解决小产权房问题对策研究
王彦分享
关键词: 小产权房/房产税/住房保障
内容提要: 从小产权房形成的原因入手，提出建立集体土地使用权流转制度、严格区分公益征收与商业拆迁、分别情况处理现存的小产权房、开征房产税、改革住房保障制度等措施。
所谓小产权房，是指不符合城乡建设规划、在集体土地之上建造并出售给非本集体成员的房屋。由于违反现行法律，所以小产权房从产生之日起就不合法，其所谓的“小产权”也并非“产权”，只是民间约定俗成的一种说法，实质是不受法律保护的“产权”。虽然小产权房本身不合法，但是其不断发展壮大的现实却给社会带来诸多问题，给立法、执法带来诸多困惑，因此解决这一问题就成为当务之急。我们应在准确分析其产生根源的基础上，提出既要维护各方利益和社会稳定，又能实现可持续发展的对策。
一、小产权房问题产生的原因
（一）小产权房是农民集体利益与政府利益博弈的结果
现行法律规定，农村集体土地属于集体所有。在集体土地之内，只允许本集体村民依法申请宅基地并建造房屋，不允许集体出让土地进行房地产开发建设，也不允许农民个人出卖宅基地或转让房屋给非本集体成员变相进行房地产开发。确需使用集体土地开发房地产的，应先由国家征收集体土地，再行出让给开发商，由开发商进行商品房开发建设后出售。现实的问题是国家征收集体土地的价格与国家出让土地的价格之间存在较大的利益空间，有的后者是前者的几倍、几十倍，这部分差价利益由国家取得，本来就不富裕的农民集体对此非常不满，当有机会出让土地获得大于国家征收的回报时，集体便不惜违法，义无反顾地为之。从理论上讲，所有权是权利人对其财产享有占有、使用、收益和处分的权利，既然法律规定集体对其土地享有所有权，就应该赋予其处分权和收益权，而太多的限制使集体对其土地几乎丧失了处分权和收益权（只能通过农业生产经营或经过批准兴办乡镇企业用地而获得收益），这就严重损害了集体土地所有权的完整，限制了集体土地的权利行使。对这一问题，农民集体现实的做法就是用建设、出售小产权房的行动来“维权”，同时，一些地方政府的违法审批也起到了推波助澜的作用。
（二）小产权房问题是公众的住房需求与高房价之间对抗的结果
城市化是人类社会进步的标志，也是我国实现经济结构转型、消灭城乡差别、发展经济的重要步骤。近年来，我国城市化的速度日益加快，城市人口呈迅速增加的态势，解决住房问题就成了城市发展的重要任务。新城市居民需要有一套属于自己的住房，老城市居民需要更换更大的住房，城市富人需要拥有更多房屋实现投资目的，因此近年来我国大中城市房地产业发展迅速。但是相对于不断攀升的房价而言，城市中低收入者收入的增加远远落后于房价的涨幅。房价的增长直接刺激了人们的购房欲望，因为如果现在不买，以后会更买不起。当其经济实力不能购买商品房时，小产权房便成了唯一的选择。截至2009年7月，北京的商品房均价为14650元/平方米[1]，同年4月，北京通州区的小产权房均价为5000元/平方米[2]，二者相差十分明显。调查显示，如果能够购买正规的商品房，多数购房者是不会选择购买小产权房的。购买小产权房者多是中低收入者，如外来打工或经商人员、留城大学毕业生、城市中低收入者。小产权房多处于城乡结合部，交通相对不便，居住环境相对较差，购房者对小产权房的法律风险心知肚明，但是较低的房价是吸引他们购买的唯一原因。许多市民坦言：购买小产权房就是为了“能有个住的地方”。据统计，到2008年初，北京市的小产权房占到房地产市场的20%； 2007年，深圳市的小产权房占全市住房总数的49%，到2009年6月，深圳住宅总面积约为2. 6亿平方米，其中小产权房高达1. 6亿平方米，比例已经超过60%[3]。到2010年初，据非官方统计，全国的小产权房面积达到60多亿平方米[4]。
（三）政府职能发挥不力客观上导致了小产权房的发展壮大
小产权房从产生时起就不合法，但是能够不断发展壮大，其外因是政府监管查处不力。小产权房多集中在市郊，就在政府的眼皮底下，从开工建设到出售交付，不是一朝一夕之事，有关部门不可能发现不了，如果能够发现一起查处一起，也不会导致现在的局面。在2000年前后，各地的小产权房还不敢公开销售，多是通过与村民签订君子协议，以村民的名义购买，过户只能偷偷在村委会进行；现在，小产权房的销售已经完全公开化，开发商不再遮遮掩掩，而是明确告诉对方是小产权房，也不再虚假承诺将来可以办市证。开发商之所以敢于公开销售小产权房，也与政府部门查处不力有关。个别地方政府为了获取一定的利益，违规审批小产权房的建设，甚至一些乡镇政府公开发放房产证，这也在一定程度上助长了小产权房的发展。
（四）小产权房问题是公众与政府心理对抗的结果
尽管有关部门不断发布对小产权房的禁令和购房警示，但是公众的购买热情却丝毫不减。究其心理原因，是购房人拿法不责众的心态与政府的决心对抗，其心理是：反正有许多人购买小产权房并居住，政府总不会强制拆除；如果政府强行拆除，这些居民就无处可住，就会引发新的社会矛盾。购房者还认为，政府对小产权房的形成也是有责任的，因为政府没有严格禁止小产权房的建造和出售，所以在强制拆除时也可以与政府进行讨价还价，争取最大限度地维护自己的“利益”。事实也证明强制拆除的极少，即使强拆，也会给予一定的补偿，如2009年8月，为配合济南西客站的建设，济南市拆除了槐荫区“格林小镇”的25栋小产权房（业主2006年购买时的价格为1320元/平方米，远远低于当时的商品房价格），拆除时业主获得的补偿多为原购房款加10%的退房奖励[5]。类似的现实客观上也助长了公众购买小产权房的信心。总之，这种公众与政府的心理对抗是十分危险的，它不仅表现了法律制度长期难以落实的尴尬局面，更损害了法律的尊严和政府的威信，严重影响党和政府执政能力的实现。
二、小产权房问题的实质
从以上原因分析不难看出，小产权房问题的实质是我国二元制土地制度所产生的利益分配问题，其他诸如高房价、政府监督不力等原因，均为推动小产权房发展的次要原因。对于国有土地，国家可以通过土地出让、转让等方式获得土地出让金、税收等利益。土地出让金是基于国家是土地的所有者而获得的利益，而税收是基于交易行为而获得的利益。对于集体土地而言，据现行制度，农民集体基于土地所有者身份从土地增值中获得的收益却是相对较少的，为实现自身利益，一旦有机会从土地中获得更多利益，农民集体便不惜突破现行制度，这是维护自身利益的本能体现，从理论上讲是无可厚非的。因此，我们确有必要对现行制度进行反思，还农民集体土地所有者身份，使其真正享有土地所有者的权益。
由小产权房引发的集体利益与国家利益的冲突是主要的，同时，还会引发地方政府利益与国家利益的冲突、农民集体利益与集体经济组织个别负责人的利益冲突。对于地方政府违规审批小产权房并获利的行为，应从加强地方政府依法行政的角度进行处理；对集体经济组织个别负责人从出让土地建设小产权房中获利的情况，应从严惩腐败角度进行查处。
内容提要: 从小产权房形成的原因入手，提出建立集体土地使用权流转制度、严格区分公益征收与商业拆迁、分别情况处理现存的小产权房、开征房产税、改革住房保障制度等措施。
所谓小产权房，是指不符合城乡建设规划、在集体土地之上建造并出售给非本集体成员的房屋。由于违反现行法律，所以小产权房从产生之日起就不合法，其所谓的“小产权”也并非“产权”，只是民间约定俗成的一种说法，实质是不受法律保护的“产权”。虽然小产权房本身不合法，但是其不断发展壮大的现实却给社会带来诸多问题，给立法、执法带来诸多困惑，因此解决这一问题就成为当务之急。我们应在准确分析其产生根源的基础上，提出既要维护各方利益和社会稳定，又能实现可持续发展的对策。
一、小产权房问题产生的原因
（一）小产权房是农民集体利益与政府利益博弈的结果
现行法律规定，农村集体土地属于集体所有。在集体土地之内，只允许本集体村民依法申请宅基地并建造房屋，不允许集体出让土地进行房地产开发建设，也不允许农民个人出卖宅基地或转让房屋给非本集体成员变相进行房地产开发。确需使用集体土地开发房地产的，应先由国家征收集体土地，再行出让给开发商，由开发商进行商品房开发建设后出售。现实的问题是国家征收集体土地的价格与国家出让土地的价格之间存在较大的利益空间，有的后者是前者的几倍、几十倍，这部分差价利益由国家取得，本来就不富裕的农民集体对此非常不满，当有机会出让土地获得大于国家征收的回报时，集体便不惜违法，义无反顾地为之。从理论上讲，所有权是权利人对其财产享有占有、使用、收益和处分的权利，既然法律规定集体对其土地享有所有权，就应该赋予其处分权和收益权，而太多的限制使集体对其土地几乎丧失了处分权和收益权（只能通过农业生产经营或经过批准兴办乡镇企业用地而获得收益），这就严重损害了集体土地所有权的完整，限制了集体土地的权利行使。对这一问题，农民集体现实的做法就是用建设、出售小产权房的行动来“维权”，同时，一些地方政府的违法审批也起到了推波助澜的作用。
（二）小产权房问题是公众的住房需求与高房价之间对抗的结果
城市化是人类社会进步的标志，也是我国实现经济结构转型、消灭城乡差别、发展经济的重要步骤。近年来，我国城市化的速度日益加快，城市人口呈迅速增加的态势，解决住房问题就成了城市发展的重要任务。新城市居民需要有一套属于自己的住房，老城市居民需要更换更大的住房，城市富人需要拥有更多房屋实现投资目的，因此近年来我国大中城市房地产业发展迅速。但是相对于不断攀升的房价而言，城市中低收入者收入的增加远远落后于房价的涨幅。房价的增长直接刺激了人们的购房欲望，因为如果现在不买，以后会更买不起。当其经济实力不能购买商品房时，小产权房便成了唯一的选择。截至2009年7月，北京的商品房均价为14650元/平方米[1]，同年4月，北京通州区的小产权房均价为5000元/平方米[2]，二者相差十分明显。调查显示，如果能够购买正规的商品房，多数购房者是不会选择购买小产权房的。购买小产权房者多是中低收入者，如外来打工或经商人员、留城大学毕业生、城市中低收入者。小产权房多处于城乡结合部，交通相对不便，居住环境相对较差，购房者对小产权房的法律风险心知肚明，但是较低的房价是吸引他们购买的唯一原因。许多市民坦言：购买小产权房就是为了“能有个住的地方”。据统计，到2008年初，北京市的小产权房占到房地产市场的20%； 2007年，深圳市的小产权房占全市住房总数的49%，到2009年6月，深圳住宅总面积约为2. 6亿平方米，其中小产权房高达1. 6亿平方米，比例已经超过60%[3]。到2010年初，据非官方统计，全国的小产权房面积达到60多亿平方米[4]。
（三）政府职能发挥不力客观上导致了小产权房的发展壮大
小产权房从产生时起就不合法，但是能够不断发展壮大，其外因是政府监管查处不力。小产权房多集中在市郊，就在政府的眼皮底下，从开工建设到出售交付，不是一朝一夕之事，有关部门不可能发现不了，如果能够发现一起查处一起，也不会导致现在的局面。在2000年前后，各地的小产权房还不敢公开销售，多是通过与村民签订君子协议，以村民的名义购买，过户只能偷偷在村委会进行；现在，小产权房的销售已经完全公开化，开发商不再遮遮掩掩，而是明确告诉对方是小产权房，也不再虚假承诺将来可以办市证。开发商之所以敢于公开销售小产权房，也与政府部门查处不力有关。个别地方政府为了获取一定的利益，违规审批小产权房的建设，甚至一些乡镇政府公开发放房产证，这也在一定程度上助长了小产权房的发展。
（四）小产权房问题是公众与政府心理对抗的结果
尽管有关部门不断发布对小产权房的禁令和购房警示，但是公众的购买热情却丝毫不减。究其心理原因，是购房人拿法不责众的心态与政府的决心对抗，其心理是：反正有许多人购买小产权房并居住，政府总不会强制拆除；如果政府强行拆除，这些居民就无处可住，就会引发新的社会矛盾。购房者还认为，政府对小产权房的形成也是有责任的，因为政府没有严格禁止小产权房的建造和出售，所以在强制拆除时也可以与政府进行讨价还价，争取最大限度地维护自己的“利益”。事实也证明强制拆除的极少，即使强拆，也会给予一定的补偿，如2009年8月，为配合济南西客站的建设，济南市拆除了槐荫区“格林小镇”的25栋小产权房（业主2006年购买时的价格为1320元/平方米，远远低于当时的商品房价格），拆除时业主获得的补偿多为原购房款加10%的退房奖励[5]。类似的现实客观上也助长了公众购买小产权房的信心。总之，这种公众与政府的心理对抗是十分危险的，它不仅表现了法律制度长期难以落实的尴尬局面，更损害了法律的尊严和政府的威信，严重影响党和政府执政能力的实现。
二、小产权房问题的实质
从以上原因分析不难看出，小产权房问题的实质是我国二元制土地制度所产生的利益分配问题，其他诸如高房价、政府监督不力等原因，均为推动小产权房发展的次要原因。对于国有土地，国家可以通过土地出让、转让等方式获得土地出让金、税收等利益。土地出让金是基于国家是土地的所有者而获得的利益，而税收是基于交易行为而获得的利益。对于集体土地而言，据现行制度，农民集体基于土地所有者身份从土地增值中获得的收益却是相对较少的，为实现自身利益，一旦有机会从土地中获得更多利益，农民集体便不惜突破现行制度，这是维护自身利益的本能体现，从理论上讲是无可厚非的。因此，我们确有必要对现行制度进行反思，还农民集体土地所有者身份，使其真正享有土地所有者的权益。
由小产权房引发的集体利益与国家利益的冲突是主要的，同时，还会引发地方政府利益与国家利益的冲突、农民集体利益与集体经济组织个别负责人的利益冲突。对于地方政府违规审批小产权房并获利的行为，应从加强地方政府依法行政的角度进行处理；对集体经济组织个别负责人从出让土地建设小产权房中获利的情况，应从严惩腐败角度进行查处。
