林业改革与林业增长
赵芸分享
摘要:文章以安徽省宁国市为例,在大量统计和调查数据的基础上,详细分析了在改革后出现的新一轮的产值增长,描述了于此增长相应的农户生计的变化,并针对出现的问题和农户对政策的需求,对于林业改革的后续发展提出了建议。
关键词:改革;增长;需求;建议
一、引言
20世纪末以前,林业的发展一直很迅速,主要表现为重点产材区的出材量很高,因为很少像现在这样顾及到森林的生态效益,而且外部因素对林业的发展拉动很大。
从2000年开始,林业的发展一直很缓慢,一方面国家开始重视森林的生态效益,加大了森林的种植却减少采伐,另一方面由于城镇化水平的加快,林农经营林地的积极性比较低,而这种低积极性主要源于林地收益的分配问题和外出务工的收益远超过林地经营收益;同时,木材的市场价格存在较大的变动,用材林的收益不如经济林,这点表现为农户将自家的自留山或者荒山基本转化为经济林获取收益。
2006左右的林业产权改革伴随着新一轮的林业增长,林业改革距离现在仅有两年多,但这之间是否存在因果关系,还需进一步的验证说明。关于这新一轮改革的研究,研究者大多从权属的角度,将改革的制度绩效体现出来。其实最早的林业产权制度的改革也是随着农业上的家庭联产承包责任制开始的,而此次的林业产权制度改革也是在家庭承包经营的基础上进一步分林到户。所以认识2006左右之后的林业的增长原因,对于未来的林业改革进程是十分重要的。如果从集体经营向以农户为基础的或者以生产组基础的经营制度的制度变迁是这一时期增长的主要因素,那么未来的改革就应该巩固林农或生产组的地位,并通过配套的制度安排来促进这种经营;如果向家庭经营或者小组经营的转变有损于生产,或者对森林的生态产生有害影响,以及对农户家庭收入起抑制作用,那么重新的集体化将是合乎逻辑的过程。
本文的主要目的是阐述以家庭经营为基础的林业制度改革对地区林业产出增长的贡献同其他改革以及投入增加的贡献。
二、林业产权制度改革
(一)产权改革
从集体经营转向分户经营或者小组经营,并不是完全意义上的政府的制度供给,而是建立在现有需求的基础上。在改革之前,林地的经营是在村集体的组织下进行的,村集体内部的监督实际上是不完全的,从而导致了对林地收益权产生寻租行为,权属的边界日渐模糊。但不得不承认的是,集体经营确实是存在自己的优越性的,林地的经营的规模性通过集体经营体现了出来,地区出现的“分股不分山,分利不分林”的做法给林农创造了巨大的收益,问题只是出现在利益的分配环节,而利益的创造环节并没有太大问题。
迄今,政府虽然强调保持林农对林地的使用权的稳定性,坚持要分林到户,然而在林业改革的过程中,有相当一部分是分到生产队这一级,既保证了适当释放了林地经营的灵活性,也在一定程度上使得林地依旧原有的规模经营。制度的安排与技术是分不开的,现有的林业制度安排,是在现有的技术无法实现分户经营条件下进行的,而过度的集中又导致收益的不清晰,所以分林到组成为一个可替代的次优选择。
(二)经营改革
这里经营的改革体现在主要资源种植主体以及种植类型的发生的巨大变化。从种植主体的角度讲,过去南方集体林区的用材林的种植基本上都是在一些政府的林业重大项目的扶持下进行的,林农自主的种植行为几乎很少,一方面,大面积的种植需要大量的资金,前期投入较大;另一方面,林农对收益的预期较弱,因为政策的不稳定和权属的不清晰。但林农此时选择的却是收益性较强的经济作物,如毛竹、山核桃。在安徽宁国市,笔者也发现了专门的毛竹种植团队,通过种植毛竹来获取收入,并且保证成活率,说明了毛竹种植在当地非常盛行,专业化种植水平很高。
(三)市场改革
林业的市场改革主要体现在木材的销售环节上,林农越接近市场,获取的市场信息越多,讨价还价的能力越强,说明木材销售的便利程度较高。木材销售的改革从20世纪80年代的变多家进山收购为一家或者少数几家进山收购开始,并没有多大变化。随着森林资源的好转,一家进山收购成为了限制林农增收的屏障,在一家独断46经营的情况下,林农的讨价还价能力显著降低,从而刺激了林农对经营作物的改变,减少了对用材林的投入。
近几年林产品的收购价格和销售价格波动明显,说明了木材价格受市场经济的影响加强。在调查中发现木材的收购价格明显低于销售价格,木材收购价格大约为销售价格的80%左右。一家进山收购的本质上就是一种政府价格控制的过程,这种收购价格是在倒算的基础上确定的,也就是在保证木材公司和政府部门利益的基础上确定的。一家进山收购使得利益得不到公平分配,从而影响了各种生产要素的投入,改变了林农的经营行为。
三、宁国市的林业增长
(一)宁国市的整体资源概况
宁国市约有农业人口数量为312390人,人均耕地面积为0.55亩,山场面积为183515.8公顷。2008年的农村人均纯收入为6582.2元。具体林业资源如表3所示。
(二)林业产值显著增加
宁国市的林业产值在1994-2008年一直处于高速增长,近两三年的增长率达到11.9%(见表4)。林业产值在这十几年间发生了显著变动,随着种植业的比重逐渐的下滑,林业的比重在2006年左右开始超过种植业的比重,占整个大农业产值的30%左右,而种植业下降到了20%(见表5)。
(三)家庭收入结构变化
林业产权制度的改革,也引发了农户收入结构的变化,种植业的收入呈波动并下降的趋势。家庭经营的收入主要来自于林业的经营,这一比重在2008年达到了46%。由此可见,林业改革引发的林业产出的增加是显著的,林业产出的增加也逐渐改变了农户家庭经营收入结构的变化(见表6)。
四、结论
(一)农户对资源的依赖性
通过对数据的统计描述,可以看出近年来林区农户生计得到改善,表现在农户收入稳步增长;从收入结构可以看出,由于拥有大量的森林资源,林业的产出对家庭收入的贡献越来越显著。但值得关注的是,尽管林业收入是家庭经营收入的主体部分,但是家庭总收入更多的是依靠外出打工来维持。在调查中发现农户家庭基本都有外出人口在外打工,其打工收入构成了家庭经营收入的主体。
(二)农户对放活经营权的需求
调研过程中了解到,林改以后,农户对林地的自主经营权仍然受到很多限制,这样的政策对于林地经营是没有意义的。要真正做到放活商品林经营权,就应该赋予经营者根据市场要求和森林自身规律经营林地的权利。对于经营大户而言,要在经营自主权上给予其较大的自主空间,并在采伐安排上对其实行政策倾斜,从而最大限度地满足大户对成过熟林采伐的需求。
(三)农户对开放市场的需求
从安徽省的情况来看,林业市场开放程度并不高,从造林、到采伐、再到销售,每个环节的限制条件较多。从村级调研结果来看,集体林区林业经济明显缺乏活力,在相对封闭的市场环境下,农户林业生产的积极性普遍不高。虽然林业部门一家进山收购的模式已经彻底改变,但目前指定的十几家有资质的收购公司,既存在着收购区域及收购价格上的互相约定,又形成了一定的垄断。现在老百姓获得外界林木价格信息的渠道并不畅通,信息的不对称性使其在购销活动中处于劣势,从而应得利益难以保证。
(四)农户对取消税费的需求
虽然规定林业税费由收购公司负责交纳,但由于目前的收购体制仍带有很强的垄断性,收购公司很容易将税费支出成本转嫁到木材价格上,或者说,林业税费的征收在很大程度上制约了木材价格的提升。与此同时,农户采伐成本(特别是雇工成本)却在大幅提高,二者共同作用,挤压了农户从事林业生产的利润空间,导致其生产经营积极性降低,从而有悖于林改目标的实现。征收税费的阻力将进一步加大。随着农户税费的彻底取消,征收林业税费成为一个非常敏感的问题,社会舆论压力越来越大,老百姓认为不仅不该收费,还应该提高造林补助以及公益林补偿标准。
五、政策建议
林业政策的制定与实施应以当地林业资源禀赋程度为依据,以增强林地资源承载力,提高林地利用效率为核心目标。
对于林地资源较为丰富,且农民生计对资源依赖程度高的地区,尽量实行“还权于民”的林业政策,提高农民对资源的可支配程度,通过技术培训与政府补贴等方式,引导农民加大林地投入力度,提高资源的利用效率;对于人均林地资源占有量较少,林业生产对农民生计影响程度小的地区,不一定严格执行分山到户的政策,而应鼓励其发展多种经营方式,促进社会资金的引入,提高资源的利用效率;对于生态区位重要,且林业生产对农民生计影响程度小的地区,则应以生态效益为重。
任何政策的提出都应以支持农民生计的改善为导向,如果农户可以长期不依赖森林资源维持现有生活水平,那就应跳出农村研究农民生计问题,密切关注农民赖以生存的产业类型,对劳动力集中就业的主要行业实行政策倾斜,促进行业规范化发展,并通过立法及制定相关政策保障外出务工农民合法权利和基本生活水平,彻底打破城乡二元经济体制,加快城市化进程,提供更多的就业机会,促进农民非农化。如果农户打工收入的不稳定性极强,则要从维持生计的角度加强社区林业资源的保障功能,在保证农户获得资源收入的基础上,实现林业可持续经营目标。
参考文献:
1、温铁军.三农问题与世纪反思[M].生活·读书·新知三联书店,2005.
2、郑宝华等.中国南方非耕地资源产权制度研究[M].中国书籍出版社,2003.
3、程云行.南方集体林区林权制度改革论[M].中国林业出版社,2004.
关键词:改革;增长;需求;建议
一、引言
20世纪末以前,林业的发展一直很迅速,主要表现为重点产材区的出材量很高,因为很少像现在这样顾及到森林的生态效益,而且外部因素对林业的发展拉动很大。
从2000年开始,林业的发展一直很缓慢,一方面国家开始重视森林的生态效益,加大了森林的种植却减少采伐,另一方面由于城镇化水平的加快,林农经营林地的积极性比较低,而这种低积极性主要源于林地收益的分配问题和外出务工的收益远超过林地经营收益;同时,木材的市场价格存在较大的变动,用材林的收益不如经济林,这点表现为农户将自家的自留山或者荒山基本转化为经济林获取收益。
2006左右的林业产权改革伴随着新一轮的林业增长,林业改革距离现在仅有两年多,但这之间是否存在因果关系,还需进一步的验证说明。关于这新一轮改革的研究,研究者大多从权属的角度,将改革的制度绩效体现出来。其实最早的林业产权制度的改革也是随着农业上的家庭联产承包责任制开始的,而此次的林业产权制度改革也是在家庭承包经营的基础上进一步分林到户。所以认识2006左右之后的林业的增长原因,对于未来的林业改革进程是十分重要的。如果从集体经营向以农户为基础的或者以生产组基础的经营制度的制度变迁是这一时期增长的主要因素,那么未来的改革就应该巩固林农或生产组的地位,并通过配套的制度安排来促进这种经营;如果向家庭经营或者小组经营的转变有损于生产,或者对森林的生态产生有害影响,以及对农户家庭收入起抑制作用,那么重新的集体化将是合乎逻辑的过程。
本文的主要目的是阐述以家庭经营为基础的林业制度改革对地区林业产出增长的贡献同其他改革以及投入增加的贡献。
二、林业产权制度改革
(一)产权改革
从集体经营转向分户经营或者小组经营,并不是完全意义上的政府的制度供给,而是建立在现有需求的基础上。在改革之前,林地的经营是在村集体的组织下进行的,村集体内部的监督实际上是不完全的,从而导致了对林地收益权产生寻租行为,权属的边界日渐模糊。但不得不承认的是,集体经营确实是存在自己的优越性的,林地的经营的规模性通过集体经营体现了出来,地区出现的“分股不分山,分利不分林”的做法给林农创造了巨大的收益,问题只是出现在利益的分配环节,而利益的创造环节并没有太大问题。
迄今,政府虽然强调保持林农对林地的使用权的稳定性,坚持要分林到户,然而在林业改革的过程中,有相当一部分是分到生产队这一级,既保证了适当释放了林地经营的灵活性,也在一定程度上使得林地依旧原有的规模经营。制度的安排与技术是分不开的,现有的林业制度安排,是在现有的技术无法实现分户经营条件下进行的,而过度的集中又导致收益的不清晰,所以分林到组成为一个可替代的次优选择。
(二)经营改革
这里经营的改革体现在主要资源种植主体以及种植类型的发生的巨大变化。从种植主体的角度讲,过去南方集体林区的用材林的种植基本上都是在一些政府的林业重大项目的扶持下进行的,林农自主的种植行为几乎很少,一方面,大面积的种植需要大量的资金,前期投入较大;另一方面,林农对收益的预期较弱,因为政策的不稳定和权属的不清晰。但林农此时选择的却是收益性较强的经济作物,如毛竹、山核桃。在安徽宁国市,笔者也发现了专门的毛竹种植团队,通过种植毛竹来获取收入,并且保证成活率,说明了毛竹种植在当地非常盛行,专业化种植水平很高。
(三)市场改革
林业的市场改革主要体现在木材的销售环节上,林农越接近市场,获取的市场信息越多,讨价还价的能力越强,说明木材销售的便利程度较高。木材销售的改革从20世纪80年代的变多家进山收购为一家或者少数几家进山收购开始,并没有多大变化。随着森林资源的好转,一家进山收购成为了限制林农增收的屏障,在一家独断46经营的情况下,林农的讨价还价能力显著降低,从而刺激了林农对经营作物的改变,减少了对用材林的投入。
近几年林产品的收购价格和销售价格波动明显,说明了木材价格受市场经济的影响加强。在调查中发现木材的收购价格明显低于销售价格,木材收购价格大约为销售价格的80%左右。一家进山收购的本质上就是一种政府价格控制的过程,这种收购价格是在倒算的基础上确定的,也就是在保证木材公司和政府部门利益的基础上确定的。一家进山收购使得利益得不到公平分配,从而影响了各种生产要素的投入,改变了林农的经营行为。
三、宁国市的林业增长
(一)宁国市的整体资源概况
宁国市约有农业人口数量为312390人,人均耕地面积为0.55亩,山场面积为183515.8公顷。2008年的农村人均纯收入为6582.2元。具体林业资源如表3所示。
(二)林业产值显著增加
宁国市的林业产值在1994-2008年一直处于高速增长,近两三年的增长率达到11.9%(见表4)。林业产值在这十几年间发生了显著变动,随着种植业的比重逐渐的下滑,林业的比重在2006年左右开始超过种植业的比重,占整个大农业产值的30%左右,而种植业下降到了20%(见表5)。
(三)家庭收入结构变化
林业产权制度的改革,也引发了农户收入结构的变化,种植业的收入呈波动并下降的趋势。家庭经营的收入主要来自于林业的经营,这一比重在2008年达到了46%。由此可见,林业改革引发的林业产出的增加是显著的,林业产出的增加也逐渐改变了农户家庭经营收入结构的变化(见表6)。
四、结论
(一)农户对资源的依赖性
通过对数据的统计描述,可以看出近年来林区农户生计得到改善,表现在农户收入稳步增长;从收入结构可以看出,由于拥有大量的森林资源,林业的产出对家庭收入的贡献越来越显著。但值得关注的是,尽管林业收入是家庭经营收入的主体部分,但是家庭总收入更多的是依靠外出打工来维持。在调查中发现农户家庭基本都有外出人口在外打工,其打工收入构成了家庭经营收入的主体。
(二)农户对放活经营权的需求
调研过程中了解到,林改以后,农户对林地的自主经营权仍然受到很多限制,这样的政策对于林地经营是没有意义的。要真正做到放活商品林经营权,就应该赋予经营者根据市场要求和森林自身规律经营林地的权利。对于经营大户而言,要在经营自主权上给予其较大的自主空间,并在采伐安排上对其实行政策倾斜,从而最大限度地满足大户对成过熟林采伐的需求。
(三)农户对开放市场的需求
从安徽省的情况来看,林业市场开放程度并不高,从造林、到采伐、再到销售,每个环节的限制条件较多。从村级调研结果来看,集体林区林业经济明显缺乏活力,在相对封闭的市场环境下,农户林业生产的积极性普遍不高。虽然林业部门一家进山收购的模式已经彻底改变,但目前指定的十几家有资质的收购公司,既存在着收购区域及收购价格上的互相约定,又形成了一定的垄断。现在老百姓获得外界林木价格信息的渠道并不畅通,信息的不对称性使其在购销活动中处于劣势,从而应得利益难以保证。
(四)农户对取消税费的需求
虽然规定林业税费由收购公司负责交纳,但由于目前的收购体制仍带有很强的垄断性,收购公司很容易将税费支出成本转嫁到木材价格上,或者说,林业税费的征收在很大程度上制约了木材价格的提升。与此同时,农户采伐成本(特别是雇工成本)却在大幅提高,二者共同作用,挤压了农户从事林业生产的利润空间,导致其生产经营积极性降低,从而有悖于林改目标的实现。征收税费的阻力将进一步加大。随着农户税费的彻底取消,征收林业税费成为一个非常敏感的问题,社会舆论压力越来越大,老百姓认为不仅不该收费,还应该提高造林补助以及公益林补偿标准。
五、政策建议
林业政策的制定与实施应以当地林业资源禀赋程度为依据,以增强林地资源承载力,提高林地利用效率为核心目标。
对于林地资源较为丰富,且农民生计对资源依赖程度高的地区,尽量实行“还权于民”的林业政策,提高农民对资源的可支配程度,通过技术培训与政府补贴等方式,引导农民加大林地投入力度,提高资源的利用效率;对于人均林地资源占有量较少,林业生产对农民生计影响程度小的地区,不一定严格执行分山到户的政策,而应鼓励其发展多种经营方式,促进社会资金的引入,提高资源的利用效率;对于生态区位重要,且林业生产对农民生计影响程度小的地区,则应以生态效益为重。
任何政策的提出都应以支持农民生计的改善为导向,如果农户可以长期不依赖森林资源维持现有生活水平,那就应跳出农村研究农民生计问题,密切关注农民赖以生存的产业类型,对劳动力集中就业的主要行业实行政策倾斜,促进行业规范化发展,并通过立法及制定相关政策保障外出务工农民合法权利和基本生活水平,彻底打破城乡二元经济体制,加快城市化进程,提供更多的就业机会,促进农民非农化。如果农户打工收入的不稳定性极强,则要从维持生计的角度加强社区林业资源的保障功能,在保证农户获得资源收入的基础上,实现林业可持续经营目标。
参考文献:
1、温铁军.三农问题与世纪反思[M].生活·读书·新知三联书店,2005.
2、郑宝华等.中国南方非耕地资源产权制度研究[M].中国书籍出版社,2003.
3、程云行.南方集体林区林权制度改革论[M].中国林业出版社,2004.
