浅析地方政府债务形成原因

　　一、地方政府债务现状

　　据国家审计署最新审计公告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52亿元;在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT(建设-移交)、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19730.13亿元[1]。

　　根据表中统计数据分析可得，地方政府负有偿还责任的债务占60.85%;而政府或有债务占39.15%，其中政府负有担保责任的债务占14.90%，政府可能承担一定救助责任的债务占

　　24.25%。不难看出，地方政府债务中负有偿还责任的债务占大部分，并将产生深远影响。

　　二、地方政府债务形成的原因

　　(一)财权与事权。

　　1、体制因素。随着科技经济的发展，在工业化市场经济体制不断完善和加快的进程中，由于管理体制还比较滞后，于是不得已必须增加地方政府的权力，导致地方政府权力和原来的财政收入不相匹配，原来的财政收入不足以适应的权力发展的需要，因而导致了政府事权与财权不适应的现状。(1) 政府间事权划分不清。我国中央政府和地方政府事权的划分界限不明确，交叉、缺位以及越位的现象在中央与地方政府之间普遍存在，致使二者不能更好地各司其职。有些本应由中央政府承办的事情却推诿给地方政府负责，而应由地方政府负责的事情却被中央政府包揽，各级政府的事权界定不严格。(2) 政府间财权划分不明确。各级政府间的财权划分，是分级财政的核心内容，也是财政体制所要解决的主要问题。财权划分应该做好如何在各级政府间划分财政权限，而不仅仅是是分割财政收入。中央与地方政府财权与事权的不确定，导致地方政府在投资上倾向于进行短期投资，更有甚者出于投机性动机牺牲掉有限的资源。地方政府出现了财权日益与事权相脱节的现象，各级政府承担本级的事务和责任，而且下级政府必须执行上级政府的决策和命令，这就为上级政府事权下移提供了可能，最终使地方政府负担过重，远远无法实现财权与事权的匹配[2]。财政权利的大小决定了事权的执行情况，而财权有又在一定程度上以事权为依据，二者统一协调才能保证政府职能的高效执行。

　　2、公共品的提供不合理导致事权划分上下不公。公共品指一种商品，其效用不可分割地影响整个公众，而不管其中任何个人是否愿意消费。由于公共品具有非竞争性、非排他性和不可分割性，使市场机制在公共品的供给上存在市场失灵，价格机制不能引导资源的合理有效地配置，因而公共品必须通过财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共管理需要。然而，我国公共品提供的划分上存在着不合理的情况。最基本的公共产品，例如，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品以及对农村的扶持等往往由供应能力相对较低的地方政府承担。

　　3、事权与转移支付的匹配。中央为了确保的宏观调控能力，在税收的划分上就会偏重于对中央税收的提高，然而地方税收的不足致使地方的财力不能与其事权相适应，这就必然要求中央政府对地方政府在财力上给予一定的补助，从而使财权与事权相匹配。但是目前的转移支付制度仍存在不完善的地方：一是转移支付形式不规范、随意性很大，导致补助力度不够;二是转移支付中很大一部分是税收返还，即这部分转移支付与该地方政府的收入成相关，这样一来就很大程度上降低了转移支付的作用;三是转移支付中专项款占的比例比较大，而专项款是已经明确规定了用途的款项，地方政府只能专款专用而不能有很好的自主支配。转移支付并不是根据事权大小来分配，转移支付制度和事权尚不能很好的匹配。

　　(二)地方政府双重代理身份

　　根据我国干部任用的现行体制，上级政府对地方政府委任或罢免行政长官具有决定性的作用，在上级政府和当地政府官员之间就形成了委托代理关系。从理论上说，当地政府官员是该地区的人民的代表，人民赋予其享有公共事务管理的实施的权利。实际上，地方政府官员为了自己的政治前途，都在一定程度上考虑居民。因此，事实上形成了上级政府与地方政府官员及地方政府官员与辖区内的企业和居民的双向委托代理关系，使地方政府官员就成了上级政府和辖区内的企业和居民的双重代理人，这种双重代理人的身份安排一开始便使代理人的权利与义务的路径模糊，不便于界定代理者的责任。这样，地方政府官员的经济人身份，使他们在政治活动中效用最大化倾向在所难免。[3]

　　1、信息不对称。信息不对称的问题是普遍存在的。所谓的信息不对称是指市场交易的各方所拥有的信息不对等，买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同，即一方比另一方占有更多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。在地方政府与上级政府的委托—代理关系中，地方政府作为代理人，完成由作为委托人的上级政府指派的各种任务，包括经济增长、保护环境、计划生育、社保医疗等，上级政府根据上述任务的完成情况评价下级政府的公共管理水平。虽然上级政府拥有法律所赋予的监督等职权，但由于信息成本或监督成本都较高，上级政府难以控制地方官员的行为，从而导致地方政府既脱离当地居民，也远离中央或上级政府的局面，结果便产生了严重的“内部人控制”问题。内部人控制其实就是代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益，地方政府所掌握的信息比上级政府多，上级政府与地方政府之间存在着信息不对称。因此，上级政府对于地方政府提出的预算请求，往往没有充分的信息来判别其真伪和提出异议。

　　2、内生放大机制。下级官员为了显示政绩而有扩大预算规模的内在激励，上级官员也不例外。因为地方政府的扩大支出行为，客观上也能为其上级的政绩增光添彩，只要其预算规模不足以大到引发社会动乱和经济动荡的上限，上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施的，反过来往往还会采取默许式的鼓励，基于上级政府或官员的这种心理，下属更加肆意扩大预算规模，于是再进一步加大支出和举债规模。这样，在利益的驱使下各级政府与官员都会产生进一步的投机与短期的支出扩张行为，预算支出规模的扩张通过上下级不断传递，于是产生强烈的放大作用，最终将导致不堪设想的后果，现实中地方政府债务问题的严重性已经给出了很好的证明。

　　(三)政绩考核机制下的政府投资动机

　　强烈的投资动机是导致我国地方政府债务扩张的又一重要原因。在现行的体制中，地方官员的激励主要是地方经济发展中蕴藏的政治晋升，地方官员都处在一种政治晋升的博弈中，基于这种激励，他们会以理性经济人的姿态而采取相应的行动。具体来说，地方政府之所以有强烈的动机进行投资，根本的原因就在于官员的政绩考核机制。由于我国政府官员具有双重属性：一方面是经济参与者，即像市场上的经济主体关注经济利益;同时另一方面也是政治参与者，关注政治晋升和政治利益[4]。

　　我国现有的这种政绩考核体制最终会导致了三种结果：第一，激烈的晋升竞争机制诱使地方官员过多地关注任期内的“政绩工程”;第二，上下级之间的信息不对称导致地方官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号，以求得职务上的晋升;第三，上述行为又由于同级政府官员之间的职场竞赛而被强化和延续。上述三个方面的因素交互作用，强化了地方官员进行大规模固定资产投资的动机[5]。

　　(四)金融体系预算软约束

　　对于政府来说，上级政府向地方政府提供的预算资金未能执行约定，使地方政府的资金运用超过了它的当期收益的范围。这当然也与分税制改革有关，上级政府将大税种收入囊中，同时由于事权层层下放，地方政府收入与支出相差甚远，致使地方政府不得已超越预算约束，通过各种途径筹集资金。我国的金融机构特别是国有商业银行会屈服于政治压力，导致“金融机构财政化”，积极地为地方政府提供信贷支持，在预算软约束和金融机构各种优惠条件的双重激励下，地方政府将贷款当作是解决发展资金不足的必然选择，而金融机构由于不承担经营亏损和储户存款损失的责任，容易被权力制约，而且由于在资金使用方面缺乏监督甚至攀比浪费，最终形成巨额债务。

　　中国政府预算软约束主要体现为：政府预算先执行后审批;预留政府预算资金，或随意调剂使用，或截留、挤占、挪用预算资金，导致部分预算资金不能落实到具体的部门和项目，并使政府预算达不到有效约束有关政府部门的行为;大量财政性资金没有纳入政府预算;任意突破政府预算约束，增加支出项目，扩大预算支出，酿成巨额财政赤字，这导致各级政府公共财政支出陷入困境，各级政府积累起了巨额赤字与债务，从而威胁到国家经济安全与社会稳定。