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台湾义工组织发展的法律分析与制度借鉴
〔摘 要〕 发展现代义工组织对构建和谐社会具有重要的作用。文章用法律的视角剖析台湾地区义工组织的发展特点和模式，提出在制度和组织运作方面应借鉴和学习台湾地区义工组织的先进经验，以期进一步完善大陆义工组织的发展思路。
〔关键词〕 义工组织; 内部治理结构; 志愿服务立法。
义工在台湾地区又称为“志工”，义工组织是指介于政府与企业之间不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性志愿服务活动，有独立法人地位的社会组织。义工组织在台湾的发展由来已久，它已经成为独立于政府、企业而从事志愿服务、公益慈善事业的重要独立法人自治组织。
一、台湾义工组织的法律地位。
义工组织作为民间力量参与社会服务是公民社会崛起的重要标志。公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域是由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。这一中介性的社团领域就是我们所称的非营利组织。非营利组织是指介于政府与企业之间不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的社会组织。我们可以将非营利组织理解为： 以服务大众为宗旨，不以营利为目的，具有志愿性和自治性的正式组织。
王泽鉴对台湾的法人制度做过完整的逻辑划分，依成立的基础不同可以分为以社员为基础的社团法人和以捐助财产为基础的财团法人。无论是社团法人还是财团法人都必须依法取得台湾相关主管机关的立案许可，再向所在地方法院办理法人登记，以取得法人资格在台湾“二元结构”的法人制度框架下，义工组织的法律地位表现为： 在社团类的非营利组织内，义工组织应该属于非营利类社团法人中的公益性的社团法人类; 而在财团法人中，义工组织属于一般性质的财团法人。由此可见，台湾义工组织的实质都是法人，都具有资金独立、有独立对外代表权、对外自享利益、自担风险的特征。由于可以从组织属性的角度将台湾义工组织划分为社团法人和财团法人两大类，而这一明显的“二元结构”的性质正是台湾义工组织区别于其他国家或地区义工组织的一大特色。
二、台湾义工组织发展的法律思考。
要深入研究台湾义工组织，就必须从其内部和外部两方面入手，特别考察其设立准则，内部治理结构、政府的幕后监管等制度。
( 一) 完善的义工组织设立法律准则。
台湾义工组织的设立有一系列的条件，社团类义工组织的成立基础是社员，财团类义工组织的成立基础是财产，无社员。由于财团类义工组织一般是以基金会的形式存在，而基金会一般是由自然人或法人依捐助或依遗嘱而设立，捐助人或立遗嘱人一般在捐助章程或遗嘱中规定了基金会的运作模式和规章条例，故相比较社团类义工组织，财团类义工组织的设立有更大的自主性，相关法律法规对其规定也较少。根据台湾关于财团法人设立的规定，台湾地区设立财团类义工组织，必须完成三个步骤，即捐助行为或遗嘱、主管机关的许可和登记。
相比较财团类义工组织，关于社团类义工组织的相关立法规定则更为全面。台湾地区《民法典》第四十九条、四十八条是关于社团设立登记事项之规定; 台湾地区“人民团体法”第三条、第七条、第十一条是关于社会团体设立的规定。关于社团类义工组织的设立除了以上两部基本法律之外，还可以参考台湾青辅会所制订的《非营利组织发展法( 草案) 》。从该草案规定的内容来看，其类似于台湾非营利组织的“母法”，从组织的设立登记、内部职能部门的设立等各个方面进行了详细的规定。
( 二) “公司制”的内部治理结构。
“公司治理结构”一词在 20 世纪 80 年代的经济学文献中开始正式出现，主要用于描述公司内部的一种组织框架。公司治理所要解决的核心问题，即代理问题，它源于经理人员与投资者之间潜在的利益不一致。我们发现，公司治理结构有广义和狭义两种。广义上，公司治理结构明确了董事、经理、股东和其他利益相关者之间的权利和责任的分配，规定了公司决策的规则和程序，并提供了制定公司目标的组织结构，以及达到这些目标和监督绩效的手段。而狭义上的公司治理结构仅仅是指“股东即所有者( 本人) 确保经理( 代理人) 的行为能够为本人带来与其投资风险相称的投资回报的一系列措施或机制，即公司所有者和经营者之间的利益均衡。[1]把股东、董事会和高层经理人员三者的利益用一种机制来平衡，即公司治理机制。
与公司治理问题的研究相同，研究台湾地区义工组织内部关系的重点也是其内部治理结构，通过研究可知，相对于财团类基金会形式的义工组织，社团类义工组织的内部治理机制更为完善，更接近于公司式的内部治理，一般来说社团法类义工组织包括会员大会、理事会、监事会和执行官。会员大会作为义工组织的最高权力机构，主要行使任免理事、监事的职权，理事会作为最高决策机构，负责义工募集、组织义工重大活动、筹集善款等事项，台湾义工组织的理事会一般由 15 人组成。监事会负责对理事会和执行官的活动进行监督，尤其是对善款的筹集、运用、理事、执行官的渎职行为进行监督。台湾义工组织的监事会一般由 5 人组成，因此台湾义工组织理、监事会的组成一般有 20 人左右，但规模较小的组织人数可能相对减少。执行官类似于公司的经理，负责组织日常的管理工作，总体协调组织各地区、各部门的资金、义工的调度，当发生公共突发事件时往往起到组织”代言人“的作用。相对于社团类的义工组织，财团类义工组织没有会员大会，其一般按照捐助遗嘱或捐助章程的要求，选任相应的理事、监事，但两类义工组织的运行规则都是大体相同的。除了受到监事会的监督，义工组织的运作还要受到外部利益相关者的监督，如政府部门、组织的捐赠人、义工服务活动的受众群体和一般的社会公众。
( 三) 政府培育与服务的监管理念。
从理论上讲，政府和义工组织要想更好地承担起提供公共物品和准公共物品的职责，就必须实现合理的分工，相互之间形成一种重要的互补关系和良性的伙伴关系。台湾地区义工组织的发展历程表明，政府在与义工组织的互动中实现了从控制型管理向培育服务型管理的转变。在这其中，台湾地区当局主要做了以下几方面： ( 1) 较好的处理了政府与义工组织之间的关系。台湾当局与义工组织之间维持着双赢的合作伙伴关系，即政府希望借助义工组织解决”政府失灵“问题，为其开展志愿服务活动提供比较宽松的发展环境;而义工组织则借助政府来发展壮大自己，两者各取所需，关系比较融洽。( 2) 理顺义工组织管理体制，实行颇有特色的”双轨制“。即义工组织首先由业务主管机关核定设立许可，再由法院负责法人登记，以取得法人地位。台湾”双轨制“特色在于： 首先，一般不会存在找不到业务主管单位这种状况，因为这些审批部门还是相对固定的政府机构，它们有明确的规章，有义务接受申请并在一定时间内予以明确答复; 其次，台湾义工组织最终由法院统一负责法人登记，可直接纳入法律体系，分别承担不同的法人责任，这较有利于民间组织的规范化。( 3) 日常管理和监督比较到位。台湾地区民法规定主管机关对法人的业务有检查权，对义工组织的检查项目具体详细。
三、台湾义工组织发展对大陆的启示。
( 一) 公司式内部治理结构的引入。
台湾地区义工组织的”公司式“内部治理结构具有制度优势。首先，不论社团类还是财团类义工组织，都有组织的存在目标，即从事公益慈善事业，筹集善款，义务帮助社会弱势群体。在这一宗旨的指导下建立相应的组织内部机构，不断完善组织的内部治理结构。其次，台湾的义工组织采纳”三会“的形式，即在其章程和组织设置中设立了会员大会、理事会、监事会的”三会“架构强化了组织运作功能。会员大会一般由固定参与该组织志愿服务活动的志工组成，理事会是经由广大志工们选举出来的具有一定威信，或在组织的志愿服务活动中表现突出，有一定领导能力的人员组成。监事会成员一般由与该组织无相关利害关系的第三方社会人士组成，负责组织财务、任职人员行为的监督，除了监事会外，义工组织还受捐助人、政府、受服务者和广大社会公众的监督。执行官负责组织日常的活动、对外代表等任务，执行官可以是理事会中有较高威望的慈善人士，也可以由理事会出资聘请相关专业从事社会工作的人士担任。财团类义工组织由于是以财产形式设立起来的，因此不存在会员大会，但按照遗嘱或捐募要求也同样设立理事会和监事会、执行官等职务，其内部治理和日常运作与社团法人类的基金会并无太大差异。
大陆民间义工组织的内部治理结构是以民政部 1998 年制定并颁布的《社会团体章程示范文本》( 以下简称《示范文本》) 为主要依据的。《示范文本》性质上虽然是示范性文件，但效力相当于部门规章，起参考、指导作用。对于组织的权力机构、决策机构、执行机构，《示范文本》分别规定为会员大会、理事会、秘书处，而对于监督机构，没有做出规定。未来大陆的义工组织要进一步完善组织自身的治理结构，可以借鉴台湾地区义工组织成功经验，广泛采用”三会“运作模式，提高组织运行的效率，降低组织运行的成本，未来立法机关在制定《志愿服务法》或《志愿者组织法》时也要在法条中直接规定义工组织的治理模式，以法律的形式确认这一内部治理结构，使得义工组织的机构架设有法可依、科学合理。
( 二) 政府与义工组织关系的良性互动。
正确处理好了同政府的关系，是台湾地区义工组织取得成功的重要外部因素。政府减少干预，只是通过资金支持、税收等间接手段对其进行调节，政府达到了借助义工组织进行社会管理的目的，而义工组织借助政府的支持不断发展壮大。大陆义工组织受政府行政管制的束缚较为严格，开展志愿服务活动仅仅是为了完成一些行政性的任务，导致民众和广大志工志愿服务的热情下降甚至对官方义工组织的活动产生质疑。具体表现在： ( 1) 义工组织服务和管理中的行政化倾向比较严重。政府参与社区服务使义工组织难以发挥其应有的自主性与灵活性，而被动服从于政府组织或者摊派的各种活动中。( 2) 缺乏统一的义工组织统筹管理机构和相应的法律法规，缺少必要的地方财政对义工活动专项资金的投入。( 3) 义工组织参与社区服务的激励机制和配合协调机制不够完善。由于制度不健全和经费等各方面的限制，导致有些社区变相回绝义工组织开展的社区服务; 而另一些时候，社区急需义工组织帮助却难以与他们取得联系。因此，建立良好的政府与义工组织的协调配合机制是十分必要的。( 4) 政府对义工工作的内容与形式认识上存在误区。政府热衷于对政治色彩重的大型活动的支持，义工工作的兴奋点集中于以社会服务为目的的活动上，而对以人为服务对象的活动则被忽视。[2]为了改变这种矛盾的境况，就必须对大量的义工组织去行政化，鼓励和支持民间义工自治组织的发展，政府要在政策和资金上对其予以必要的支持，形成政府扶植民间义工组织，民间义工组织的发展帮助政府解决社会治理和公益服务的双赢局面。
( 三) 完善对义工组织和志愿服务活动的立法。
我国台湾地区是全球第二个颁布《志愿服务法》( 2001年 1 月 20 日颁布) 的地区。除了《志愿服务法》这一母法之外，台湾地区还规定了如《志愿服务奖励办法》等一系列的规定。除此之外，志愿服务运用单位及其主管部门等也相继制定了一系列的规定，如社会福利类的《内政业务志愿服务奖励办法》，教育服务类的《教育业务志愿服务奖励办法》等等。另外，有关义工组织的法律规定还散见在台湾地区《民法典》、《税法》等相关法律法规内。基本形成了基本法律、行政法规、政府部门规章的完善的立法体系，使民间义工组织的设立有法可依，组织的运作法制化。
相比于台湾地区义工组织立法，大陆关于义工组织的法律规定则较为概略，立法并不完善。可供参考的仅有《社会团体登记管理条例》，以及各地方政府出台的相关志愿服务条例。大陆的《志愿服务法》正在起草过程中，建议立法者在起草时充分考虑大陆义工组织发展的实际，借鉴台湾地区的先进立法经验，鼓励民间义工组织的发展，并在设立、组织活动的开展和税收方面放宽条件且给予优惠。
参考文献：
[1]程昔武。 非营利组织治理机制研究[M]。 北京： 中国人民大学出版社，2008.
[2]陈建新，杨林琳，资明贵。 试论义工组织在政府治理社区中的作用[J]。 华南理工大学学报( 社会科学版) ，2008( 4) .
营利性养老地产用地问题法律研究
摘 要 通过介绍不同类型养老地产的开发模式和经营模式，对于营利性养老地产用地性质和种类分别进行重点阐释，并结合国内现有的已开发成型的项目案例对养老地产的用地问题加以法律分析，最终得出三个营利性养老地产用地低风险发展方向。
关键词 养老地产 国有出让土地 划拨土地 集体建设用地。
养老地产是养老的社会主题和地产的商业主题相结合的商品，一般也称作老年住宅，它是老年化商品经济时代的产物。随着社会老年人口的增多和经济水平的发展，使得养老地产这种独特的房地产产品日益成为人们关注的焦点。现阶段中国房地产企业、保险公司等民营资本大量注入养老地产领域的开发建设，而其中对于企业前期资金投入影响最为重大的、决定养老地产项目商业模式和融资前景的因素就是养老地产的用地性质。
一、养老地产的开发模式。
(一)公营非营利性养老机构。
公建公营养老院规模相对较小，基本在 2 万平方米以下，绝大多数位于城市中心区，依托成熟地段的商业、医疗配套，以小规模开发及政府适当财政补助。
(二)公建民营非营利性养老机构。
公建民营养老院规模也控制在 2 万平方米以下，绝大多数位于市中心，一般没有自身的大型配套，依赖市中心的商业及医疗设施。主要表现为承租政府的楼宇物业，经营养老机构。
(三)民建民营非营利性养老机构。
民建民营的非营利性养老机构主要分为两类：家庭式养老机构和老年公寓式养老地产项目。
(四)民建民营营利性养老地产项目。
民建民营的营利性养老地产也分为两大类：单一养老主题的大型养老地产项目和结合住宅等开发的组团式养老地产项目。
二、养老地产的经营模式。
(一)销售模式。
拥有产权的养老地产，盈利模式接近普通住宅开发，以销售收入为主要资金回笼渠道。
(二)租赁模式。
1.销售长期使用权模式。
在项目存在不能进行产权销售的实际条件下，采取转让固定年限使用权的盈利模式也是资金快速回笼和项目运营的理想模式之一，在固定年限内，使用权在使用权人死亡后，可以由与死者的有能力提供使用费的近亲属继续使用，但应重新签订使用合同，所有权人也可以调整使用权人。
2.会员制模式。
根据中国传统的消费习惯和置业惯性，增加了记名会员制盈利模式，在交纳一定数额的抵押金购得会员卡，每月交纳一定的管理费的基础上，记名会员卡可以继承和转让。
3.押金模式。
缴纳一定金额的押金后，每月支付一定比例的护理费用。押金分月偿还或到期偿还。这类盈利模式与租赁经营类似，但押金的设置在项目运营前期形成了大额资金的流入，有利于缓解租赁经营的高昂开发成本和财务成本。
4.设施使用费模式。
在不涉及产权的情况下，缴纳一定金额的设施使用费获得入住资格，金额不高，对消费者会产生心理障碍，也无法缓解资金压力，因此这种形式目前逐渐被会员制所替代。
三、养老地产用地性质法律分析。
(一)非营利性养老地产用地性质——划拨土地或者集体建设用地。
运用前三类开发方式开发的养老地产，属于以政府为主要推动力量完成的公益性质的养老机构，在用地性质上一般采用划拨土地或者集体建设用地。虽然老年住区的建筑用途是住宅类别，但非营利性的老年住区从性质上具有福利性和公益性，应当属于“公共管理与公共服务用地”中的“医卫慈善用地”。
(二)营利性养老地产用地性质——出让土地、划拨土地或者集体建设用地。
营利性养老地产主要指养老地产开发方式的第四种，由大型地产公司、保险公司等民间资本为主导开发的以盈利为根本目的的养老机构。
根据公益性所占比例的不同，养老地产的用地性质也存在差异。
1.完全市场行为。
此类型养老地产以中高档的养老住宅和老年公寓居多，经营方式上没有限制。土地性质是国有出让土地。但在用地性质上出现了混乱。现有大型养老地产项目的用地性质有商业用地、住宅用地和综合用地三大类。由于用地性质的不同，导致养老地产的后期经营出现了诸多问题：
(1)住宅性质的用地问题：以北京太阳城为例，在其开发过程中，资金的融资难度是制约其快速盈利的主要障碍，政府认为其是住宅开发项目，没有任何政策扶持;银行认为其是养老项目，没有成熟的项目运营现金流，无法测算收益，存在风险，无法对其提供贷款。导致太阳城只能通过自有资金，分组团开发，10 年时间才达成盈利。
(2)商业和综合用地性质的用地问题：商业用地和综合用地的使用年限分别为 40 年和 50 年，照比住宅用地的 70 年差距甚大。而且《物权法》第 149 条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。所以可见对于商业用地和综合类用地使用年限届满后的自动续期问题法律规定模糊。另外一个不利因素是商业用地和综合类用地的日常生活成本很高，水电费等均按照工商业计价，变相抬高了老年人的生活成本。
2.准市场的行为。
此类型可类比公租房，具有一定的公益性，如果单纯采用国有土地出让的方式获得土地势必会抬高养老地产的价格，使得公益性无法得到保障。针对此类养老地产，可以采用协议出让、划拨土地和使用集体建设用地等多种方式。在经营模式上，由于不具有完全产权，只能以出租的方式获得收益。
(1)协议出让方式。土地价格相对低廉，但这类土地开发的项目绝大多数无完整物业产权，因此物业不能对外出售，只能依靠收取会费、销售长期租赁权等形式获得项目收入，存在资金回收政策风险大、市场接受程度低等情况。
上海亲和源在开发初始得到了上海南汇区政府提供的 50 年产权的公建配套用地，土地获得方式是协议出让，用地性质是工业用地，产权 50 年。《协议出让国有土地使用权规定》(2003)第十六条规定以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。
上海亲和源为了规避因拿地方式导致的对于房产销售的限制而采取了本文在经营模式中论述的会员制模式。但由于产权归亲和源开发商所有，所以当开发商资不抵债时，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第 66条关于“抵押人将已抵押的财产出租的，抵押权实现后，租赁合同对受让人不具有约束力”的规定，银行有权根据已办理登记的不动产抵押权拍卖亲和源的土地和建筑设施。所以，上海亲和源的会员制模式实质上是一种单方面出售房屋使用权的行为，具有相当的法律风险。
(2)划拨用地方式。此类型土地的获得方式为设置为非营利性养老机构后取得社会福利用地。划拨用地没有土地成本，但政府对其局限非常大，包括在产品设计和项目运营方式。且项目无法进行商业化操作，外部资金无法进入，内部资金无法退出。
杭州金色年华老年公寓项目是民营公助的典型代表。先期只支付了政府拆迁、补偿等土地取得费用，后期为了销售物业长期租赁权，向政府补交土地出让金，但也只获得大产权证，无法进行销售。这是因为国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定，用于房地产开发等经营性用地，如需改变划拨土地的用途，必须由政府依法收购或者收回土地使用权后采用招标拍卖挂牌的方式供应和确定开发单位。
(3)集体建设用地。在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡镇政府颁发。乡镇政府发证的所谓小产权房产，实际上没有真正的产权。这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证，购房合同国土房管局也不会给予备案。所谓产权证也不是真正合法有效的产权证。
颐福居·尊长园地块原为集体建设用地，被广州颐德投资管理有限公司租赁改造为养老地产项目。由于一般入住者没有产权，所以其购买的只是使用权。根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一条规定：租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。
四、基于法律角度的养老地产用地低风险发展方向。
(一)政府推出的养老地产专用地。
2013 年 2 月，一宗规划性质为 R2 二类居住用地、C53 休疗养用地的经营性地块成交。该地块是首宗规划为居住、休疗养性质的地块，它以招标形式出让，略低于同期该区域成交的另一宗居住旅游用地。
2013 年 4 月初，北京(楼盘)市国土局公布了 2013 年度国有建设用地供应计划。首次单列养老设施用地计划指标，今年的养老设施用地为 100 公顷。除北京制定的首份养老地产用地计划外，其他城市如上海(楼盘)、深圳(楼盘)、广州(楼盘)、成都等地也提出预留养老用地的相关计划。
以上信息均说明政府在加快养老地产的用地规划进程，而营利性养老地产的用地风险最低最有保障的就是获得政府推出的养老地产专用地。
(二)原有住宅改造。
在上文的分析中可得出通过划拨、协议方式获得的土地，在很大程度上受到政府的很大限制，无法完成市场化操作。所以在土地获取途径上，走市场化渠道是更为明智的选择。但完全的市场化道路必将导致开发成本大幅增高，压缩了利润空间，所以可以选择借鉴国外的养老地产开发模式——对现有的楼房进行改造，使之适合老年人的居住，用最小的成本获得开发养老住宅的功能和效用。
(三)寻找合适的商业用地，售后回租。
这一用地开发模式是借鉴酒店式公寓的经营管理模式。由于完全的市场化道路导致开发成本大幅过高，增加了营利性老年地产的投资风险，而老人多超过 60 周岁，无法进行银行贷款，所以笔者建议采用售后回租的方式进行前期投资风险规避。商业用地不会受到当下限购政策的影响，不会因为房屋所有权和使用权分离而导致所有者无房可住。而所谓的合适的商业用地是指要考虑到老年人对于医疗、环境、交通等特殊需要，这是有别于一般酒店式公寓的地方。
参考文献：
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[2]李凤章，费雪。一本书读懂土地法。北京：中国法制出版社。2011.
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[5]王功慧。土地法焦点难点指引。北京：中国法制出版社。2008.
[6]刘美霞，娄乃琳，李俊峰。老年住宅开发和经营模式。北京：中国建筑工业出版社 2009.
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