中国地方政府怎样探索社会管理创新(2)

探索五：整合管理资源

随着社会的发展和公众需求的增长，行政管理的需求也在日益增长。但由于成本的限制，政府不可能无限的扩张，而且政府行为是否有效，并不必然地表现为拥有尽可能多的可支配资源。相反，再多的资源如果没有得到整合和优化，可能连基本功能也无从发挥。因此，合理地优化和整合资源是政府改革的必然选择。

2004年大庆市实行警务改革，全城70个派出所全部撤销，合并为20个分局，标准是每个分局覆盖10万人口、出警半径10分钟，分局只设“三警一科”。一个城市取消派出所，这在建国以来尚属首例。以大庆市东安分局为例，该分局共有3名副局长，分别兼任社区、治安和刑侦大队长，还有一名主管后勤工作的法制综合科长。这四个部门的人员又按照3∶3∶3∶1的比例配置，做到后勤行政人员不超过总体的10%。改革前后的执法警力对比非常明显：改革前，分(县)局实有民警2690人，其中指挥人员497人，占18. 5%;行政人员887人，占33%;执法人员1306人，占48. 5%。改革后，分(县)局实有民警2712人，其中指挥人员118人，占4. 4% ，减少379人，减少了76. 3%;行政人员172人，占6. 3% ，减少715人，减少了80. 6%;执法人员2422人，占89. 3% ，增加1116人，增加了85. 5%。通过改革减少指挥、行政人员，增加执法人员，从而实现了警力的自然下沉。2005年，大庆市破获案件数量比上年增加42% ，抓获犯罪嫌疑人同比增加31%。当年在市长热线受理的76409个电话中，只有3个反映社会安全问题。大庆警务改革后连续三年在全省重点工作考评中以较大优势排名第一，实现了政府、企业、群众、民警和上级公安机关的“五个满意”。实践证明，根据实际需要，适时整合管理资源，优化管理结构有利于政府能力的提升。

探索六：理顺行政体制

近年来，我国地方政府体制与机构改革出现了不少创新性的做法。发轫于芜湖市并迅速遍布全国城乡的行政服务中心，在取得一定成效的同时社会关注度也都很高。“行政服务中心”就是随着各地政府对招商引资工作的重视，用来解除行政审批无序、行政效率低下痼疾的新生事物。

多次召开全国性地方治理改革与行政服务中心建设会议的河南省焦作市，历时两年半，截至2003年10月为止，在全市114个乡镇(办事处)全部建立了便民服务中心，形成市、县、乡三级行政(便民)服务网络体系。焦作市、县(区)两级行政服务中心也同时按照ISO9000国际质量认证标准规范中心管理工作和窗口审批服务工作。中心大厅化设置、窗口式服务;行政执行权相对集中，运作程序规范，职责明确;公开办事条件、办结期限、收费标准;政府机构间运转协调等，均有助于促进“办事高效、运转协调、行为规范”的现代行政管理体系建设。

哈尔滨市松北区， 2004年5月正式成立，短短两年就由泄洪区变成了国家级生态示范城区、哈尔滨行政管理示范区。“松北经验”被归纳为三个方面12个字，即政府办“小”、会议联席、政务联办。具体就是行政编制少就实行公务人员一人数职，靠联席会议制度从根本上减少会议，涉及审批职能的22个政府职能部门在一栋楼里办公，楼下就是行政服务大厅， 34个窗口挂牌敞开服务，窗口办不了事就上楼办。这一政务管理新模式既提高了政府效率，又确保了社会效应。仅2005年办理的各类审批事项7200余件，全部实现入门零收费、审批零距离、年检零干扰、服务零投诉②。正如人们所看到的，单个地看松北体制创新12字诀，哪一项都不是国内首创，但将三方面有效整合到一起，就形成了一项系统创新，发挥了非常重要的作用。

探索七：再造管理流程

政府再造是指以“三E”( Economy， Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益)为目标的政府管理体制的全面转型。联结目标、结构、功能与效果的流程再造在转型过程中首当其冲。

城市管理网格化，是近年来导入国内城市管理领域中的一个新概念，是根据属地管理、现状和方便管理等原则，以信息技术为核心，将城市管理主要对象详细分类、编码、定位，标注在统一的数字地图上，将城区划分为若干网格状单元，通过社区“块”的协调和部门“条”的管理相结合，对辖区实施分层、分级全区域管理，及时发现、快速处理，有效解决城市管理问题的模式。它最早于2004年由上海市提出，继而在北京市东城区“万米单元网格管理法”的探索中取得显著成效，得以推广。城市网格化管理本质是通过再造行政管理流程和评价体系，整合各部门分散的管理和服务资源协同工作，最终促使城市行政管理在一定程度上发生体制变革、职能转变、效率提高。与此同时试行的还有2004年石家庄市推行的“无缝隙管理工作法”，也是通过创新机制、优化职能和业务流程重组等手段，实现城市管理体制的流程再造，以社会监督促进城市管理，发挥市民在城市管理中的主体作用，改变长期以来城市管理部门“管办不分”、“监管不分”等弊端。可以说，再造政府流程在城市管理精细化方面进行了诸多有益的尝试。它大大节约了资源，降低了成本，提高了行政效率和公共服务的回应性，保障了公共服务的提供，改善了公共服务的质量。

探索八：改进管理方式

在劳动保障、人口管理等许多社会管理领域中，存在着因传统思维定势、管理方式落后而导致的行政效率低下。旧的管理方式已经不能解决新的问题。经济社会的发展要求变革行政手段和管理方式，利用行之有效的社会化手段和新管理技术，切实在促进社会管理规范化的过程中，提高政府社会管理的效能。

深圳市户籍人口80万，而外来人口却达到1300万人，比例严重倒挂。但深圳市的流动人口管理井然有序，原因在于尊重市场化规律、注重法制化建设，强调科学化管理，实现了城市发展与社会稳定的双赢。早在20世纪80年代中期，深圳在全国率先实行暂住证制度，将流动人口管理纳入法治化轨道。2005年，深圳市又首次以规范性文件形式发布出租屋管理意见，连同7个配套文件被称为出租屋管理的“1 + 7文件”，涵盖了出租屋管理从房客登记到信息管理，从协调管理部门到加强绩效考核、突出重点分类管理的方方面面。在此基础上，针对不同类型出租屋，探索出五种管理模式，即旅业式、物业式、单位自管式、院区围合式、散居包片式，推广普及率已达80%以上，覆盖暂住人口850万人。针对出租屋信息反馈处理率不高、出租屋管理力量不足和出租屋管理力度不够等问题，深圳市进而提出“以房管人”和“以证管人”相结合的管理模式，特别是实行出租屋“编码卡”管理制度，不但降低了管理成本，更体现了对流动人口的服务功能、使用功能、动态管理功能，从而构建了流动人口和出租屋管理服务体系，增强了政府的社会综合管理能力。

二、地方政府社会管理创新的发展趋势

近年来地方政府的社会管理创新和探索给我们提供了一个广阔的思维空间。在这个空间里，我们似乎可以发现解读政府社会管理创新的发展方向和基本趋势。概括起来，主要包括以下二方面内容：

(一)以职能为出发点重塑政府行政理念

职能，即政府在一定历史时期内根据经济和社会发展的需要而担负的职责和功能。近年来职能也被视为政府创新或行政改革的逻辑起点，在梳理既定职能、整合原有资源的基础上转变政府行政的理念，调整其价值观，选择目标设计，以适应行政环境的动态发展，最大程度地满足公民社会和市场经济的需求。转变政府行政的理念需要把握两点：

第一，施政理念要反映社会需求，主动适应行政环境的动态变化。当前中国的现实是政府在社会管理上应有的功能尚未到位。换言之，就是我国政府的社会管理职能并没有与经济行政职能同步得到相应的调整，从而政府没有很好地发挥统筹经济与社会发展的作用。仔细观察和分析我国政府行政的现状，我们可以发现，我国正处于从发展经济为主导向统筹经济社会发展转变的历史时期，由于种种原因，发展经济导向仍占据主导地位，统筹发展已经或正在提上日程。与此相适应，应当转变政府行政的理念，在统筹经济社会发展与改善民生的过程中，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，在构建社会主义和谐社会中更加注重推动社会公平正义，把关注民生、保障民生、发展民生、促进人的全面发展和社会进步作为政府工作的根本出发点和落脚点。第二，施政理念要坚持与时俱进。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”其实，我们党和国家的领导人早就注意到了官僚主义的存在和危害。1984年8月29日的《人民日报》头版重登了周恩来发表在1963年5月29日的精辟讲话《反对官僚主义》一文。邓小平在其著名的讲话《党和国家领导制度的改革》中也强调了官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象，是政治生活中广泛存在的一个大问题。它的危害已达到了令人无法容忍的地步。官僚主义有思想作风的原因，但是制度问题才是根本。制度问题不解决，思想问题也解决不了。重塑政府行政的理念，就是要提高政府对社会需求和公民诉求的回应性，实现政府以经济建设为主到公共服务为主的转变。