地为环保工作和社会服务。
参考文献
[1]刘卫先．我国现行环境监测制度述评．中国环境监测2009(3)．[2】区晖、邱瑞桥、吴天龙．论环境监测在环境执法中的作用环境执法研究与探讨．2005，517—520．【3】黄玉平、苏贤．论环境监测数据的法律地位．环境监测管理与技术2005(5)．[4]董莹莹．《完善我国海洋环境监测的法律途径》．载于《中国学术论文全文数据库》．【5】胥树凡．环境监测体制改革的探讨．中国环保产业，2008，No1
2．2加快环境监测体制的改革，准确定位环境监测机构的性质和工作准确定位环境监测的性质和T作，区别对待监督性监测和服务性监测。在现行的环境监测体制中，对污染源的监测定位为监督性监测，南环保部门的环境监测站承担，属于服务性质的环境质量监测也由环保部门的环境监测站承担。新的环境监测体制可以考虑将一些服务性监测转由社会的环境监测力量承担，由环保部门监督其提供的环境监测的服务质量。
这样有利于环境保护部门集中精力做好环境保护监督执法T作，树立和提高环境保护部门监督执法的权威和地位；有利于明确相关方环境保护的责任，形成环境保护的统一战线，有效地发挥各行业部门和各级地方政府的积极性和作用，保证环境保护法规、制度、标准的贯彻实施；有利于减少环境保护部门和各部门以及地方政府在环境保护具体管理事务上的分歧和矛盾，加强同各部门与地方的合作，提高工作效率，更快更好地促进环境保护的发展；也有利于基层环境保护部门摆脱目前不得不承担环境保护责任的被动局面，降低因职能定位不准确带来的风险。I5l同时，为了切实完成好全面加强污染源监督性监测工作，按国家环境质量标准项目开展例行监测，做好土壤调查、污染源普查、总量减排、区域补偿等专项监测T作，完成应急监测任务等的政府监测职能，环境监测站理应处于一个有利的政治地位。因此，应该进行提高机构的地位和级别的尝试。比如常熟和张家港两市监测站就已率先进行了尝试，先后提升为副科级单位完成监测站升级。同时，政府应加大预算，加大监测事业方面的投入，提高环境监测人员的待遇，实行全额拨款或者参照公务员管理，对事业单位的收入进行比较全面的管理和监督，使事业单位的经费得到充分的保证。
显然，通过进一步对环境监测体制的改革，使环境监测工作的性质和地位得到了重新的定位，也使监测站的政治地位从制度上和法律上得到保障。显然，通过进一步对环境监测体制的改革，使环境监测工作的性质和地位得到了重新的定位，从而也为监测站政治地位的提高，工作人员待遇的优化提供制度上和法律上的保障。头管理，严重影响了环境监测活动的进行。环境监测部门被多头管理的局面、不够独立的性质，一定程度上影响着环境监测结果的客观性。如受地方利益的驱动，反映环境质量和环保业绩考核时，可能受到一定程度的行政干预。这种缺乏行之有效的规范性法规和独立的最高管理机构对整个监测活动加以监管，直接导致监测作为一项复杂的系统工程的监测技术、方法和标准难以真正、有效地实施。
这种多头管理的存在是有历史原因的。在环境监测的发展过程中，曾经有过统一的管理机构，但是在环保部门的机构改革中却把专门的环境监测管理机构撤消了，把环境监测的科研、标准、规范、法规、能力建设、业务管理等事项都分散到各个部门中去。所以才会致使没有一个部门从总体上对环境监测从网络建设、法规标准、质量控制、能力建设、人员培训、数据的收集处理、传输分析和发布等工作进行系统的规划设计和监督管理，也没有一个部门能够对环境监测工作从总体上负责。
1．4无统一、完整的且具有操作性的环境监测标准、技术规范和方法我国目前有监测权力的机关、部门和单位繁多，各个部门都有根据其相关的法律法规发布监测结果的权力。除国家监测局总站外，环保部、农业部、水利部、科技部、交通部、气象局、一些大专院校、沿海地方政府有关部门以及监测工程部门都或多或少地开展着与监测相关的监测、调查或研究活动，但其根据的标准和规范却不尽相同，使得发布的信息从方式、内容、参照的标准都不相一致。l4l随着环境保护工作领域的全面扩展，全国加大了环境监测的硬件投资，已经初步建立了以常规监测、自动监测为基础包括技术装备、技术标准、技术人才在内的环境监测体系，但是现行环境监测方法却跟不上技术设备的更新及新的技术方法的需要，导致无论从监测方法的类别、数量，还是从监测方法的体系结构、技术水平等方面，都与实际工作的需求有很大的差距。
1．5没有建成有效的全国环境监测网络在环境监测网络建设方面，对于不同功能的环境监测网络缺乏系统的规划和网络功能设计；环境监测网络建设的软硬件条件准备不充分，支持和约束环境监测网络体系运行的法规、标准、制度和技术规范不完善和不配套；环境监测网络建设和管理的职责不清，上下各层级间的职责和任务混淆，严重影响环境监测网络的建立和完善。
目前，我国虽然已经建立了四级环境监测站，也形成了一定的监测能力。但是，有监测权力的机关、部门和单位繁多，各个部门都有根据其相关的法律法规发布监测结果的权力。这些监测站并没有真正形成有效的环境监测网络和具备网络运行功能，也满足不了当前环境管理的需要。
2对策及建议
2．1加强立法，提高环境监测的立法层次和法现行的环境监测法律规定分散在各专门法规中，而且各部门的法规对环境监测活动的规定各有不同，有的甚至是相互冲突。《中华人民共和圉环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》均明确赋予环保部门对我国水环境进行监督监测的职能。但2002年8月通过的《中华人民共和国水法》也规定水利部门应对水环境进行监测。这是明显的立法冲突，导致两个部门相互“打架”。由于各部门关于环境监测的法律规定相互矛盾，而且其他的环保法律法规的法律层次和地位也高于监测的管理办法，使得各部门可以依据不同法律法规的有关条款开展监测活动。如环保部门按照环境保护法；而水利、气象、海洋等部广J按照水法、气象法、海洋环境保护法等开展本部门的环境监测与管理活动。这直接导致我国的部分环境监测工作出现盲区或多部门交叉、重复管理，以致职责不明确。也是造成当前各部门、各行业的环境监测工作各自为战，企业和社会监测放任自由，各层次的环境监测无序发展的主要原因。
1．2法律法规关于环境监测的性质和定位不准确在环境监测的定位方面，法律上关于环境监测的相关规定中，监测被定位为提供技术支持、提供监测结果的服务性单位。在法律条文中没有明确关于环境监测执法的规定，但是实际操作中，环境监测却是执法的“尖兵”，毋庸置疑地参加了执法活动。这种在机制体制方面，政府和企业的责任混淆，致使环境监测部门忙于服务性的监测收费和提供污染源监测的工作而忽视其最重要的监督性监测和环境研究的职能。这种环境监测的性质和定位不准确，没能区别对待监督性监测和服务性监测，导致环保部门的有限监测能力不能及时和很好地为环境执法服务，难以发挥其“尖兵”的作用。[211．3环境监测监管多头管理，各自为政在监管方面是对环境监测工作多头管理，缺乏独立的管理机构对其进行统一的、系统的管理和指导。县级以上环境保护部应当对本行政区域内的环境监测质量进行审核和检查，同时当地政府、技术监督局和上一级的环境监测站都有权力对环境监测部门进行监督和管理。立独立的管理机构统一管理，完善全国环境监测网络国家应建立独立的管理机构对其进行统一的、系统的管理和指导，使环境监测得到最大程度的独立，明确环境监测监督管理的职责、相关的权力和责任，对现行的环境监测制度分阶段分步骤地进行改革，组建并不断完善全国环境监测网络。
环境监测部门应逐步完善全国环境空气、地表水、近岸海域、噪声、生态遥感、酸沉降、沙尘暴、三峡工程等生态与环境监测网络。对不同功能的环境监测网络进行系统的规划和网络功能设计；加大环境监测网络建设的软硬件条件的准备和投入，完善和出台配套的支持和约束环境监测网络体系运行的法规、标准、制度和技术规范，统一和规范实施环境质量标准和污染物排放标准。在监测环境质量标准和污染物排放标准中规定的污染物项目时，规定任何部门或单位都应采用依法制定、现行有效的环境监测方法标准和环境监测技术规范，保证环境监测工作质量和监测结果的准确性、可靠性和权威性，明确环境监测网络建设和管理的职责任务。
2．4加快制定统一的、具有操作性的环境监测标准、技术规范和方法根据《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，国务院环境保护行政主管部门应抓紧制订采用各种先进监测技术的环境监测方法标准，解决监测方法数量不足、技术陈旧等问题，提高我国环境监测工作的技术水平。同时将对发布时间较长的现行环境监测方法标准进行修订，并以国家环境保护标准的形式发布。新标准实施后，应停止使用已经废止的标准和非标准监测方法，统一和完善具有实际操作性的环境监测标准、技术规范和方法。加强环境监测质量管理工作，建立统一的环境监测信息发布机制，以及定期公布重点流域和环保重点城市的环境质量状况，使环境监测在环境管理工作中发挥越来越大作用。
3结论
环境监测是环境保护工作的“哨兵”和“耳目”，是环境执法的“尖兵”，它在环境保护中所起的作用是不可替代的。因此必须加快其法律体系的建立，提高环境监测的法律地位，规范环境监测的日常监测，建设和完善环境监测网络，使其更好地为环保工作和社会服务。
参考文献
[1]刘卫先．我国现行环境监测制度述评．中国环境监测2009(3)．[2】区晖、邱瑞桥、吴天龙．论环境监测在环境执法中的作用环境执法研究与探讨．2005，517—520．【3】黄玉平、苏贤．论环境监测数据的法律地位．环境监测管理与技术2005(5)．[4]董莹莹．《完善我国海洋环境监测的法律途径》．载于《中国学术论文全文数据库》．【5】胥树凡．环境监测体制改革的探讨．中国环保产业，2008，No1
