中国的社会管理创新之路(2)

社会管理服务由垄断向竞争的转变

在传统的社会管理中，“政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的，它常常把竞争看作一种浪费和重复……竞争往往使政府的宏观调控变得困难”。政府垄断的方式可以保证广覆盖、均等化、低水平的社会服务，但同时也消除了公共服务机构之间进行竞争的动力和压力。

改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步完善，竞争被逐步引入国家生活的各个领域。但在社会管理和服务方面，竞争机制尚有诸多不足之处。首先，“营利性公共领域”竞争机制缺乏。政府垄断了部分营利性较强的公共产品和服务的供给。由于缺乏竞争压力与风险，政府一方面没有动力建立成本核算、过程监督与绩效管理体系，造成冗员过多、成本过高、缺乏创新的局面;另一方面忽视公众日益多样化的需求，社会管理服务方式简单、内容单一、质量低下。其次，投入较多、营利性较差的“强公共领域”的竞争失序。由于营利性公共领域缺乏政府的物质支持和政策规范，导致了公共领域内赤裸裸的逐利现象，强势社会服务部门与私人部门相互勾结，压榨普通公众。社会管理服务领域的垄断和竞争失序，造成了公共产品和服务质量差、效率低、公众不满意的局面。因此，完善中国社会管理体系的过程不仅仅是破除垄断、引入竞争的过程，而且要更加注重政府的“补缺位”，发挥政府在规范和引导竞争方面的作用。

考虑到上述情况，我国完善社会管理领域的竞争机制时，不能照搬西方的现成经验，而应结合我国的实际情况，探索符合我国国情的社会管理中的竞争模式。首先，“补缺位”，完善政府社会管理的职能体系，为社会管理领域的良性竞争创造良好的环境。由于过分重视经济发展，政府在社会管理领域的职能严重缺失，一些公共产品与服务的生产、供给中存在竞争混乱、两级分化、质量低下的局面。因此，政府需要加大公共服务的投入力度，完善社会管理职能，规范公共服务的竞争秩序。其次，在市场准入环节，政府应该严格依照相关的法律、法规、制度，通过招标的方式选择信誉良好、技术先进、成本低廉的企业或非营利组织进行项目合作。再次，在市场监管环节，政府应以公共利益为出发点，一方面，政府与企业都应依据法定的合同来确保合作双方履行各自权利和义务，另一方面，政府须制定完善的绩效评估标准、技术标准、价格标准等，迫使企业以满足顾客需求为原则，降低产品成本、提高服务质量。最后，应该充分认识到市场竞争的弊端，即市场竞争的利益取向、效率取向和工具取向，可能导致对公平、和谐等价值被破坏，过分强调政府的“退出”只会适得其反。因此在一些公共性较强的领域引入竞争的同时，还必须考虑和确保弱势群体的利益，真正体现社会主义的优越性。

社会管理绩效评估由一维向多维的转变

对当代中国社会管理而言，绩效评估的导向功能，有助于推动、引导政府社会管理理念和手段的转变，进而有利于建设高效、透明和负责任的社会管理体制。近年来，中国许多政府部门和事业单位在借鉴西方绩效评估经验的基础上，开始尝试建立绩效评估体系，并积累了丰富的经验。但与此同时，中国的绩效评估也暴露出一系列问题。其中重要的一点是中国社会管理绩效评估体系不健全，一维倾向严重。因此，应该反思和借鉴西方绩效评估的经验，促进社会管理绩效评估由一维向多维的转变。

具体来说，应该做好以下几个方面的工作。首先，绩效评估指标多维化。绩效评估指标体系应该与落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的任务相一致，改变绩效进行评估过程中的“唯GDP”的“政绩”模式，建立一套符合中国国情的，科学、合理的绩效评估体系。即：发展与秩序兼顾，效率与公平兼顾，服务产出与社会满意度兼顾，当前显性政绩与未来发展潜力兼顾，量的指标和质的指标兼顾。其次，绩效评估主体多维化，形成各个评估主体功能互补、相互制约的绩效评估体系。一是内部评估与外部评估并举，政府自身的评估与党的评估、人大的评估、社会专业机构的评估相结合，弥补政府内部评估的片面性;二是重视绩效评估中的公民参与，作为管理对象的社会和公众对政府社会管理服务有着最直接的感受，因此，应该将社会和公众的“满意程度”作为评价公共管理机构绩效的全面性、综合性重要标尺;三是建立和扶持专业的非政府评估机构，如独立的调查机构、大学的研究机构、媒体的评估机构等，这些机构因其独立性可以保证评估结果的相对客观，并且因其专业性可以保证评估程序和结果的科学性。再次，多维度地看待绩效评估。一方面，充分发挥绩效评估的监督作用，客观的看待评估所展现的积极效果和暴露的问题，根据相关的规定追究相关主体的责任，并及时改进工作中的不足。另一方面，发挥绩效评估的激励作用，通过评估建立有序、透明的竞争机制，激发工作活力，切实增强工作的责任感、使命感和紧迫感。同时，也要正确认识绩效评估的先天缺陷。由于绩效评估的“结果导向”、“效率导向”和“工具导向”，可能会忽视组织员工价值和尊严，进而导致“绩效评估失灵”，因此采用绩效管理的同时，也应该注重参与式管理、人性化管理等方式，全方位地激励员工，鼓励其通过在为社会服务的过程中，实现自己的价值。与此同时，应当强化对所有社会管理领域以及社会管理主体的社会管理绩效的评估，防止出现社会管理绩效评估的空白点。