谈政府在社会主义法治理念教育中的角色定位
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【摘要】
本文从分析政府在社会主义法治理念教育的角色定位入手，诠释政府在推动社会主义法治理念教育中的倡导者、执行者、维护者地位，引申出政府在开展社会主义法治理念教育中的四项基本工作。
以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”为基本内容的社会主义法治理念，是以胡锦涛同志为总书记的党中央，以马克思主义法学理论为指导，总结我国法治建设实践经验，借鉴世界法治文明成果，提出的符合中国特色社会主义法治国家建设规律、符合广大人民群众利益和需要的先进法治理念。社会主义法治理念体现了党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，为我国的社会主义法治建设进一步指明了方向，标志着我们党对建设中国特色社会主义法治国家的规律、中国共产党执政规律有了更加深刻的认识和把握。
社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。在社会主义法治理念教育活动中，政府及其所属行政部门作为社会主义法治建设的倡导者、执行者和维护者，应该处于主导地位，自觉并模范地用社会主义法治理念指导政府工作。
我们要建设的法治是社会主义法治，而社会主义法治建设离不开社会主义法治理念的指导。各级政府在推进依法治国进程中，必须深入开展社会主义法治理念教育，用社会主义法治理念武装政府公务员的头脑，保证政府公务员永远忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义政治本色，使各级政府公务员全面准确地理解社会主义法治理念的本质要求和深刻内涵，并自觉地在政府工作中贯彻实践“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”等社会主义法治理念的基本内涵。同时，通过各级政府模范践行社会主义法治理念的表率作用，为广大公众树立崇尚法律、依法办事、公平公正、执法为民的法治形象。
具体而言，各级政府应该通过扮演以下角色，来实现对社会主义法治理念教育的主导作用。
一、政府应该是社会主义法治理念的倡导者
法治国家有两项最基本的要求，一是要有已经制订的良好的法律，二是这种法律得到社会公众普遍的服从。所谓“良好的法律”，就是体现社会公平和正义的法律。所谓“普遍的服从”，就是法律的实体正义和程序正义都得到全面的实现。现代法治既是公平正义的重要载体，也是保障公平正义的重要机制。公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。公平正义是人类社会文明进步的重要标志，是社会主义和谐社会的关键环节。随着市场经济的发展，社会结构的变动，利益关系的多元化，社会公平问题日益凸显出来，已经成为各级政府急需关注和解决的突出问题。各级政府能否高度重视、科学分析、正确解决这些问题，对于保持社会的稳定与和谐，减少社会风险和动荡，至关重要。解决公正问题要综合运用政策、法律、经济、行政等手段，坚持依法、及时、合理解决的原则，采用教育、协商、调解、司法等方法，最重要的是要通过推进社会主义法治进程，逐步建立并从法律上保障公平的机制、公平的规则、公平的环境、公平的条件和公平发展的机会。政府要完成这些工作，必须在全社会倡导法治理念，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、服从法律的普遍氛围，只有这样才能为政府依法行政和依法管理创造一个良好的社会环境和社会基础。
二、政府应该是社会主义法治理念的执行者
法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关的职责。在我国，大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展，以及和人民切身利益有关的许多法律、法规、规章都要靠行政机关去落实。据不完全统计，百分之八十的法律、法规、规章都依靠行政机关去执行。由此可见，行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。正因如此，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”
依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。而建设法治政府，首先就要求行政机关必须自觉运用体现最广大人民根本利益的法律去管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿，从“权力政府”角色转向“责任政府”角色。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要纲要》中已经确立了建设法治政府的目标，规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，要完成这项宏伟的工作任务，各级政府必须认真贯彻和遵循社会主义法治理念，从制度、机制、措施体现和践行“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”。
政府立法工作必须紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障。政府立法应该严格按照法定权限和法定程序进行，要科学合理制定政府立法工作计划，改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度，积极探索对政府立法项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度，从而解决我国政府法制制度建设中存在的问题，从根本上提高制度建设质量以及制度的实施效果，确保建设法治政府有一个坚实的法律制度基础。
政府必须强化对行政权行使的监督，要按照理顺行政执法体制、加快行政程序建设、规范行政执法行为的要求，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。各级行政机关要严格按照法定程序行使权力、履行职责，建立健全行政执法主体资格制度，推行行政执法责任制，实行执法过错责任追究制，并在完善现行行政监督制度和机制，自觉接受人大的监督、政协的民主监督和人民法院依照行政诉讼法实施的监督的基础上，创新政府层级监督的新机制，加强专门监督，强化社会监督。
上述这些工作的完成，需要各级政府教育全体公务员深刻领会社会主义法治理念的内涵和精髓，自觉的投身理念教育活动中去。
三、政府应该是社会主义法治理念的维护者
法律权威是社会主义法治的根本要求。任何社会的国家机关及其公职人员都要求有一定的权威保障其正常的履行职责，而法治社会的政府权威是置于法律权威之下的权威，政府及其公务员只能通过全力维护法律的权威，才能获取其正常履行职责的权威。一个国家是否实现法治的关键，则是宪法和法律在政治生活和社会生活中是否真正享有最高权威。在现代法治国家，都是把通过树立法律权威作为实现法治的重要手段，这便成为各级政府责无旁贷的职责。一方面，法律权威必须通过政府立法活动从而建立具有客观性、确定性、稳定性和可预期性的法律制度。如果法律可以随时随需而改，因人因地而异，那就根本没有法治可言。另一方面，法律权威必须通过执法、司法和守法来保证任何个人、组织和国家机关在法律规定的范围内活动，特别是国家政府机关及其公职人员严格依法办事，违法必究，有效地防止任何人或组织享有凌驾于法律之上的特权。只有这样，才能实现社会主义法制的基本原则，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，从而使社会主义法律彰现和发挥极大的权威。
我国宪法第五条对法律权威的基本要求做了明确的规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”可见，政府作为国家机器的重要组成部分，维护法律权威，捍卫法治理念，是其无可推卸的神圣职责。当前，各级政府必须树立法律权威的观念，要特别强调维护法制统一，反对地方和部门保护主义，反对把个人或组织凌驾于法律之上的法律工具主义。
但是，这对于正在进行从计划经济条件下到市场经济条件下角色转换的我国各级政府行政主体而言，要做好上述三种角色定位颇为艰巨，还有很多工作需要政府去努力。笔者认为，在当前的社会主义法治理念教育活动中，各级政府在扮演倡导者、执行者、维护者主导角色时，要做好以下四个结合。
一是与培养和提高政府公务员社会主义法治理念和素质相结合
加强对国家公职人员的教育和管理，增强他们的法律观念，发挥他们的法治理念教育表率作用，是保持和提高整个国民法律信仰的榜样保证和感召源泉，也是培育现代法治精神的深厚基础和不懈动力。国家公职人员是受人民委托执掌一定权力，代表人民和法律的公仆，是法律的具体执行者和操作者，其身正，不令而行;其身不正，虽令不从。假使政府公务员自己起不到带头和表率作用，知法犯法，视法律为儿戏，或当作自己手中的工具，恣意妄为，在执行法律管理国家和社会事务过程中不但难以服众，反而会众叛亲离，甚至使政府和法律的威信丧失殆尽。正如培根所言：“一次不公的司法判决比多次不平的举动尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”因此，为了全民法律信仰的培养和法治精神的培育，必须首先加强对政府公职人员的法治理念和素质教育，增强其法治形象意识和法治责任意识。
二是与开展全民普法教育活动相结合
纵观古希腊罗马和西方国家的法治历史，我们可以看到，一个国家公众法律信仰的培养，对于其法治化的形成是非常重要的。培养和确立社会公众的法律信仰和法治信念，就能很好地促成一国法治精神的形成，从而达到一国法治化状态的确立。现在，我国正在建设社会主义法治国家，社会公众对法律的忠诚和信仰是法治得以实现的关键。一个国家要实现法治化，必须有足够的社会公众对法律的尊重、认可和接受，没有社会公众的尊重、认可和接受，就没有社会公众对法律的信仰。那样，法律犹如一纸空文就会丧失权威，法律所确立的制度和秩序就会丧失稳定性，法治就会沦为人治。正如亚里士多德所讲，“法律能见成效，全靠民众的服从”， “邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治”。 由此可见，培养社会公众的法律信仰，有利于整个社会法治的精神的形成，从而有利于法治社会的构建。
各级政府在开展全民普法活动中，要将社会主义法治理念教育融于其中，积极组织多种形式的法治理念宣传教育活动，通过开展法律咨询、法律知识竞赛，举办法制图片展览等，普及法律知识，灌输社会主义法治理念。特别是要充分发挥大众传媒的作用，办好电台、电视台、报刊、网络的法制专栏、专题节目和法制系列讲座，发挥法制新闻、法制影视和法制文艺的教育引导作用，使广大公民在日常生活娱乐中就能受到形象生动、潜移默化的法治理念教育。
三是与政府增强依法行政的意识和能力相结合
依法行政是依法治国的重点，也是难点所在。一方面，行政机关行使权力时采取首长负责制，强调权力的相对集中和公务员对上级命令的服从;另一方面，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并追求较大的自由裁量权。这些特点，逐渐养成了人们习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力的思维和行为定式。因此，依法行政将是依法治国最困难的部分。如果依法行政不能取得成效，则依法治国最终也难以实现。
依法行政是现代法治政府行使权力时所普遍奉行的基本准则，它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。我国各级政府作为社会主义法治国家建设的主体，首先要转变行政理念，摒弃过去“全能政府”的意识，摒弃行政行为的“官本位”思想，不断健全科学的决策机制，强化依法行政的意识，在法律法规授权范围内作出能够经得起司法审查的行政决策和行政管理行为。政府全体公务人员要树立法治理念，维护宪法与法律绝对权威，要打破传统的封闭性、本土化、地方化观念，明确行政主体自身职能的边界，明确法制统一实施的重要性，在法律授权范围内有效地实施对本地的行政管理。政府内部应当建立公职律师队伍，发挥法律专业人才特长，为政府依法行政提供人才保障。各级政府要推行政务公开，保证竞争的公平、公正和公开，促进行政主体行政行为的程序化、公开化。要公开重大的行政决策，特别是公开具有普遍约束力的抽象行政行为，使市场主体和社会公众熟知行政主体的行政决策行为，提高人们对行政决策行为的理解、认知程度，减少实施过程中的阻力。要公开重要的行政法规、规章和行政许可、收费、处罚标准，自觉接受各方面的监督。要公开行政程序，减少办事环节，提高工作效率，加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”。
四是与建立政府依法行政的制度机制相结合
建立依法决策机制，不断完善科学的决策程序，建立决策的反馈、评价和调整机制，将行政首长决策与智囊咨询机构决策相结合，依法决策与科学思维决策相结合，依法限制决策者的主观臆断，保证行政决策的科学性、准确性，有效减少行政决策工作中的失误。建立行政主体机构设置的法定化制度。通过法定化将行政主体的机构、职能及编制等固定下来，从法律上、制度上保证行政组织结构的稳定性和机构、职能、编制的严肃性，从根本上改变随意增设机构、乱授权力的状况，使行政体系严格在法治轨道上正常运行。完善行政行为的规范约束监督制度，将行政自由裁量权严格控制在法律规定的范围内行使，确保作出的具体行政行为经得起司法审查。完善行政主体绩效考核评议机制，确立正确科学的“职权绩效观”，对各行政主体及其部门负责人应主要考评其法定职权的行使状况和实际效果，科学地设定考核项目和考核指标，将绩效考评结果与干部的奖惩激励挂钩。政府通过建立上述依法行政的工作机制和制度，必然可以大大降低行政相对方对行政主体的不信任，唤起和促进整个社会公众对法治理念的信仰，从而进一步促进社会主义法治国家的建设进程。
【参考文献】
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