中国地方政府怎样探索社会管理创新

导读：地方政府，指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，全称“地方人民政府”，在中国指相对于中央人民政府(国务院)而言的各级人民政府，宪法第95条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。简称“地方”。

社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

内容提要：政府管理如果缺少社会参与，很容易陷入政府难以管好和社会缺乏活力的困境，自然也难有良好的社会效果。如何才能使政府社会管理满足公众需求、符合社会发展趋势呢? 近年来，中国地方政府积极探索，并取得了显著的成效。调查发现，政府社会管理创新应当扩大社会参与。

关键词：政府社会管理;社会管理创新;中国地方政府

改革开放以来，中国社会不断经历着全面而深刻的变革，地方政府担负着越来越多的管理社会公共事务的职责，在国家权力结构和治理过程中的重要性日益增强。为了保证社会管理职能的有效履行，地方政府不同程度地进行了管理创新，并取得了一定成效。本文将总结地方政府社会管理创新的经验，力求发现新形势下地方政府在社会管理方面朝着什么方向努力，受到哪些因素影响，又呈什么样的发展趋势。需要特别指出的是，本文讨论的政府社会管理是狭义范畴的，即政府对社会系统中除政治统治事务和经济管理事务外对社会公共事务的管理。

一、政府社会管理创新的典型探索

聚焦各级地方政府近年来的一些创新典型，可以从更新政府行政观念、调整职能实现次序、优化行政管理职能、倡导多元治理模式、整合管理资源、理顺行政体制、再造管理流程、改进管理方式等方面展开观察思考。

探索一：更新政府行政观念

近年来，不少地方政府更新行政观念，切实以社会公共利益为核心，密切政府与社会的关系。贴近了社会生活，更加注重和强调服务。信访工作既是政府权力与社会权利的直接接触点，又是行政观念与政府形象的外在体现，因而这一转变突出地体现在中国特色的信访工作上。2005年初，河南省义马市着眼社会主义和谐社会建设，变信访工作为群众工作，在整合原来信访局的基础上专门成立了河南省首个群众工作局，重点解决信访问题但又不局限于信访工作。群众工作局设立了法律服务室、交流谈心室、群众活动室、社情民意室、帮扶济困室5个窗口，新增交办转办、督促检查、指导协调、直接调查、情况通报和责任追究建议等“六大权”，并抽调相关部门专职人员集体接待来访群众，形成了信访新平台。“累了你就歇歇脚，渴了你就喝杯茶，气了你就消消火，这里就是你的家”，义马市群众工作局门口贴的这句问候语使昔日“火药味”十足的接访大厅变成了温馨的“群众之家”。一年多的时间，义马市市级负责人共接待集体访99批，占全市集体访总量的84% ，群众满意率达98%。局、站、室三级网络共登记群众诉求1317件，已办结1254件，占95. 2%①。信访工作的“沈河模式”则是以信访接待大厅为平台，建立了集中用权、责任到部门的矛盾调处新体制，以及根植于社区的三级信访工作网络，基本做到了信访问题就地解决、矛盾就地化解②。这种看似只是机构更名、机制调整的转变，实质却是政府行政观念的变革。正是这种不再把信访作为“矛盾中转站”、“问题积压处”的观念转变，才把政府信访的工作重心转移到了快速反映民意、真正解决问题上来。

探索二：调整职能实现次序

需要政府解决的问题包罗万象，即使均在法定的职能范围内，因其能力有限，也必须对政府行政的功能进行进一步的分类、分层。政府行政的功能不是一个散乱无章的集合，而是一个序列，是一个按轻重缓急次序排好的逻辑行列。忽视前一层次功能，意味着政府行政的缺位;过于强调后一层次功能，意味着政府行政的错位。政府职能实现次序的合理化是政府转变行政价值观的直接体现。

作为老工业基地的辽宁、吉林，经济发展和社会变革过程中有诸多问题和矛盾需要政府解决。辽宁省把棚户区群众最困难、最直接、最迫切需要解决的居住问题作为头等大事来办。经过努力，全省14个城市里5万平方米以上集中连片的破旧棚户区实现了彻底改造，改善了34. 5万户、120万棚户区居民的居住条件。吉林省也是从2005年开始棚户区改造工程，坚持“拆迁未动、回迁先行”，改造范围从城市延伸到县城，使困难住户的住房条件得到妥善解决③。社会管理的核心就是要改善和保障民生。随着房价的不断高涨，城市部分低收入家庭和普通职工的住房成为地方民生的老大难问题。努力构建多层次、全方位的住房保障体系，成为各地方政府新政的重点。天津市除对中低收入家庭进行廉租住房、经济适用房的分期或一次性补贴外，还对普通职工住房公积金贷款担保费进行补贴50%。江苏省南通市则通过给予廉租房实物安置结合租金补贴、减免等方式，对低保户、特困户“应保尽保”，率先在全国实现了中低收入家庭的全覆盖;启动社会保障性商品房建设项目、关心“夹心层”———中等偏低收入家庭。一些县(市)廉租住房的受益面也已开始覆盖到乡镇一级。国家建设部评价南通市构建的中低收入家庭住房保障体系，目前在全国同类城市中受惠面最广、补贴标准最高、保障体系最完善，具有示范意义④。其实，包括棚户区改造、廉租房制度在内的住房保障问题，以及就业、医疗、教育等其他问题都是事关民众生活生存的问题。改善民生问题，不仅是履行政府社会管理职能的必然要求，更是政府行政必须优先实现的基本职能。从世界各国和地区的经验来看，解决基本民生问题是政府行政的题中之意，是政府的份内之事，政府应该优先提供保障和支持。

探索三：优化行政管理职能

政府的社会管理职能是一个动态的历史过程，必须随着社会的变化而优化配置。不应仅看政府行政的规模大小和职能多少，更要着眼于政府行政在社会整体结构中的地位和作用，即看它是否形成了过多的行政管制，有否适应行政环境的动态发展，特别是是否最大程度地满足了公民社会和市场经济的发展要求。

2001年，无锡在全国第一个推出了“托管制”，对医院下放了经营管理权、经济分配权和人事用工权。2002年，对全市医疗机构进行了体制改革，整合后无锡拥有三级甲等医院6家及一批省内领先的专科医院等卫生资源。2005年，无锡市探索卫生发展新模式，将卫生局“一分为二”，成立无锡市医院管理中心，卫生局不再具体管理国有医院的经营等，而是将职能重点向公共卫生、社区卫生、农村卫生等大卫生工作转移，拿出更多的时间和精力来发展社区卫生，完善服务网络，让老百姓在家门口就能够解决常见病、多发病的就诊问题。一年多的运作显示，无锡卫生服务体系健全率达到94. 9% ，初步形成社区卫生服务框架，市民小病进社区的就医格局基本实现。新型农村合作医疗保险参保率已达99% ，在一定程度上缓解了农民因病致贫、因病返贫。无锡医改模式大大优化了政府的行政职能，促进了行政效率和公共卫生服务质量的提高，被誉为今后改革的“一个方向”。2005年，无锡市在总结卫生事业改革的基础上，进一步把“管办分离、政事分开”改革推广至全市卫生、教育、文化、体育等部门，同样取得了“管得更好，办得更强，社会得益”的初步成效。无锡社会事业“管办分离”改革的核心是实现“督、管、办”分离，实质是通过优化行政职能，实现政府职能转变，从而改进公共服务质量，为基层群众提供既方便、优质又均衡、实惠的服务。优化行政职能不仅有利于促进政府职能的彻底转变，而且也是更好地实现政府社会管理目的的关键所在。

探索四：倡导社会各方面力量共同治理

政府对社会的管理，特别是在事关民生的社会管理领域，政府绝对不能放弃自己的职责，同时还需要借助政府掌握的权力、权威和信息、资源，调动社会的积极性，充分动员社会各方面的力量，解决社会问题。

中国已经成为老龄化速度最快、老年人口最多的国家。如何使越来越多的老年人安享晚年，已经成为一个突出的社会问题。除了占据社会主流的家庭赡养模式和社会救济模式以外，随着我国经济社会的多元化，越来越多的城市开始探索推行新的养老服务模式。如广州市从2004年开始试点的社区养老社会化服务模式，以居家养老为基础，以街道社区服务中心为依托，以义务(志愿)服务和便民利民网点为服务资源，以上门服务和日托护理为主要形式，使在家的老年人获得社会化的养老服务。宁波市海曙区则以“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的思路，探索出了一条“社会养老居家化，居家养老社会化”的低成本亲情化居家养老的新路子。政府、非营利组织、社区在实施购买居家养老服务的政策过程中，由政府将购买服务的开支列入年度预算，协会负责包括培训服务人员在内的项目运作，社区具体落实居家养老服务员的每天上门服务，从而形成一种网络状的协作局面。这几种养老模式既符合我国现阶段的国情，又大为提高了老年人的生活水平和生命质量。实践一再证明，只有动员社会积极、广泛、持续参与协作，才能真正在政府职能转变的基础上建构一种新的政府与社会的良性互动关系。