论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应(2)

四、自动续期的无偿性与住宅用途管制
住宅建设用地使用权具有一定的福利性质只是对《物权法》第１４９条确立的建设用地使用权续期制度进行解释的结果。这种解释性意见无法问答如下问题：权利人在住宅建设用地使用权自动续期时应否支付土地使用费。该问题近年来颇受人们关注，瑐瑥?有必要予以分析。
自动续期时应否缴纳费用问题关系千家万户的切身利益，应当慎重对待，毕竟自动续期现在还主要是一个理论问题，尚有充分时间加以研究。对此，《物权法》不宜作出规定，国务院可视情况发展作出相关规定。瑐?瑦换言之，《物权法》在自动续期时应否缴费上的缄默并不意味着住宅建设用地使用权自动续期时不应缴费或只应缴纳少量费用，而只是意味着对这个问题目前还无法在立法上作出决断。
如前所言，立法者从申请续期之旧制中创造性地发展出住宅建设用地使用权自动续期制度，并非不是为了强调住宅建设用地使用权续期不要求权利人须向土地出让方提出续期申请，而是为了强调续期无须重签土地使用权出让合同、缴纳出让金；否则，自动续期制度之创设就明显是多此一举。上述解释性意见明显将较为明确的法律规定导入悬疑不定中，严重损害了法律的可预见性、稳定性。一般而言，如果法律对某一事项保持沉默，那么在大多数情况下意味着法律没有就这一事项作出要求。
如果说自动续期时不应再支付出让金应是确定无疑的解释性意见，那么在自动续期时应否支付少量土地使用费则非常值得研究。
在笔者看来，对住宅建设用地使用权自动续期时应否支付土地使用费不能一概而论，而应根据住宅所有权人利用住宅的实际目的确立不同的规则。具体而言，对于事实上为了满足房屋所有权人居住需要的住宅，住宅建设用地使用权自动续期时不应收取任何费用；对于作为出租、转售、出资使用或闲置不用的住宅，住宅建设用地使用权自动续期时必须收取一定的费用。判断住宅实际上是否为满足房屋所有权人的居住需要根本无须进行任何实际调查，采取如下做法即可：假定凡已独立生活者皆需要一套独立的住宅，或者一户人家仅需一套住宅即可满足生活需要，对购买第二套、第三套甚至更多套住宅者而言，不管其除住宅（实际居住的房屋）之外的其他任何房屋用于何种目的，其住宅建设用地使用权虽然可以自动续期，但在续期时必须向国家缴纳建设用地使用权持有税或物业税。这是因为住宅建设用地使用权自动、无偿续期制度是实现“居者有其屋”的必要措施。对住宅所有权人而言，它是国家保障公民居住权的一项重要制度，具有显著的福利性。在此情况下，可将《物权法》第１４９条第１款的规定解释为：对于纯粹为了满足自己或家人居住的住宅（自住住宅），住宅建设用地使用权期限届满时可自动、无偿地续期；对于不是为了自己或家人居住需要而是为了投资的住宅（非自住住宅），国家应当征收建设用地使用权持有税或物业税。
从正当性依据看，自住住宅建设用地使用权自动续期的无偿性，严格地讲，并非仅仅是因为国家给予所有国民的一种纯粹满足住房人权要求的福利；瑐?瑧也不是因为房屋购买价已足够高，国家不宜在建设用地使用权期限届满时再向住宅所有权人收费；更不是为了在住房方面实现城乡平等（农民可无偿取得宅基地使用权）并最大限度地保障作为基本人权的居住权；瑐?瑨至为根本的一个理由是城市土地属于国家所有。瑐瑩?
根据《宪法》第９条第１款、《物权法》第４５条第１款的规定，国家所有也就是全民所有。所谓国有土地所有权，并不是独立于全体国民之外具有自身利益需求（私利）的国家对城市土地享有的私人所有权，而是为一国全体国民对城市土地所享有的公共所有权。在此情况下，城市土地的国家所有权其实只是国家代表全体国民对城市土地享有名义上的所有权，城市土地的真正所有权人应属于国民之全体。既然城市土地本质上属于全民所有，那么无论是在理论上还是根据《物权法》第１１８条的规定，任何单位、个人都可以占有、使用城市土地并享有收益。人人可享有一份土地权益，是土地国家所有权的逻辑结果。
因为城市土地的社会功能主要是为了建造住宅、发展工商业、建设公益或公共设施等，所以人人可享有一份土地指人人起码应享有建造住宅的土地权利。因此，比较理想的状况应是凡能够居住在城市者，仍然可以像农民那样享有无偿、无期限的宅基地使用权。当然，在人多地少、人地关系极其紧张的城市，完全像农村那样均分宅基地根本行不通，但如果能够通过使人人拥有一套住宅从而间接实现人人享有一份土地的权利也未尝不可。
作为全民利益之代表的国家此时须为满足人们的居住需要挺身而出。国家可以市场化方法委托国有或私有建筑公司建造不同面积或格局的公建房，以成本价或低价出售给工作或长期生活在城市的国民，或以低廉价格将住宅出租给生活贫困的城市居民。除此之外，为满足人们在住房上的奢侈需求，国家可将土地使用权有偿出让给房地产开发公司，后者可将建造的住宅像普通商品一样出售出去。
因为公建房是满足人人享有一份土地权利的基本方式，所以此类住宅建设用地使用权期限届满时自然应无偿续期。对商品房的购买者而言，由于购买商品房必须以放弃公建房为前提，因此住宅建设用地使用权无偿续期可能是其所能享有使用国有土地权利之福利的唯一机会。换言之，如果完全是为了自住，那么商品住宅的享有者也应享有住宅建设用地使用权无偿续期的机会。总之，不管是公建房还是纯粹的商品住宅，自住住宅建设用地使用权自动续期时不应要求住宅所有权人缴纳土地使用费。
由上可见，目前仍然实行的以商品住宅为主、公建房为辅的住宅供应制度在改变旧的福利性房屋供应体制上明显矫枉过正。为确保人人享有使用国有土地的权利，自住住宅建设用地使用权自动续期时自然不应再收取任何费用。
住宅建设用地使用权自动、无偿、无时限续期制度的确立不可避免地会产生如下后果：拥有住宅比保有非住宅性房屋具有显著的经济优势。这种情况会进一步引发“民宅商用”或“以宅投资”等投机行为。
由于住宅建设用地与非住宅建设用地之区分是以城市土地的规划用途而不是以房屋的实际用途为标准，因此凡是居住用地规划区内的房屋不管是为了满足房屋所有权人的居住需要还是为了满足房屋所有权人的投资需求，皆可因居住用地而享受建设用地使用权自动、无偿、无时限续期的好处。随着经济、社会的发展，城市建设用地虽然呈扩张趋势，但从社会现实看，城市越向外扩张，在中心城区或毗邻商业中心的城区保有大量住宅在作营利之用后投资收益就越发丰厚。若任其发生，则住宅建设用地使用权自动、无偿、无时限续期制度可能会被滥用，从而最终与城市土地国有制背道而驰。因此，有必要对“以宅投资”行为加以适当规制。规制的办法不是单纯地禁止人们购买过多的住宅，而是根据地利归公的思想，将“以宅投资”所得收益按一定比例上缴给国家。
除“以宅投资”外，愈演愈烈的“民宅商用”行为同样需要进行严格管制。现行规制“民宅商用”行为的法律依据主要是《物权法》第７７条关于将住宅改变为经营性用房的规定。从其文义不难看出，不仅“《物权法》并不禁止将住宅改为经营性用房的行为”，瑑瑠?而且其他法律、法规也未见禁止。
将住宅变为经营性用房的关键条件是“应当经有利害关系的业主同意”。根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《建筑物区分所有权纠纷解释》）第１１条的规定，有利害关系的业主包括两种：一种是指“本栋建筑物内的其他业主”，另一种是指能“证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响”的同一建筑区划内的本栋建筑物之外的业主。因为生活质量不完全取决于物质条件，而是与一个人的价值取向、思想观念、心理和生理等要素紧密相关的，所以生活质量是否受到或者可能受到不利影响，判断起来相当不易。判断标准的不确定性，明显为“民宅商用”行为提供了可乘之机。
需要指出的是，《物权法》没有明确规定未经有利害关系的业主之同意将住宅改为经营性用房的法律后果，《建筑物区分所有权纠纷解释》也没有作出任何规定。由此完全可以得出这样的结论，关于“民宅商用”行为，现行法实际上旨在为将住宅改为经营性用房提供合理通道，而并不重视擅自将住宅改为经营性用房的规制问题。在此情况下，也就不难理解许多纯粹的居住区为何大量存在经营按摩、洗脚、美容、理发、杂货、餐饮及其他营利事业的现象。如果不改变现行立法，严格制止将住宅改变为经营性用房的行为，那么基于住宅建设用地使用权自动续期制度的制度性优势，业主为节省经营成本而将住宅转变为经营性用房的“民宅商用”现象就会愈发严重。至于应如何修正现行法加以应对，需要作专门探讨，兹不展开。
五、结语
自动续期制度是《物权法》第１４９条破旧立新的产物。相较旧的申请续期制度，自动续期制度的根本特性不是续期程序上的“自动性”，而是续期时无须支付出让金或仅支付少量土地使用费。加之自动续期无次数或最高时限的限制，自动续期制度实质上赋予了住宅建设用地所有权人一种长久使用国有土地的福利。立法者创设住宅建设用地使用权自动续期制度的目的，是为了保障“居者有其屋”的住房人权，使国民安居乐业。在判断城镇建设用地是否属于住宅建设用地时不能纯粹依据物理上的住宅概念，而需以适宜居住的住宅观念为基础，把住宅建设用地扩张解释为城镇控制性详细规划中旨在满足人们生活居住需要的居住用地。
迥异于一般商品，住宅具有消费品和投资品、必需品和奢侈品的多重属性。特别是在房价持续攀高、物业税阙如的情势下，作为一种优质投资品，住宅深受投资者的青睐。自动续期制度因为能使住宅所有权人享有一种恒久、无偿的建设用地使用权，所以必将进一步刺激投资性购房或“民宅商用”行为。如此之下，自动续期制度作为一种保障国民住房人权的福利措施很可能会被滥用，同代人甚至是不同代人之间会发生能否公平享有建设用地使用权的社会问题。因此，在承认住宅建设用地使用权续期自动、无偿、无时限时，从保障住房人权与城市土地国有制出发，应通过征收建设用地使用权持有税或物业税的方式配套建立住宅数量限定制度；同时，应完善《物权法》第７７条关于将住宅转用于经营性用房的规定，建立严格的住宅用途管制制度。
注释:
[1]参见盛翔：《住宅７０年后续期问题不应模糊搁置》，《检察日报》２００９年３月２３日；刘宇鑫：《住宅７０年续期拟删除“无偿”》，《北京日报》２００９年３月２４日。
[2]即山东省青岛市黄岛开发区阿里山住宅小区２０年使用期限的住宅建设用地使用权到期事件。阿里山住宅小区建于１９８９年，作为住宅土地使用权出让的试点，仅仅规定了２０年的土地使用期限。参见徐先友：《青岛住宅土地使用权续期的标本意义》，《中华民居》２００９年第４期；劳力：《首个土地到期住宅该如何续期？》，《检察日报》２００９年３３０日；花椒、晓华、美英：《首例到期住宅用地面临续期难题》，《中国国土资源报》２００９年４月９日。
[3]参见《中华人民共和国城市房地产管理法》第２２条之规定。根据《中华人民共和国物权法》第１４８条的规定，因依公共利益提前收回土地使用权的制度，同样适用于住宅建设用地使用权。
[4][21]参见崔建远：《物权法》，中国人民大学出版社２０１１年版，第３１２页。
[5]参见史尚宽：《债法总论》，中国政法大学出版社２０００年版，第７０２页。
[6]所有权是一种永久支配标的物的物权，当事人不得依契约预定其存续期间。参见王泽鉴：《民法物权》第１册，中国政法大学出版社２００１年版，第１５１页；谢在全：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社１９９９年版，第１２１－１２２页。
[7]参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室编：《物权法立法背景与观点全集》，法律出版社２００７年版，第３８页。
[8]这与续期制度旨在保有地上建筑物或续期制度为了解决有期限的建设用地使用权与无期限的房屋所有权之间的权利冲突问题的初衷是一致的。
[9]换言之，土地使用权期满后，土地上房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定。所谓依照法律、行政法规的规定，具体是指依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第４０条的规定。
[10]参见郑世刚：《我国住房市场的经济学分析及政策建议》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）２００８年第５期。
[11]由于住宅建设用地和非住宅建设用地两个概念的外延互相排斥并且它们的外延之和穷尽了属概念的外延（矛盾关系），因此按逻辑学理论，只要界定了住宅建设用地的含义，非住宅建设用地的含义则不言自明。
[12]迥异于城镇居民的房屋取得状况，在农村地区，农民只有先取得宅基地使用权才能实施建设行为，进而取得房屋等地上建筑物的所有权。
[13][28]参见马天柱：《住宅建设用地使用权期满自动续期的若干思考》，《天津商业大学学报》２００８年第２期。
[14][26]参见全国人大会法制工作委员会民法室编：《中华人民共和国物权法———条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社２００７年版，第２７５页。
[15][20]王利明：《物权法研究》（下卷），中国人民大学出版社２００７年版，第１６９页，第１７０页。
[16]参见肖泽晟：《我国住宅权行政法保护缺失分析》，《行政法学研究》２００６年第１期。
[17]［德］鲍尔、施蒂尔纳：《物权法》（上册），张双根译，法律出版社２００４年版，第１８页。
[18]参见朱福惠、李燕：《论公民住房权的宪法保障》，《暨南学报》（哲学社会科学版）２００９年第２期。
[19]参见安建主编：《中华人民共和国城乡规划法释义》，法律出版社２００９年版，第８３页。
[22]根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第３９条的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。
[23]参见孙宪忠：《中国物权法总论》，法律出版社２００９年版，第５页。
[24]参见《中华人民共和国民法通则》第８条的规定。
[25]参见马新江：《建设用地使用权应当有偿续期》，《中国财政》２００９年第１２期；于永建、崔永林：《“自动续期”不等于无偿续期》，《中国土地》２００９年第５期；符振彦：《住宅用地７０年后续期有偿？还是无偿？》，《北京房地产》２００９年第５期。
[27]参见周洪政：《住宅建设用地使用权期间届满要否交纳土地出让金》，《人民法院报》２０１０年７月７日。
[29]参见《中华人民共和国宪法》第１０条第１款、《中华人民共和国土地管理法》第８条第１款、《中华人民共和国物权法》第４７条的规定。
[30]王利明：《物权法研究》（上卷），中国人民大学出版社２００７年版，第５７９－５８０页。