美国政府政治论文(2)
中国支持北越坚决抵抗和顽强反对美国和谈“阴谋”的两手政策，确实使美国政府在越南战争中进退两难。从美国调整对华政策的角度看，这种局面构成了一种特殊的背景，它决定了美国如要从越南战争中“脱身”，就有必要改变其对华政策，起码不能将遏制中国作为进行干涉的目标。另一方面，美国要缓和中美关系，就必须放弃在印度支那的军事干涉，至少需要首先表明，它确实准备为结束军事干涉作出切实的努力。
这里有必要提及1966年3月中美大使级会谈第129次会谈的情况。根据中国代表王国权的回忆，美国代表在会谈中有意地使用了“中华人民共和国”的称呼，并在会谈结束后向中方的翻译强调了这一用语的含义，而且中方翻译确认了那是“友好的表示”，并将此情况转达国内。[63]王国权本人和有的论著认为，主要是因为受到中国国内政治形势(““””)的影响，中国政府未能迅速作出反应，从而“错过了一次及时推动中美关系的有利时机”，或者说是“失之交臂”。[64]就探讨中国对美决策的国内环境而言，必须承认““””造成的激烈气氛很可能对当时处理这一情况造成了重要的影响。不过如果考虑到美国正在扩大越南战争，而中国正全力以赴地支持北越抵抗美国侵略并坚决反对北越与美国和谈等情况的话，可以基本上断定，当时基本上不是“推动中美关系的有利时机”。换句话说，中国政府没有及时作出反应，很可能并不主要是受国内政治的影响，它涉及到中美关系总的状况、中国的国防政策和对越南战争的政策等复杂的因素。
以上的分析表明，美国的对华政策到六十年代中期确实已经陷入绝境，从根本上调整对华政策已经势在必行。
三，美国对华舆论的变化及其特点。
正如以往的研究指出的那样，这一时期的美国对华舆论出现了重大的变化，其突出的表现就是当美国政府的对华政策陷入绝境而无法自拔时，要求改变美国现行对华政策的舆论却愈显活跃，声势与日俱增。
美国舆论变化的最初标志是《康仑报告》的出台，其内容已如前述。六十年代初，尽管肯尼迪政府继续推行僵硬的对华政策，美国民间关于中美关系和改变美国对华政策的研究和讨论并没有中断，其中最有影响的是“对外关系委员会”主持的中国研究项目。
1962年1月，美国政府由于迫切希望了解有关中苏分裂的情况，认为有必要动员“非政府”的智力资源，展开相关的资料收集和研究工作。正是在国务院领导人的授意下，代表东部权势集团的思想库纽约“对外关系委员会”从2月起邀集大批专家学者，就中苏分裂和美国的对策进行讨论。
很可能是受到这些大型研讨会的影响，“对外关系委员会”在福特基金会的赞助下，于4月提出了一项研究中国的宏大项目。“对外关系委员会”设计这一项目的原因是该委员会认为，中国对西方在亚洲的地位构成的威胁，是美国在60年代面临的两大挑战之一，必须给予关注并对那里的新情况进行深入的研究，并检讨过去10年来美国的对华政策。该项目的研究成果包括：提供政策备忘录供决策者参考;在外交季刊和其他重要的学术刊物上发表有关的文章;出版有关的小册子以及出版正式的系列著作。
根据该项目的计划于1966年陆续出齐的八部著作涵盖了中国的政治、军事、经济、外交以及各国的对华政策等领域。[65]尽管八本书的内容不同且观点各异，但是它们的出发点都是要重新研究中国各方面的情况及其对美国和中美关系的含义，归宿则在于探讨美国对华政策的得失，并为制定对华政策“努力开拓新的理解”。
这套丛书的另一个引人注意的特点是，作者具有相当高的权威。他们中间包括有报道中国问题的资深记者、著名的研究中国经济的专家、曾在中国任职的退休高级将领以及多次参与中美谈判的外交官，等等。值得注意的是，这一项目不仅本来就同美国政府要求研究中苏关系有密切关系，而且项目的“指导委员会”还聘请前国务卿的弟弟、曾经任中央情报局局长的艾伦·杜勒斯(Allen Dulles)担任作主席，从而大大增加了该项目的“非政府”色彩。[66]
这一时期美国对华舆论的变化的确给美国的政治气氛多少带来了一些变化。例如“对外关系委员会”的丛书出版后，美国一些有影响的报刊给予了报道，一些权威性的报刊如《纽约时报》、《星期六评论》、《芝加哥论坛报》等，均给予了肯定的评价。这种变化表明，谈论“重新考虑对华政策”至少已经不是大逆不道的了。
继纽约“对外关系委员会”的中国研究项目启动之后，美国舆论界主张松动对华关系、改变对华政策的言论此伏彼起，从未中断。其中最有影响的当数1966年由美国参议院外交委员会主席富布赖特主持的对华政策听证会。
1964年3月5日，富布赖特在参议院发表题为《旧神话与新现实》的讲话，抨击美国现行的对外政策僵化，与国际政治的现实脱节。他在讲话中指出，不能排除美国与中国的关系在未来的时期里会有所改变，美国的对华政策应该具有灵活性，以适应变化的现实。特别值得指出的是，他在谈到中国的现实时说：“最重要的是，实际上并没有‘两个中国’，而是只有一个，那就是大陆中国，它是在中共的统治之下，并且很可能将无限期地统治下去。”[67]这里实际上否定了美国对华政策长期以来赖以支撑的那个完全是虚幻的依据，即中国大陆的共产党政权不会长期存在下去。
从1965年开始，随着美国在印度支那的军事干涉的升级，美国会中的反战势力和公众舆论越来越表现出强烈的不满。在这种背景下，国会参、众两院就美国的对越南政策举行听证会。作为这些听证会的组成部分，参议院外交委员会于1966年3月8日至30日，举行了12次对华政策听证会。应邀出席作证的包括一些持各种观点的著名中国问题或国际问题专家如费正清(John Fairbank)、鲍大可(Doak Barnett)、汉斯·摩根索(Hans Morganthau)等，也有当年著名的“中国帮”的成员周以德(Walter Judd)。这些人中除周以德等少数人表示拥护美国政府现行的对华政策外，多数人分别从不同的角度，对美国的对华政策进行了不同程度的批评。其中最有意义的是鲍大可提出，美国对华政策应该是“遏止但不孤立”。
作为在听证会上作证的第一人，鲍大可明确指出，“在未来的十年里，如何处理对华关系将是我们对外政策面临的最棘手的问题之一”，而美国的政策必须被置于现实的基础之上，即中国大陆的共产党政权并非“即将消失的现象”，而是会“继续存在下去”，美国只能“面对这个现实”。他认为，由于中国会得到国际社会越来越广泛的承认，美国企图将中国永远排除在联合国之外的做法越来越难以为继。从以往的经验看，美国对中国的遏制也许还是有成效的，但是孤立中国则是失败的和不明智的。他建议美国政府当前对中国应实行一种“遏制但不孤立”的政策，而最终目的则是与中国“建立正常的外交关系”。[68]鲍大可的观点不仅得到多数出席作证者的赞同，而且在美国政界中引起了一定的反响，美国政府中的一些人实际上也是在沿着这条思路酝酿改变对华政策的。[69]
富布赖特听证会的意义在于它导致了对美国对华舆论的一次转折。在听证会期间，198位专家联名发表公开声明，呼吁美国政府面对亚洲的现实，采取灵活的对华政策，与中国建立联系。[70]听证会结束后，公开讨论和批评美国对华政策再也不是禁区了，要求改变对华政策日益成为美国公众的呼声。当尼克松政府终于下决心打开与中国交往的大门时，美国社会已经形成了要求改变对华政策的不可忽视的舆论力量。
这里需要强调的是，本节所分析的对华舆论实际上是所谓的“精英舆论”，其主要特点之一是它的产生和形成与美国的决策层有着相当密切的联系。这种联系主要表现在以下三个方面。
1，制造这种舆论的机构和运行机制中，包括许多与这一时期各届政府有密切关系的人物，他们或是从政府退休的前官员，或是有机会在未来的政府中任职，或是与政府中的一些官员有个人交往。他们有时接受政府的咨询，有时甚至反映的是政府中一些人不宜公开表达的某种观点。
2，这种舆论有时有可能对重要决策决策产生影响，或对政策转变创造有利的气氛和条件，如1966年富布赖特听证会所起的作用。不过这种舆论有时也受政府政策调整的影响，是政府政策“导向”的直接或间接的产物。如纽约“对外关系委员会”1962年实施的中国研究项目，其实就是国务院建议该委员会研究中苏关系的一个副产品。至于这种舆论后来如何演变，就不是政府所能干预的了。
3，一些参与对华决策的关键人物往往是这种舆论的参与者。如前所述，肯尼迪本人在执政前参与过富布赖特的研究项目，并在重要刊物上就对华政策发表过公开的评论。最典型的还是打开中美关系的历史性人物尼克松，他在1967发表的那篇受到毛泽东关注的文章《越南以后的亚洲》，其实就是当时要求改变对华政策的舆论的一个重要部分。[71]参与制造舆论以及在此过程中思考有关问题和感受国内的政治气氛，是尼克松上台后决心改变对华政策的不可缺少的思想准备。
总而言之，上述事实已经足以表明，关注和深入研究美国对华舆论、特别是精英舆论，的确是有重要意义的。
结论
本文的研究表明，这一时期的美国对华政策一直存在着深刻的内在矛盾。这种内在矛盾表现在一方面美国将中国视为最危险的敌人，断定中国对美国的利益和安全的威胁甚至比苏联还要严重，所以美国必须尽可能地遏制和孤立中国。另一方面，美国朝野逐步认识到、或者说是体会到，中国的国际地位日益提高，中国对国际事务的影响日益增强并得到国际社会越来越广泛的承认。美国企图长期孤立这样一个正在崛起的大国、拒不与之来往，既不合情理，也做不到。美国处理对华关系中的这种内在矛盾到六十年代中后期已经无法再协调下去了，与美国对华政策陷入绝境同步发展的美国对华舆论的变化，正是这种状况的突出表现。这一矛盾的历史进程的意义就在于，与美国对华政策陷入山穷水尽同时，美国对华舆论已经酝酿出对华政策将要进行调整的内在逻辑和方向。
[1] 参见资中筠：《缓慢的解冻——中美关系打开之前十几年间美国对华舆论的转变过程》，《美国研究》，1981年第2期;苏格：《60年代后期美国对华政策的“解冻”》，《美国研究》，1997年第2期;顾宁：《美国“遏制但不孤立”中国政策提议的历史由来、反响及其意义》，《世界历史》，1997年第1期。
[2] 参见资中筠主编：《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》，世界知识出版社1994年版，上册，第6章第5节“对华政策”;苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社1998年版，第九章“中美关系解冻的前奏”。
[3] 参阅郑永平著：《台湾海峡危机期间的美台关系》，资中筠、何迪编：《美台关系四十年》，人民出版社1991年版。
[4] 何慧译：《美国对亚洲的外交政策——美国康仑公司研究报告》，世界知识出版社1960年版，第2，218，263页。
[5] 陈志奇：《美国对华政策三十年》，台湾中华日报社1981年版，第189——191页。
[6] Chester Bowels, “The China Problem Reconsidered”, Foreign Affairs, Vol.38, no.3, April 1960, pp. 476-487.
[7] 《肯尼迪在记者招待会上谈对华政策等问题》，《参考资料》，1960年7月17日。
[8] 理查德·尼克松著、伍任译：《尼克松回忆录》，商务印书馆1978年版，上册第283——284页。Newsweek, October 24, 1960, p 16.
[9] John F. Kennedy, “A Democrat Looks at Foreign Policy”, Foreign Affairs, October 1957，转引自Gordon H.Chang著、梅寅生译：《敌乎?友乎——美国分化中苏联盟内幕》，(台北)金禾出版社1992年版，第209页。
[10] 《尼克松回忆录》，上册，第284页。
美国政府政治论文范文二：战后美国科学政策的形成
摘要：战后美国科学政策的形成奠定了半个多世纪以来美国科学技术繁荣和强盛的基础。本文以已有的研究为基础，以科学与政府关系的演变为视角，探讨战后美国的科学政策是如何纳入政府政策之中的，并概括总结了美国科学政策制度构成的四个主要要素：法律和制度环境、国家目标、科学的自主性和权力以及伙伴关系。
关键词：科学政策 科学与政府 第二次世界大战 科学的自主性
刚刚过去的2005年是第二次世界大战反法西斯胜利60周年。“二战”改变了人类历史的进程，也改变了科学技术的进程，改变了科学技术与国家的关系。在战争期间产生和发展的、异乎寻常的科学应用和技术发明直接改变了战争的进程，原子弹、雷达、青霉素等发明令人信服地向世人显示出科学技术的巨大威力。由此，开启了科学技术新的时代，开启了科学技术与国家关系的新时代。从此，任何一个国家不可能不把科学技术放在一个显著的地位，并采取有力措施促进科学技术的发展。
“二战”以后，美国迅速成为世界军事和经济的头号强国，也成为科学技术的头号强国。自“二战”以来，不论从诺贝尔奖以及其他奖项得主的数量、科学论文的数量及引文质量衡量，还是从海外学生到美国留学的数量或者大学创办高技术公司的数量衡量，美国都牢牢占据世界第一的位置。“二战”期间以及随后的冷战期间产生的一系列最前沿的新技术成为促进美国经济增长的高技术：电子计算机、商用运输机、半导体、固体电子仪器、集成电路、核能、激光、卫星通讯、微波通讯、雷达的应用(例如导航控制)，抗生素、杀虫剂、新材料(例如高强度铁合金、钛、高温陶瓷、光纤强化塑料、复合材料)、金属制造和加工的新方法(例如数控机床)以及今天的互联网。而在“二战”刚爆发的时候，按诺贝尔奖获奖者的数目来说，美国还远远落后于德国、与英国也相差很远、亦落后于法国。再早十多年，直到20世纪30年代早期希特勒掌权的时候，美国最聪明、最有抱负的年轻人都会远到德国像海德堡、莱比锡和哥根廷这样城市中的大学去攻读博士学位(Rosenberg 2000a: 37)。是什么使美国的科学技术实力一跃直上呢?
技术创新经济学的开拓者之一罗森伯格(Nathan Rosenberg)教授指出，战后美国联邦政府政策方面的根本转变——用纳税人的钱支持大学的科学研究，与随后美国科学之花盛开有很大的关系(Rosenberg 2000a: 37)。谈到20世纪下半叶令世界瞩目的美国高技术，罗森伯格指出，美国高技术的成功经验表现为大学与产业界之间积极主动的相互交流与合作，背后的几个动力是：(1)联邦政府对大学的支持。联帮政府出于各种动机，向国家的大学投入了巨额资金，包括战略上和军事上的考虑，以及近年来出于与健康相关问题的考虑;(2)联邦政府的采购政策;(3)私人企业部门有大量的工业研究实验室;(4)金融市场的创新，包括风险资本;(5)大学体系充满着竞争的活力。第一方面就是科学政策的内容。罗森伯格特别指出，注意到这一点很重要：在“二战”以前，联邦政府基本上没有支持基础研究的专门计划。因此，联邦政府承担起支持科学技术的主要角色，代表着与之前政策的巨大转变;而且，政府对科学研究的支持主要进入了大学，这一点与欧洲大陆国家非常不同。(Rosenberg 2000b: 70-71)可以说，“二战”以后美国的科学政策塑造了美国科学发展的方向，对于美国科技实力的提高起到了相当大的作用，并影响了其他国家的发展。这一政策的基础保持着相当稳固的连续性，影响至今。
美国学术界长期十分重视对战后美国科学政策形成和发展的研究，一直都有新的研究成果出现，它是一个富有长久学术生命力的课题。中国学术界对此课题研究甚少，不少认识停留在印象和意见中，例如把战后美国科学政策的形成直接归结为万尼瓦尔•布什(Vannevar Bush)那篇名垂史册的报告《科学——无止境的边疆》。实际上涉及到的因素要复杂得多。由于战后美国科学政策的形成对于我们认识和理解美国半个多世纪以来科学技术的发展是十分关键的，且对于深入探究科学政策的一些深层次问题具有重要的启发意义，因此，这一课题十分值得不断深入研究。本文以已有的研究为基础，以科学与政府关系的演变为视角，探讨战后美国的科学政策是如何纳入政府政策之中的，揭示美国科学政策的制度基础和构成要素。
一、“二战”之前科学与政府之间的关系
按照科技政策研究的开拓者之一、法国学者让•雅克•萨洛蒙(Jean-Jacques Salomon)的定义，科学政策是“政府采取的集中的措施，一方面为了鼓励科学和技术研究的发展，另一方面为了一般的政治目标利用这一研究的结果。”(Salomon 1978，45-46)科学政策的内容包括政府支持科学发展的目标和依据，选择支持的领域，支持的方式和组织形式等几个方面的内容。谈到美国科学政策,专家们都会这样说，“二战”是一个分水岭。史密斯(Bruce L. R. Smith)在其著作《第二次世界大战以来美国的科学政策》开篇这样写到：“自第二次世界大战以来，美国政府的突出特点是开始把‘科学政策’作为思想和行动的焦点”(Smith 1990：1)。美国科学政策研究的权威布鲁克斯(Harvey Brooks)教授认为，在工业化国家中，美国是唯一一个在研发体系和科学政策方面被“二战”永久地改变了的国家(Brooks, H. 1996, 18)。今天，人们已经熟知美国联邦政府对于科学发展所起的支持和促进作用，但在“二战”以前却不是这样。为了充分理解战后美国科学政策的形成和发展，我们有必要对“二战”以前美国科学与政府之间的关系做一回顾。
由于北美殖民地独立的主要原因是殖民地人民愤恨英国王权过分的中央集权，因此美国立国宪法的根本原则之一是限制中央(联邦)政府的权力。这样，与欧洲国家不同的是，美国联邦政府并没有支持科学发展的责任和传统。在“二战”以前，联邦政府对科学支持的范围有限。一个重要的原因是“宪法总是把联邦政府的职权限制在最低限度的必要作用上”(Smith 1990: 1)，只有关于著作权、专利权以及维护度量衡标准等几条相应的条款明确属于联邦政府的职权范围，其余与之相关的教育、文化以及商业等权限留给了州政府。
在美国建国的第一个150年内，联邦政府对科学的支持主要集中在地理考察、军事和农业领域。1803-1804年，刘易斯和克拉克的远征考察活动(The Lewis and Clark Expedition)充分证明了科学活动对于国家发展的价值。不过，联邦的科学机构和科学计划许多年之后才正式成立。联邦的科学活动主要通过军事部门的特殊活动而得到发展的，例如，出于防卫需求开展的土地与河流的考察、测量以及天文观测等。南北战争以后，联邦政府的权威得到大大加强，一些国家机构开始创立并得到发展。其中与科学相关的是1862年农业统计局的建立，在19世纪80年代，这个局的权力和职责扩大，成为新成立的农业部的核心。到1940年，即“二战”前夕，农业部成为联邦政府最大的支持科学发展的部门。1902年，国家标准局在商业部内成立，为工商业建立和维持相关的标准，成为一个新的联邦科技机构。1916年国家航空咨询委员会(National Advisory Committee for Aeronautics,简称NACA)成立，是当时独一无二的政府-私人伙伴。它由12名成员组成，7名来自政府，5名来自私营部门。它是国家宇航局的前身，国家航空咨询委员会管理着与航空相关的科学研究实验室，自20年代起，它也偶尔委托大学做合作研究。从整体上来，在1940年以前，对科学的支持在联邦政府的政策和职能中仍然处于边缘地位(布兰彼得2005)。
美国的科学在19世纪下半叶得到很大的发展，其中一个重要的发展是大学成为“科学的家”(Wolfle 1972)。在19世纪中叶，美国的大学相对来说是很落后的。那时，美国年轻人都去欧洲、特别是去德国获取博士学位。当他们回到美国后，把德国那种研究与教育结合的方式带回美国，并加以发展，促进了美国的大学的发展，包括一些新型大学(约翰•霍普金斯大学、芝加哥大学等)的创立和老牌大学的新发展。到19世纪70年代，鼓励教师从事研究以及通过研究培养学生成为许多大学的做法，美国研究型大学开始兴起。同时，1862年，《莫利尔法案》(The Morrill Act)促进了土地赠与学院(Land Grant Colleges)的诞生，这些学院主要集中在农业领域，以应用研究为主。《莫利尔法案》使各州以联邦明确的指导方针为基础创立机构，而不是联邦政府直接介入教育。这些学院成为州立大学的主体。
美国大学的发展有两个突出的特征：第一是分立化。美国高等教育的权限归各州，而不是联邦政府，各州可以根据自己的实际情况，对大学的发展进行管理，而私立大学可以在法律范围内，不受任何政府部门的控制;而且，强调大学办学的自主性。因此，美国大学并不是一个真正的“体系”，不像许多欧洲国家那样有一个中央决策机构(教育部)决定大学的政策，而是由独立自主决策的私立大学和州立大学组成的分散化的“系统”。对大学的资助并不是在国家水平上完成的，而是在州的水平上和由私人资助的，大学的资源来自私人捐款、慈善基金会、州政府和学生的学费;第二是实用化。美国大学的发展是积极响应地方经济和工业发展需求的，大学的发展与工业的发展相伴相随。不仅一些私人大学的建立是与工业相联系的，而且州政府对州立大学的支持也是紧紧与地方发展相联系的。
在“二战”以前，美国的应用科学和技术得到比较大的发展，但纯科学或基础科学很弱，受到的资助也少。1927年，美国商务部长H.C.胡佛(Herbert Clark Hoover,后为美国第31届总统[1929-1931])估计国家所有用于应用科学的资源为2亿美元，而纯科学仅为1000万美元，有3万科学家和工程师从事应用研究，但只有不到4千的科学家从事纯科学研究，其中大多数还要把研究与教学时间分开(Greenberg 1967: 52)。从纯科学或基础科学自身来看，主要受私人赞助。
在美国历史的大部分时期，科学是没有联邦政府支持发展的。曾有多个关于联邦政府支持大学和科学发展的建议(例如，关于建立国立大学)，但都没有取得成功。“在1940年前，联邦政府与科学界最有影响、最有创造力的那部分人之间不仅相互冷淡，而且双方也强烈希望保持这样的分离。”(Greenberg 1967, 51-52)美国科学界的一些人认为，科学应该保持独立自主的精神，政府对科学的介入只会消灭伴随科学革命而来的人类精神的果实。而政府愿意支持应用科学知识解决公共事务，但对于支持创造科学知识则存在疑虑。
科学家希望保持科学独立性的精神突出地表现在“二战”前期。20世纪30年初，在希特勒掌权之际，许多美国科学家通过亲身访问、通信以及接待从德国逃出的流亡者，了解了希特勒德国的野心和残暴。1938年，近1300名包括持各种各样政治观点的美国学者和科学家发表宣言，谴责纳粹压制科学，斥责纳粹的种族理论，声明维护现代理论物理学的合法性。他们坚定地宣告：“任何对一个思想领域自由的攻击，即使是对像理论物理学这样非政治理论领域，也是对民主自身的攻击”。但是，许多科学家并不赞同运用科学为军事服务，而坚持认为应保持科学共同体作为中立的和平的力量。随着德国科学家在1938年底成功地实现铀裂变，深深了解德国科技实力的美国科学家开始担心纳粹会利用这一发现的巨大威力。作为一个整体，美国科学共同体迅速从当时占国家统治思想的孤立主义中走了出来，而且比整个国家行动得要快。当纳粹发动闪电战入侵波兰时，一些主张和平中立的科学家放弃自己的立场，宣布保护思想自由现在包括“直接采取行动，保卫我们自己”。(Kevles 1978: 287-289)
但是，科学与政府之间的制度性障碍仍然存在，这从美国启动制造原子弹的事件充分地表现出来。它可以追溯到1939年8月2日爱因斯坦写给罗斯福总统的信。这封信在原子弹项目的历史中占有一席之地。不过，之前和之后的事情表明，实际上这封信对原子弹的发展并没有起多大作用(Greenberg 1967：72-74)，1939年1月26日，当费米(Enrico Fermi)和玻尔(Niels Bohr)在第五届华盛顿理论物理会议上报告哈恩(Otto Hahn)、施特拉斯曼(Fritz Strassmann)和迈特纳(Lise Meitner)1938年12月的铀核裂变发现之后，立刻吸引了海军研究实验室的注意。由于航海需要深入研究天文、气象等复杂的自然现象，海军比其他军种或其他政府部门更关心科学和技术，当时海军研究实验室可能是在物理学方面最出色的研究所。哥伦比亚大学的教务长佩格勒姆(G. B. Pegram)和费米与海军研究实验室接触，探讨研究铀的潜力。海军研究实验室很感兴趣，不过随后并没有与哥大继续接触，而是向华盛顿的卡内基学院提供1000元的资金，希望他们帮助研究铀的潜力。卡内基学院最初同意接受资金，但由于私人研究机构一向远离政府资助的传统，后来并没有接受，而是自己出钱与政府合作。这种种不方便的接触使那些担心纳粹德国先制造出原子弹、从欧洲到美国的科学家十分心急，其中就有西拉德(Leo Szilard)。他是一个出色的物理学家，匈牙利人，早在核裂变发现之前，就提出了链式反应和临界质量的概念。西拉德深知纳粹的本性，担心纳粹抢先掌握核能技术，于是他找到爱因斯坦，与爱因斯坦商议。1939年8月2日，他们以爱因斯坦的名义给罗斯福总统写了一封信。罗斯福任命了一个铀顾问委员会，主席由国家标准局的主任布里格斯(Lyman J. Briggs)担任，委员会包括两个陆军和海军的代表。这个委员会尽管听从科学家的意见，但作为政府行政机构的人员，他们在天性上不敢想，不主张大规模地实现链式反应，而是希望做些初步的研究。同年12月，他们向罗斯福总统报告，称原子能的军事应用只能被看成有可能。政府于是为下一年提供资金6000美元，来探讨原子能应用的可能性。佩格勒姆、费米的行动以及爱因斯坦等人的信在工作层面上促动了科学与政府的关系，但并不是在制度层面上创建科学与政府的关系。打破传统和建立新制度需要另外的科学家。
二、战争中产生出的关系
在第一次世界大战中，美国开始动员国家科技力量为战争服务。海军最先积极行动，1915年7月成立以爱迪生为首的顾问委员会，其他11名委员来自国家工程界的领袖人物，委员会推荐建立海军研究实验室(最后于1923年建立)。海军在促进与军事技术相关的科学技术发展方面起到了带动作用。1916年 ，美国准备参战之际，威尔逊总统批准在国家科学院建立国家研究理事会(National Research Council ,简称NRC)，负责协调全国的政府机构、教育和工业等部门的科技活动。“一战”强化了国家的科技力量，特别是工业界的科研力量。“一战”结束后，许多战时的科研组织撤销。随着20年代经济建设的高涨，美国军事上的科技活动大大减弱。尽管联邦政府的军事部门保持着其科学技术相关的活动，但到了30年代，它们已经远远地落后于其他政府机构，例如农业部已有相当大的研究与发展(R&D)预算。到“二战”前夕，一些科学家担心，美国与防卫相关的技术落后，而军事部门的组织陈旧，并不能解决这样的问题。他们联合起来，希望有所作为，其中的领导人是万尼瓦尔•布什。
布什是一个电气工程师，后被誉为“美国世纪的工程师” 。1914~1917年在马萨诸塞州梅德福的塔夫茨大学任教。在“一战”期间为美国海军进行潜艇探测研究之后，1919年到坎布里奇的麻省理工学院(MIT)任教，1923年成为教授，1932年成为副校长和工程学院院长。1938年布什成为在华盛顿的卡内基学院院长。在MIT的岁月里，布什通过自己的研究赢得了声望，特别是微分分析仪，即第一台电子模拟计算机，这预示着第二次世界大战后发展的计算机。他还对使MIT转变为以高技术工程和基础研究导向的研究型机构做出了贡献。当布什到华盛顿就任卡内基学院这个国家最大的私人研究机构的院长之后，他占据了在战争临来之际能够接近政府高官的位置，同时他就任国家航空咨询委员会主任。在华盛顿的岁月里，布什与公司和科学组织建立了广泛的联系，与科学界的志同道合者建立了同盟。
在评估战争的形势时，布什坚信技术将在未来美国卷入的战争中发挥重要的作用。布什说：“将会出现高度技术化的战争。整个未来依赖于技能和周密，靠此，我们国家民主组织的一部分发展战争各方面的科学和技术”。(Kleinman 1995: 59)战争是高度技术化的，所以不能完全留给军方控制。
布什联合科学界的精英，以祈求白宫动员科学技术资源。布什和其他三个著名的科学家——康南特(J. B. Conant)，康普顿(K. T. Compton)和朱厄特(F. B. Jewett)成为科学界积极抗战的领导人。康特南是一位杰出的化学家，又是美国最古老、最有威望的私立大学(哈佛大学)的校长。康普顿在不多的几年内使MIT成为美国以科学导向的技术大学的领导者。朱厄特既是工业研究的高级领导人(贝尔电话实验室的主任)，又是新当选的国家科学院院长。因此，所有科学部门都有公认的领导人作代表，而布什作为一个以大学、私人基金会和政府研究机构为家的工程师，自然成了这次运动的代言人。他们的目标是建立一个科学家自主的管理框架，以避免“一战”时期的悲哀经验。
“一战”时期，科学家希望对战争的胜利做出自己的贡献，但却屈从于不懂科学技术的军事人员。布什自己就有亲身经验。1917年，年轻的布什做出了潜艇探测器。试验表明，这个装置很有效，发现了许多潜艇，还经受住了深水炸弹的袭击。但是，由于海军官僚机构的混乱，这个探测器从来没有实际应用到对付德国的反潜艇战中。布什后来写道：“那个经历深深印在我的脑海中，使我相当坚定地认识到，在战时发展武器方面军方和民间之间完全缺乏适当的合作，认识到这种缺乏意味着什么。”(Rhodes 1986: 336; 另见：扎卡里. 中译本第50页)为了解决科学家和军方之间的冲突，总统以行政命令建立了国家研究理事会，作为国家科学院的执行机构，动员科学家参与战争，但国家研究理事会既没有操作实验室的运行，也没有与实验室签合同，实际上并没有起到多少协调作用。“一战”的经验使美国科学家深深怀疑政府的科技能力。
布什和他同事是这样想的：“以往把民间科学家带到武器发展项目是基于这样的理论——军事部门知道他们需要什么，会请求科学家帮助发展它。现代科学已经进步到这样程度——军队的首领不能充分熟悉它的可能性，不知道他们可以合理地盼望从它会发展出什么。时代召唤相反的情况：让熟悉科学最新进展的人熟悉军队的需要，以便他们能告诉军方什么在科学上是可能的，由此他们一起来评估应该做什么。”(Stewart 1948: 6) 布什和他同事设想并很快付诸实施建立的机构是这样的：有自己的资金，由民间科学家管理，直接向总统报告，独立于军事部门和其他政府机构，但与之协调。在布什和他的同伴努力下，促成了国防研究委员会(National Defense Research Committee,简称NDRC)的建立，这标志着开启了科学与政府关系的新时代。一年之后，国防研究委员会扩展为科学研究与发展局(Office for Scientific Research and Development, 简称OSRD)。科学研究与发展局成功地积聚起科学家的力量，为“二战”的胜利做出了巨大的贡献，同时深刻地影响了战后美国科学政策的形成。
1. 国防研究委员会的成立
关于国防研究委员会的想法起源于布什等几个人在国家研究理事会的聚会，他们和国家研究理事会保持着比较密切的关系。国防研究委员会依据的模式是国家航空咨询委员会(Kleinman1995: 60)，由陆军部、海军部、商业部和国家科学院的代表组成，再加上几个指定的工程师，其作用是协调、支持军事设备和机制的科学研究,帮助、补充而不是代替陆军部和海军部的活动。
在白宫律师考克斯(Oscar Cox)的帮助下，1940年6月初，布什见到罗斯福总统最亲近的助手霍普金斯(Harry Hopkins),彼此很快相互欣赏。6月12日，在德国侵入法国7天之后，在霍普金斯的安排下，布什与罗斯福总统会面，建议他成立国防研究委员会。国防研究委员会的职责是组织全国的科学资源为美国进入战争做准备。罗斯福总统迫切希望得到美国社会各部分力量的支持，以帮助把国家从孤立主义中带出来，所以马上接受了这个建议，并任命布什为NDRC的主席。国防研究委员会被认为是罗斯福总统最有远见的决策之一，它使美国在战争到来前18个月即开始动员国家科技力量为战争服务。
国防研究委员会与过去组织科学的方式有许多不同的地方。它坚持相对的独立性，在接受军事部门提出的项目清单时，大多数情况下，它坚持对应该研究什么和怎么研究做出独立判断。国防研究委员会从一开始就坚持不建造自己的实验室或从事自己的研究，而是通过建立与大学和公司的合同开展工作。它把合同分配给最适合每一个项目的机构签约，而不考虑州或地理分布。规定合同机构不得从研究中获取利润，但会支付他们成本，包括间接成本。这一系列组织形式上的创新大都是之前政府各部门和有关机构已经进行过某种成功的试验作法(Dupree 1957: 370-372)，但国防研究委员会把它们吸收在一起、整合起来则使联邦政府与科学的关系发生了革命性的变化。
2. 科学研究与发展局的成立
一年之后，随着海外军事危机的大大提升，罗斯福总统决定成立比国防研究委员会有更大权威的机构——科学研究与发展局，以克服国防研究委员会的几个缺点：第一，由国防研究委员会研究产生的武器离战场上实际应用有很大的距离，缺乏的部分就是工程发展(engineering development)，从国防研究委员会到科学研究与发展局的名称变化，可以看出在强调这点。由此，“研究”与“发展”(R&D)结合在一起成为政府政策的标准术语;第二，国防研究委员会的机制不足以调协自己的研究与陆军、海军和国家航空咨询委员会的研究;第三，必须有一种满意的方式把军事医学纳入到这个一般的组织中。(Dupree 1957：371)1941年6月28日，罗斯福总统发布行政命令，在总统府(Executive Office of the President)建立科学研究与发展局，声明其职责是：
“作为动员国家所有科学人力和资源的中心，以确保最大限度地为国防目的利用这些资源而发展和应用科学研究的结果……(并)协调、帮助和适当地补充陆军部、海军部和其他的联邦政府部门和机构开展的与国防目的相关的实验和其他科学与医学研究活动。”(NSB 2000：1-8)
行政命令创造了科学研究与发展局与美国科学整体的关系，科学研究与发展局在联邦政府负责科学的机构中占据中心位置，成为战时国家科学活动中的“指挥部”。科学研究与发展局放弃了委员会的形式，布什任主任，直接对总统负责。国防研究委员会成为科学研究与发展局的两个组成部分之一，由康南特任主席;医学委员会(CMR)是另一个组成部分。由委员会升为局，科学研究与发展局权力更大，有了法律基础，由总统的应急经费改为国会直接支持，有自己的预算，直接对总统负责。科学家获得了以前只有在梦里才有的自主性和权力。
科学研究与发展局的运行体现了布什等科学精英的主导思想：“科学研究与发展局的基本目的是把科学的选择放在科学家的手中，由科学家单独地判断研究路线的价值。”它的结构保持了科学家的自主性。各部门的领导人是由来自大学或其他地方，在执行和实施相应的政策时被赋予了广泛的自由。科学研究与发展局每一个主要负责人任命工作人员都是基于“他们是每个领域的顶尖人物，并都彼此熟悉”。(Kleinman1995：67-68)科学精英作为组织力量开始兴起。
3.制度创新：“以合同来联合”
科学研究与发展局的“中心”作用并不是通过行政直接控制的方式，而是通过合同制来实施的，即通过与大学、研究机构和工业实验室签订协议的办法来实施研究项目。自一开始运作，国防研究委员会就采用合同制，这是一个重大的创新，在政府与科学界的关系上是一个分水岭。在“一战”期间，许多从事国防研究的科学家和工程师是接受暂时的军事委托，被送到已有的军事实验室工作。而科学研究与发展局的合同制是基于这样的认识：除了特殊的情况，科学家和工程师保持原来的身份，在和平时期从事研究的原单位工作，研究会做得更好。这样，学术机构和工业就作为联邦政府的伙伴，而不是直接受其控制。布什的助手、科学研究与发展局的副主任斯迪沃特(I. Stewart)在大战末期写道：“合同问题的核心，是把科学家对完全自由的需要和政府的经费不被误用两者协调起来。”(Pencik 1972: 12. 另见：Stewart 1948: 191)而之前，陆军和海军的合同不适合研究与发展。所以，科学研究与发展局制定了灵活的合同，以适应政府和科学家双方。合同规定了费用的确定(例如工资和管理费用)、财产配置、合同签订者的责任、专利和安全措施等条文。在所有这些事项上，科学研究与发展局开创了重要的先例。通过合同，科学研究与发展局锻造了政府资助体系的主要模式：政府一方是财政官员和科学官员，大学一方是大学行政负责人和主要研究人员。合同的方式使得布什更容易地把最好的研究人员组成一个全国性的网络，并且在政府和大学中培养了大量的人才。这对美国科学技术的发展产生了深远的影响，从此，政府从支持自己的研究变为通过合同支持更为全国广泛的研究。
科学研究与发展局的合同和补助金采取了相对集中的政策，进入到少数几个研究中心。按经费总额来说，最多的五个大学是MIT、加州理工学院、哈佛大学、哥伦比亚大学和加州大学。其中MIT的费用为1亿1千6百万。合同最多的公司是西屋电气公司(AT&T的分部)：1700万。前8位的公司包括这样一些著名的公司：杜邦、RCA、Eastman Kodak、通用电器等(Pursell 1979：364)。这种集中“买最好的科学”政策，与历史悠久的按地理分布分配资源的常规不符(例如“二战”前，支持农业站是按地理位置分布)，招致批评。但是，在危机的时刻，需要“最好的人”的需求压住了这场批评。而科学研究与发展局的成就证明了选择“最好的人”的政策和按合同的方式是成功的。
4.成就和影响
科学研究与发展局成立以来取得了巨大的成就。它的成就不仅包括原子弹，而且包括雷达、炸弹等的无线感应引信(proximity fuze) ，计算机，青霉素和用于军用药物的DDT，科学研究与发展局共发展出200多种武器和其他仪器装置。原子弹的研制是在国防研究委员会成立以后转入布什之下领导的，在科学研究与发展局的资助下，取得了很大的进展。后来由于规模和安全要求，转到军方领导的曼哈顿计划;雷达则是由几个学术机构的科学家和工程师集中到MIT的辐射实验室发展和完善的，对盟军的胜利起到了重要的作用;无线引信是由卡内基学院和约翰•霍普金斯大学在科学研究与发展局合同之下完成的，被研究科学研究与发展局的历史学家巴克斯特(J. Baxter)誉为第二次世界大战三四个最突出的科学成就之一(扎卡里. 1999，第228页);在医学方面，科学研究与发展局的研究带来了许多医药和技术，青霉素是其中最突出的成就。尽管青霉素在1928年就由弗莱明(A. Fleming)发现，并且在30年代由其他科学家进一步发展完善，但只有在“二战”时青霉素的生产才达到可以充分用来大规模地治疗人们的感染。战争期间与军事相关的医学研究使军队里所有疾病的死亡率，已经从“一战”的14. 1%降到了0. 6%(Bush 1990/1945: 49，中译本第108页)。
