浅析地方政府土地违法现象
1、引言
国土资源部执法监察局局长张新宝日前指出，当前土地违法反弹现象比较严重，执法形势相当严峻，目前发生的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。那么是什么原因导致地方政府违法占地屡禁不止的呢？
“冰冻三尺非一日之寒”，之所以出现“建设法治政府”和政府土地违法共存的不和谐现象，与我国的“立法滞后，行政强大，司法软弱”是密不可分的。
2、地方政府土地违法现象产生的原因
2.1 相关法律法规不完善
2.1.1 通过修改土地规划规避占用基本农田报批
根据《土地管理法》和国发[2004]28号文件规定，不管依照“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准”或“重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准”，还是依照“征收基本农田的，由国务院批准”或“符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准”，修改基本农田的土地利用规划通过审批都是“合法”的。这就使地方政府有机可乘，通过修改规划把基本农田调整为一般农用地，这样再转化为建设用地时“就不用报国务院批了”，而修改后的土地利用总体规划按照规定设区的市政府就可以直接批准，最多是报到省级政府批准。大量的基本农田都是通过这种方式规避国务院报批的。
2.1.2 非法修改规划及违反规划用地缺乏法律制裁
非法修改规划及违反规划用地缺乏法律制裁是导致一些政府部门的土地违法行为“常规化”的根本原因。目前土地利用规划的修改的法律依据只是在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中做了概括性的规定，还没有相关的具体配套法律法规，对违法修改规划及违反规划用地做出处罚。
2.2 财税管理体制
自从1993年底实行分税制改革后，土地出让金全部划归地方政府，中央不再分享。由于局部利益和整体利益时常产生矛盾，地方政府与中央政府的目标也并不总是一致的。如果说中央希望得到的是个和谐稳定的土地市场的话，那么，地方政府更多的则是在考虑如何从土地交易中获得最大收益来满足城市建设所需要的资金。当地方政府的收入主要靠土地来支撑，那么卖地就变成了他们“增产增收”的捷径。从农民手中低价买进，再高价转手卖给开发商，地方政府的这项独门生意，又简单又挣钱。包括土地出让金和相关税费在内的土地收入，已成为一些地方政府的主要财政来源。政府通过“经营土地”换来的资金不是用在改良土壤和多年失修的农田水利工程上，而是被用来进一步加快城市建设，建立政绩工程和形象工程上。形成政府土地规费和出让金收入“取之于农，用之于城”的极不合理格局。
2.3 政绩考核体系
当前的政绩考核体系不合理是地方政府违法用地的罪魁祸首，在改革开放二十多年的潜移默化中，GDP增长速度和总量似乎成为衡量各级党政领导政绩的核心指标。人们也把GDP看成是政府官员可以完全控制的变量，于是地方官员就把主要精力放到运用权力上，以投资为主要手段，维持GDP的高速增长。大量的投资最终要落实到土地上，在当前国家进行宏观经济调控，紧缩“地根”的背景下，地方政府为了维持GDP的高速增长，必然要动用行政权利，违法占用土地。这在今后几年内恐怕很难改变，一个典型的兆头就是在国家的 “十一五”规划中，年均经济增长率预期目标为7.5%，而在全国31个省市公布的“十一五”规划中，预期平均GDP增速是10.1%，最高的达13%，最低为8.5%，普遍超过中央提出的总目标1个～2个百分点甚至更高。同样是在“十一五”规划中确定未来5年耕地保有量为18亿亩。按国土资源部公布的当前我国耕地面积18.31亿亩计算，意味着在今后5年，耕地面积仅能减少3100万亩，相当于“十五”期间全国耕地减少面积9240万亩的1／3。而且，这3100万亩，还包括灾毁、退耕、农业结构调整等减少耕地的因素在内。这么高的经济增长率，如果最终得到落实，不违法用地是很难实现的。
2.4 国土资源管理部门对违法用地的管理措施
当国土资源管理部门发现土地违法案件的时候，其造成的损失往往是难以挽回的，负面影响是十分恶劣的，事实上“停工很简单，后果很严重”。震惊全国的江苏常州“铁本事件”，因违法用地而被叫停，造成6541亩土地有没有复垦希望；已经投入的 25.6亿元银行贷款，形成了巨大风险；2000多户、6000多农民被迫离开家园，在长达10个月的时间里居无定所；一大批党政干部受到了处理。应该说 “铁本事件”只是中国土地违法问题的冰山一角。由于在土地违法案件中土地使用开发者已进行了很大的先期投入，如果不予审批就会造成更大的浪费，并且被毁良田也很难恢复原状，为防止损失继续扩大，各级国土资源管理部门不得已而采取的权宜之计是每隔2～3年集中补办一次违法用地手续，将非法占地“合法化”，而违法用地补办手续的费用往往是非常低的，只是象征性地收取一点费用(就是这样还有大量违法用地项目没有落实补办手续)。这就给人们造成一种错觉：正常用地报批，手续繁琐、周期长、费用高，违法用地补办手续，手续简单、周期短、费用低。这种“先上车后买票”的办法，并且往往最终都能拿到相关手续的现象，使土地使用“先斩后奏”成为一种惯例，促使的原本不想违法用地的单位也有了违法的冲动。
2.5 国土资源部门管理体制
2005年进行的国土资源管理体制改革，虽然实行了省以下垂直管理，但效果并不理想，这一点可以从以后的国务院发布的关于严格土地管理文件的密集程度可以看出。让地方国土资源管理部门领导管理能够决定他们“顶上花翎”的地方政府土地违法行为，是有点勉为其难的，事实证明也是行不通的。由于现行的国土资源管理体制实行的是省以下垂直管理，只是将地方各级国土资源管理部门领导人的管理权上收上级地方政府及国土资源管理部门共同管理，地方各级国土资源管理部门还是地方政府的职能部门，其人、财、物还归地方政府管理，地方国土资源管理部门还得依靠地方政府这棵大树“乘凉”。为此面对地方政府的土地违法行为，地方国土资源管理部门很难代表国家严格管理土地。
2.6 行政权力干涉司法审判
目前人民法院实际上只相当于同级人民政府的一个部门，级别比同级人民政府低，人、财、物均控制在政府手中。司法机关行政化的最直接弊端就是政府的行政行为失去审判机制，最终导致政府为所欲为。这一点在政府主导的土地违法问题上表现尤其明显，当地法院一般是不会受理农民状告当地政府违法占地案件的。面对政府的低标准补偿及强制拆迁等土地违法行为，农民找不到说理的地方，“官逼民反”，迫不得已往往选择集体上访或者更直接的过激行为——围攻政府，造成极坏的社会负面影响。面对农民的不理智行为，地方政府往往动用警力驱散农民，抓捕“带头闹事者”，然后判刑入狱，这又进一步印证了行政权力干涉司法审判。
3、地方政府土地违法现象产生的后果
“建设法治政府”绝对不允许政府违法，政府土地违法不只是破坏社会主义法制建设进程，而且还将产生一系列严重的后果。
3.1 使中央的宏观调控政策成为一纸空文
国土资源部有关负责人指出，中央政令在一些地方难以贯彻落实，有令不行、有禁不止在土地问题上比较明显。2006年1—8月份，我国城镇固定资产投资52594亿元，比去年同期增长29.1%。大量投资最终落在了土地，其中很大一部分项目用地是违法用地。中央政府试图通过“紧缩地根”进行宏观经济调控的设想又一次落空。
3.2 严重影响建设社会主义和谐社会进程
“当前土地违法行为均以侵犯农民利益为特征，表现为低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。”张新宝介绍，土地补偿采取低标准是与土地低地价出让相联系的。由于地方政府手中的钱不多，又互相攀比低地价出让土地招商引资，只能对农民实行低标准的补偿。不仅如此，有的甚至拖欠征地补偿费。 2000年12月4日《国土资源报》报道，全国信访中，有40%的信访是关于土地问题的。
3.3 对国家粮食安全构成威胁
一些地方为了眼前利益，通过未批先建、以租代征等方式违法、违规占用大量耕地甚至基本农田，使耕地保有量一度处于失控状态。据国土资源部统计，仅2005年全国未批先建占用耕地面积就高达30.8万亩。耕地资源的迅速减少和人口数量的持续增加已经对我国的粮食安全敲响警钟。
3.4 新增建设用地土地有偿使用费大量流失
国土部耕地保护司司长潘明才表示，“从2005年的情况看，全国新增建设用地出让纯收益应该为763亿元，而中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费只有214.5亿元，其中中央部分约为70亿元。”也就是说，全国新增建设用地使用费一年流失近550亿元。
4、治理地方政府土地违法现象的对策
4.1 加快相关法律法规建设
4.1.1 修改《土地管理法》，加大对基本农田保护力度
针对目前规划实施过程中存在通过修改土地利用总体规划规避基本农田报批的现象，建议修改《土地管理法》，在法律上规定，只要涉及基本农田调整的土地利用总体规划一定要报国务院批准，否则就是非法调整。
4.1.2 制订专门的土地利用总体规划法
目前，我国土地利用规划管理的立法和制度建设工作相对滞后，在规划实施中反映出来的无章可循、执法难等问题比较突出。针对目前出现的问题，首先应该做到“有法可依”，尽快制订出台直接针对土地利用规划管理的专门法律法规，明确规划修改和调整的范围、程序以及违法所应受到的处罚，为依法行政奠定基础。
4.2 三条措施破除地方政府的“土地财政”
4.2.1 改革土地出让金管理办法
要从源头上控制地方政府的土地违法行为，必须对地方政府处置土地出让金的权力进行限制。通过建立土地出让金收支专户；土地出让金全额进入地方预算，实行“收支两条线”管理；土地出让金的分配方面必须首先足额安排支付征地农民补偿和社会保障资金，结余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设；在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金。
4.2.2 改革现行的土地征用制度
由于现行的土地征用制度，农民补偿安置与土地出让都是由政府单方面直接操办，根本没有给农民发表意见的机会，这就不可避免地使地方政府大量卖地，降低农民补偿安置标准，从而达到“以地生财”的目的。改革现行的土地征用制度，使地方政府不再直接介入土地买卖，而是作为第三者负责制定和维持土地交易规则，由被征地农民代表和开发商直接谈判和交易，土地出售权最终掌握在农民手中，地方政府依法课税。从而杜绝地方政府与民争利，破除地方政府“土地财政 ”，让地方政府重新回到“守夜人”的角色中来。
4.2.3 开征不动产年增殖税
根据国发[2004)28号文件精神，“进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。”对不动产收取年增殖税。利用经济杠杆约束用地单位多占地、占好地的现象，促进用地单位集约用地，缓解目前各地普遍存在的建设用地指标吃紧的状况。对不动产收取年增殖税，改变了目前地方政府收入主要来源于工商业税收的现状，使地方政府能够从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期稳定的收入，必将改变地方政府大量卖地的短期行为。
4.3 处理好经济增长与耕地保护之间的矛盾
针对目前政绩考核政绩中的唯GDP论和各级党委政府中的GDP崇拜问题，要切实落实中央政府关于“省级政府要对本行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积负总责”的文件精神，将耕地保护纳入地方政府考核体系中。对GDP增长显著的地区，建立“耕地保有量和基本农田保护审计”制度，组织人员对该地区的土地利用总体规划执行情况进行全面检查。经济建设最终都要落实到土地上，对国民经济制订过高的经济增长率，必然对耕地保护产生强大压力。这就要求政策制订者能够在考虑合理的耕地保护量的前提下规划出科学的年经济增长目标，只有这样才能缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾。
4.4 补办违法用地手续，必须先治违规之吏
绝不能以“违法用地是为了发展经济，有关责任人的出发点是好的”为借口，对相关责任人的处罚下不了手。《土地管理法》第七十六条已做出明确规定，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。监察部和国土资源部也联合发文要求，查处土地违法违纪案件要给予相关人员行政处分。这里应该特别指出对违法用地既要对土地管理方的人员进行处罚，同时，对有案不查的地方，还应该对负有管理责任的土地监察机构的责任人员进行处罚。
依法对违法违规用地行为处理后，确需补办用地手续的建设项目，必须附具对违法违规案件和有关责任人的处理意见及落实情况，新增建设用地土地有偿使用费、征地补偿安置费及耕地开垦费按违法用地期间最高标准支付和缴纳。让违法用地单位不仅在经济上承担严重后果，而且有关责任人也要受到党纪国法的制裁。总之，既处理事又处理人，才能防止因处罚不力而造成违法用地有禁不止。
4.5 赋予地方国土资源管理部门具有代表中央政府监督地方政府土地违法行为的实际能力
既然自2003年土地成为参与国家宏观调控的手段、国土资源部成为宏观调控的重要部门，“从严从紧”成为土地管理的主旋律，土地政策被提升到了保障国家宏观经济平稳运行、社会可持续发展的战略高度，那么作为土地管理与执法的部门，地方各级国土资源管理部门就有必要具有能够代表中央政府来监督地方政府的土地违法行为的实际能力。要具备这种实际能力，必须将地方各级国土资源管理部门的人财物收归中央直管，实行“收支两条线”，国土资源管理部门的办公经费和人员工资由中央财政支付。唯有如此中央政府的土地管理政令才能畅通，否则，在土地管理问题的立场上，就不可避免地方国土资源管理部门在中央政府与地方政府之间进行取舍博弈。
4.6 切实落实人民法院的《宪法》地位，从司法上监督地方政府的土地违法行为
改革目前地方各级人民法院的人、财、物管理现状，切实实现《宪法》赋予人民法院的权力。我国《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法同时规定，地方各级人民法院与人民政府都由同级人大产生，受它监督，二者是不相隶属的平等关系。法院具有独立审判权后方可公正受理、审理地方政府主导的土地违法案件。因为违法占用土地往往都有相对的受害人，如失地的农民，法院具有独立审判权后就能力保障他们有权利维护自身的合法权益，从而制约地方政府的土地违法行为。要实现上述目的，必须解决两个问题：首先，最重要的是要让受到损害的农民有权利向法院起诉。其次，法院必须摆脱地方化和行政化的趋势，要端正依法办事的立场，而不是听命于地方政府。
5、结束语
中央高层官员已经明确指出“目前发生的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导 ”，“知错能改，善莫大焉”。“建设法治政府”是本届政府的基本目标之一，法治政府决不能容忍政府违法。解决地方政府土地违法行为，首先，必须做到执法必严、违法必究，严肃查处每一个政府土地违法案件，对违法行政和滥用职权的官员进行严肃的处理。其次，要针对政府土地违法背后所暴露出的行政、司法以及立法等深层次问题进行改革，从制度上预防政府土地违法行为的发生。再次，要求地方各级党政领导干部要站在全局的高度对待土地利用管理工作，克服地方保护主义思想，增强历史责任感，树立科学的发展观和正确的政绩观，深刻认识经济发展与资源环境保护的关系，建立可持续发展的经济增长机制，为我们的子孙后代留下生存发展空间。
