地方立法的基本原则

　　进一步加强和改进地方立法工作，对推进国家治理体系和治理能力现代化，完善中国特色社会主义法律体系有着积极意义。以下是学习啦小编为你整理的地方立法的基本原则，希望大家喜欢!

　　地方立法的基本原则

　　(一)正确认识和理解“体现地方特色”的原则

　　地方立法同其他立法一样，也要坚持实事求是、从实际出发的原则。根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例、单行条例，是法律确定的地方立法的基本条件。而坚持实事求是、从实际出发的原则，对地方立法来说，很重要的便是使地方立法体现地方特色。

　　所谓“体现地方特色”，主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性。具体地说，就是要求：第一，地方立法能充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况;第二，地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。

　　地方立法所以要体现地方特色，是由地方立法的特性决定的。没有地方特色，地方立法就失去其存在的价值。正因为单有中央立法不足以解决地方的特殊问题，不足以反映各地不平衡的状况，在中国尤其不足以实行适当的分权体制以有利于消除数千年封建集权专制的遗毒，才在中央立法之外，再辟地方立法的蹊径。地方立法的主要任务之一，就是要用地方立法的形式，补中央立法之不足，反映地方之需求。地方立法，贵在有地方特色。

　　地方立法要做到体现地方特色，要求地方立法工作者：第一，能充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，懂得如何通过地方立法有针对性地解决地方的特殊问题。第二，能根据本地的实际情况做好地方立法这篇大文章。要善于谋篇布局，抓住本地的特殊性，分清本地地方立法的轻重缓急之所在。一方面，要把地方立法同本地带全局性的东西，同本地发展总体战略，结合起来。例如，山东省在改革开放过程中提出“东部大开放，西部大开发”的总体经济发展战略，山东省地方立法如能充分反映这一总体经济发展战略，就自然有了自己的地方特色。另一方面，要把地方立法同解决本地特殊问题结合起来。例如，由于地方病和其他原因的存在，甘肃省一些地区的智力低下的痴呆傻人生育无节制问题十分严重。针对这一问题，甘肃省人大会制定了全国第一个优生方面的地方性法规《关于禁止痴呆傻人生育的规定》，产生好的效果和影响。这种地方立法活动，就深具地方特色。第三，善于学习和调查研究。不仅要对本地情况进行调查研究，也要对中央立法和外地立法进行调查研究，这样才能了解全局，处理好本地立法与中央立法、本地立法与外地立法的关系，显出本地立法的特色。

　　地方立法坚持“体现地方特色”的原则，需要注意：第一，防止地方保护主义或本位主义的毛病作祟。在坚持从实际出发的原则时，既要从本地经济、文化发展水平、社会实际状况、群众觉悟的程度和要求出发，又要从全国经济、政治、文化的大局着想，把二者尽可能好地结合起来，切忌把从实际出发原则变为本位主义原则的代名词。第二，消除不必要的照抄、重复法律、行政法规和照抄、转抄外地规范性法律文件的弊病。法律、行政法规的规定要遵循，外地经验要借鉴，但照抄、重复、转抄不是办法。第三，地方立法的各种形式都有体现特色的问题，虽然自主性地方立法的地方特色应当更浓些，但不能仅注意自主性立法的地方特色，执行性、补充性和其他形式的地方立法也要坚持体现地方特色的原则。第四，既不要抵触，又不要越权。体现地方特色，必须以法制统一原则为前提，对最主要的地方立法——制定地方性法规来说，必须以不与宪法、法律、行政法规相抵触为前提。体现地方特色，也不能超越地方立法主体的职权范围。

　　(二)正确认识和理解“不相抵触”的原则

　　地方立法同其他立法一样，必须坚持法制统一原则。坚持这一原则就是要做到在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。

　　但在如何认识和理解“不相抵触”原则方面，有不同看法。一种观点认为，不相抵触，就是制定某一地方性法规必须以宪法、法律或行政法规对某一事项已有相关规定为前提，以这种相关规定为根据。按这种观点，凡超出宪法、法律、行政法规的内容范围的，或是宪法、法律、行政法规没有规定某项内容而地方性法规却规定了的，就构成相抵触。另一种观点认为，不相抵触，就是地方性法规不得做出与宪法、法律或行政法规已有的明文规定相冲突、相矛盾、不一致甚或相反的规定。还有一种观点认为，不相抵触，就是地方性法规除了不得做出与宪法、法律或行政法规的明文规定相抵触的规定外，还不得做出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定。这种分歧的存在，直接影响地方立法的开展。

　　究竟应当如何认识和理解“不相抵触”原则，实际上是法的解释问题。法定有权解释的机关是全国人大会。但迄今全国人大会没有对此做出立法解释。中国立法解释迄今仍然很落后。在这种情况下，就有必要做出非法定解释。非法定解释并非是随意解释，它也要根据一定的规则来解释。

　　首先可以根据学理解释、语法解释、逻辑解释、字面解释的规则来认识和理解“不相抵触”原则。根据这些规则，“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”这一限制语，无论如何不能理解为“在不超出宪法、法律、行政法规的规定范围的前提下”的意思。“不同……相抵触”，决非“根据……”或“与……相一致”的意思。“不相抵触”就是不相矛盾、不相冲突、不相违背的意思。这是常识，不应当把“不相抵触”的含义人为地复杂化。

　　其次，从立法精神看，赋予有关地方国家机关享有制定地方性法规的权力，本来是因为单有宪法、法律、行政法规，不可能解决所有应当由立法解决的问题，大量的问题需要由地方性法规这类规范性法律文件来解决。所以，“不相抵触”这一限制，从立法本意看，不是要把地方性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规的既有内容的范围内。地方组织法和立法法在规定“不相抵触”这个“前提”之前，先规定“根据本行政区域的具体情况和实际需要”这一条件。把这两者结合起来，也不难悟出“不相抵触”这一规定的真谛并非在于把地方性法规的内容局限于宪法、法律、行政法规的既有内容范围之内。既规定地方有权制定地方性法规，又规定制定地方性法规必须以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提，这是法律在确定地方立法制度时所采取的一个积极与慎重相结合的举措。

　　再次，从地方立法的特征、功能和地位看，“不相抵触”也不应当是宪法、法律、行政法规没有做出某项规定，地方性法规便一概不能就此事项做出规定的意思。否则地方立法就无从属与自主两重性可言，就不能解决不宜由中央立法解决或中央立法暂时不能解决的问题。

　　鉴于上述理由，可以认为，所谓“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，是指“不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背”。一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背(即直接抵触);二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背(即间接抵触)。只要遵从这样的要求，地方立法主体便可以在自己职权范围内，自主地制定自己想制定的地方性法规，无论这些地方性法规的内容是否已在宪法、法律、行政法规中做出某种规定。这样认识和理解“不相抵触”原则，便能在地方立法实践中既维护国家法制的统一，又不至于使地方性法规成为仅仅是对宪法、法律或行政法规进行转抄、模仿而失其应有意义的规范性法律文件。

　　地方立法的目标路径

　　(一)充分发挥地方人大及其会在立法中的主导作用

　　为了适应全面推进依法治国的需要，修改后的立法法从法律层面上对我国现有立法体制机制的完善进行了顶层设计，强调人大及其会要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。对地方人大及其会而言，充分发挥在地方立法工作中的主导作用，用好、用足、用实立法权，既是科学立法、民主立法的本质要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，立法工作与时俱进适应改革发展的迫切需要。我们理解，地方人大及其会在立法的主导作用主要包含以下三个层面：一是在立法总体思路上统筹考虑。在党委的领导下对立法工作进行通盘考虑、总体设计，突出人大统领立法工作全局的作用，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，发挥立法的引领、推动作用。二是在立法具体环节上统筹协调。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又要防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。三是在法律制度设计上的决策主导。对法规中涉及公民有关权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上，敢于决策，善于决策，在矛盾的焦点上“划杠杠”。

　　(二)进一步加强立法能力建设

　　一是要统筹考虑专门机构与人大代表、会组成人员和社会力量建设。人大代表和会组成人员是地方立法的主体，其审议能力直接关系立法质量。长期以来，地方人大及其会比较注重人大立法工作专门机构的建设，而对人大代表、会组成人员的立法能力建设有所忽视，对人大代表和会组成人员的立法培训不够重视，法律知识更新不及时，难以适应新形势下立法工作的新任务、新要求，直接影响了法规审议质量。为此，地方人大一方面要加大立法专门机构设置和专业力量的配备，充实立法工作人员，建立从符合条件的基层干部、法官、检察官、律师、法学专家中选调、招录既懂法律又了解基层情况的立法工作者制度，另一方面也要统筹考虑人大代表和会组成人员的能力建设，逐步增加具有法律理论水平和法治实践经验的会组成人员比例和法制委员会委员比例，逐步提高人大会专职委员比例，充实各专门(工作)委员会中经济、法律、科技、文化等方面的专业人员，注重从人大会工作机构负责人中优先考虑组成人员人选，并通过定期组织开展立法培训、学习进修、理论研讨、实地调研等活动，不断提高人大代表和会组成人员的专业素养和立法实践经验。与此同时，还要调动本地区高等院校，科研机构法律人才和律师等社会力量积极参与立法工作，必要时应成立立法顾问咨询机构，如立法顾问组，立法研究会等，为立法提供智力支持。

　　二是要统筹考虑人大与政府立法能力建设。立法活动包括立项、起草、审议、表决等多个环节，具体工作既涉及人大及其会，也涉及政府及其有关部门。实际工作中，相当一部分法规案是由政府提出的，政府的立法能力在相当程度上影响到法规质量。与此同时，修改后的立法法还相应赋予市政府制定政府规章的权力。因此，在重视人大立法能力建设的同时，也要同步考虑政府法制部门以及其他部门法制力量的建设，努力做到齐头并进。比如，由人大组织的立法培训进修、法制讲座、理论研讨等活动，可以有针对性的邀请政府法制机构人员及相关部门从事具体法制工作的人员参加，提高政府立法人员的法制素养和业务能力。同时，在畅通人大与政府立法人才相互交流的渠道方面，要积极争取党委的支持，实现立法人才队伍的良性互补。

　　(三)进一步完善立法工作机制

　　一是要完善立法选项机制。立项是立法的首要环节，是立法的第一道关口。把好立项关，对于保证立法适应地方实际需要，促进地方经济社会发展，保障法规有效实施至关重要。首先，要拓宽立法项目来源。结合经济社会发展需要、人民群众立法需求以及上位法制定、修改情况，及时收集相关立法信息，加强立法调研，梳理、研究提出计划建议项目，并广泛向社会公开征求立法项目，更多地向会组成人员、人大代表、下一级人大会、基层立法联系点、社会组织等征集立法项目。其次，要加强对立法项目的评估论证。建立完善立法选项评估论证制度，组织有关专门(工作)委员会、会立法顾问及有关专家学者等，对建议项目的立法依据、必要性、可行性以及法规可能产生的社会影响、社会效果等进行评估论证，科学确定立法项目。对于有可能超出设区的市的立法权限的立法建议项目，作为立法计划编制部门，要有担当精神，严格标准，从严掌握，敢于提出不同意见。同时在编制程序上，多向省人大会请示汇报，以求立法项目最大限度符合立法法的要求。

　　二是完善法规起草机制。积极探索建立由地方人大会主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与的多元化法规草案起草模式，拓宽人大自主起草法规的范围，逐步提高自主起草法规比重。对涉及综合性、全局性、基础性等重要立法项目，可以由人大相关专门委员会、会工作机构牵头，吸收政府有关部门、人大代表、专家学者、社会团体等参与起草，形成立法合力;对部分专业性、技术性较强的立法项目，可以采取委托大专院校、科研机构、社会团体起草的形式，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。今年6月1日施行的《武汉市志愿服务条例》，就是采取“三结合”即专家学者(江汉大学法学院)与立法工作机构(内务司法委员会、法规工作室、市政府法制办)、相关实务部门(市文明办)相结合的联合起草方式，有效提高了法规起草质量。

　　三是完善人大提前介入法规起草机制。现阶段，考虑到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍将发挥重要的基础和支撑作用，因此，除了一些综合性、全局性、基础性的立法项目，多数法规草案的起草工作还是应当由政府法制机构及相关部门承担。在这种情况下，相关专门委员会、法制工作机构要提前介入到法规的起草工作中，首先，发挥人大在专业和法律知识方面的优势，在起草环节对法规草案内容的合法性、合理性、规范性及时进行指导。其次，及时掌握立法进展情况，对起草中涉及的重点、焦点、难点问题进行指导和协调，把在起草过程中发现的矛盾和问题解决在法规草案提交人大会审议之前，提高立法效率。但我们也认为，人大工作人员对政府及相关部门的起草工作不宜介入太深，不要充当“操盘手”的角色。这个度怎么把握，还需在立法实践中不断探索。

　　四是改进法规审议修改工作。法规审议、修改工作是立法程序的核心环节。在多年的地方立法实践中，各地人大在法规审议修改环节形成了很多好的经验做法，特别是在立法程序性机制的探索方面，取得了较好的成效，比如“两审三通过”机制，“隔次审议”机制，“重要条款单独表决”机制等，为提高地方立法质量发挥了积极作用。但是，人大在法规实质性内容的决策能力和水平等方面仍然不够，对政府提出的法规案，更多的是作程序性审议和技术性修改，对草案的主要内容、重要制度做实质性影响和改动的不多。进一步改进法规审议修改工作，第一，需要有关专门(工作)委员会发挥“专”的优势，把握好法规草案审议的第一道关口，对立法的必要性、成熟性、可行性进行充分地调查、论证和研究。第二，法制委员会要注重发挥“统”的作用，根据会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他有关方面的意见进行统一审议,重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性问题。第三，要完善会审议程序，综合考虑法规草案的社会关注度、会组成人员审议意见等因素，增加“隔次审议”，保障有充足的时间开展调研论证和对法规草案进行修改完善。第四，建立争议解决机制。有关专门委员会和法制委员会意见不一致时，应当加强沟通协调，力争将争议解决在法制委员会全体会议之前。对经协调仍不能达成一致的，向会主任会议报告，由会主任会议作出决定。法制委员会全体会议上，委员会组成人员意见不一致的，可对有关条款单独表决，或者分别拟定不同的条款，向会主任会议报告，由会主任会议决定。第五，在审议的形式上除了采取分组审议外，还可以选择社会关注度高、利益关系复杂的法规，对其中的主要问题召开联组会议或者全体会议进行审议，以便会组成人员充分发表见解。

　　五是完善人大代表参与立法机制。在编制立法规划、年度立法计划时，应当充分听取和吸收人大代表的意见，可以书面征求意见，也可以面对面听取意见，可以一对一地听，也可以集中听取，可以请进来，也可以走出去。确定年度立法计划时，要将代表议案和建议、批评、意见中相对集中的热点、难点问题作为重要依据。组织开展立法调研、听证、论证、修改、评估等活动，要邀请相关专业领域的人大代表参加，增加一线代表、基层代表参加活动的数量。设立人大代表法制专业小组，结合代表的职业和自身兴趣、专长，围绕会年度立法计划，有针对性地组织代表参与地方立法工作。同时，增加人大代表列席人大会会议人数，扩大代表对会以及专门(工作)委员会工作的参与。