论我国地方政府怎样实现社会管理创新(2)

　　(四)社会管理中社会组织的限制性困境与适应性创新问题。

　　学界对社会组织的理论渊源、定义、功能、其与国家的关系、自身能力的建设以及成长的动力困境等作了较为详细的研究，也论证了其具有紧密联系民众、维护民众利益、整合民间资源、积累社会资本、自我管理、自我服务以及提升管理效能等积极特性，因此社会组织被赋予在我国社会管理中发挥“准”主体性作用。我们在肯定社会组织的积极特性的同时，也应该注意到由于文化氛围的缺失、资源汲取的困境以及制度认同的处境，社会组织的积极特性在我国当前的政治生态下很大程度上是处于一种“应然”状态。地方政府社会管理创新中所培育的社会组织的功能能否得到有效发挥是有疑问的。这种社会组织所履行的职能其实是属于传统的社区服务，其对社会管理客体的服务属于政府规定的程序性任务。由于受到权力资源依赖、自身能力建设以及公众的信任度等因素的制约，社会组织在动员社会资源、开展社会协同和培育自我发展的社区组织等方面的功能必定是较弱的。地方政府在社会管理创新中如何摆脱社会组织这种限制性困境以达到适应性创新，笔者认为目前切实可行的办法是：①社会组织的他律，涉及到法律环境、政府监管以及社会监督等，为社会组织的创设、发展与运作提供良好的环境;②社会组织的自律，由部门、联盟或组织内部的成员共同制定规则，以此约束自己的行为，实现内部的自我监管，保护自身的利益;③提升社会组织的责信度，包括强化自主性、增强公信力、弱化行政性、提升运作能力以及内化组织集体认同等。

　　(五)社会管理中社会工作专业队伍建设应系统提升。

　　随着对我国当前社会问题的性质、结构与原因认识的加深以及对人本理念的认同内化，政府在社会管理领域越来越强调平等协同式管理。平等协同式管理认为要想使民众真正地认同，就要尊重民众，讲道理释规范。在社会管理创新过程中，社会工作可以从制度与功能两个维度对社会管理发挥协同作用。与其他工作方法相比，社会工作具有独特的优势;与其他专业人才和专业机构相比，社会工作人才和专业社会工作机构具有独特的优势;与传统社工相比，专业社工是专业人员的行为活动，其任务都具有特定的诸如社会公平、社会团结、社会整合、社会分配、社会福利、社会发展、社会稳定以及社会秩序等社会性目标，它的基本社会功能是通过帮助弱势人群、劣势人群与灾民等“有需要”的人群来“解决问题和需求满足”以发挥社会公平、社会团结及社会福利等作用。我国地方政府社会管理创新中社工队伍建设问题在于：社工专业化职业化水平低;社工人才的教育、使用、评价、激励等管理机制尚未建立健全;社区社工社会认可支持程度弱;社工运作独立自主性低等。各地社会管理创新中需要大力发展的不是以往行政性、非专业化的社会工作，而是以专业为基础、以助人为宗旨的社会工作，是以民间组织与职业社会工作者为主体的社会工作。这种专业化的社工模式既要适应本区域社会文化环境，又要对开展社会工作所在社区的社会管理和社会服务体制进行嵌入，更要主动与所在地行政机关协调与沟通，最终实现其社会服务、社会支持以及助人自助的目标和功能。

　　二、对当前我国地方政府社会管理创新理念与政策的思考。

　　通过对各地社会管理创新的文献搜集、实地调研、经验总结以及模式对比，笔者认为地方政府在今后深化社会管理创新过程中可以从以下几个维度切入。

　　(一)寻求社会管理从刚性管理向柔性管理的转化。

　　“刚性化”稳定思维必定会产生“刚性社会管理”。刚性社会管理奉行以规章制度为本，以一种机械的非人性化的凭借体制约束、奖惩规则等手段进行的社会管理，它无法发挥社会管理实施主体的能动性。在当前我国地方政府社会管理创新过程中，不管是“大综管模式”、“网格化管理模式”、“大调解机制”还是“精细化管理模式”等，其实都呈现出一种刚性化特征。而柔性化社会管理则是“以人为本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社会管理客体的心性与行为规律而施以的非强制性管理方式。这种社会管理方式如果适用恰当，既可以激发社会管理实施主体的效能感并引发其对管理目标的内化，也可以增强社会管理客体对社会管理主体行为的信任度并提升其权威。因此，地方政府在寻求社会管理创新从刚性管理向柔性管理转变的过程中，除了继续创新社会管理理念与整合现有的社会管理体制机制以外，还应该更加注重社会发展、社会融合以及加强文化建设等，真正地形成“安全、稳定、有序、活力”的社会氛围。

　　(二)探索社会管理从分类控制向嵌入监管的转化。

　　社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系，而是一个不断发展与演化的开放性系统，它会依据社会政治经济的发展而不断地作出调整。学界在理解我国当代国家-社会关系上所运用的公民社会、法团主义、公民社会制衡国家以及总体制度等理论范式，由于其浓厚的欧美色彩而不能有效地解释我国社会管理的现状。康晓光等通过考察国家对多种社会组织的实际控制而提出了“分类控制体系”理论范式，并通过与其他范式的比照，认为它是理解我国国家与社会关系的“理想类型”。“分类控制体系”是指政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略[1]。在“分类控制体系”理论范式的基础上，康晓光等又提出了“行政吸纳社会”的理论范式，其核心机制是控制与功能替代[2]。在上述理论范式的基础上，唐文玉提出了“行政吸纳服务”的理论范式，其核心互动机制是“支持”与“配合”，主要价值目标是增强公共服务能力，提高服务质量与水平[3]。事实上，我国社会发展各个阶段的社会管理模式已呈现出“体制吸纳”的鲜明特征：第一阶段表现为组织吸纳(单位制);第二阶段表现为政策吸纳(社会精英介入公共权力领域);第三阶段表现为体制吸纳的扩展与转向[4]。我国地方政府可在“行政吸纳服务”基础上引入“嵌入监管”的社会管理模式。与公民社会等强调国家与社会相分离的理论范式相比，“行政吸纳+嵌入监管”的社会管理模式更适宜于我国的现实状况。因为政府的职能改革、执政成本与社会风险控制、社会结构与社会需求的多元化以及社会组织的自利逻辑等因素为社会管理客体适应与接受这种模式奠定了良好的现实基础。

　　(三)发挥社会管理中非正式制度与正式制度的协同效能。

　　虽说“非正式制度”在概念上是个“泊来品”，但在我国社会管理实践史中却早已成为一种实效的管理理念。民众所特有的价值观念、伦理规范、风俗习惯以及意识形态等都会影响社会管理的体制构成、效能以及创新。我国体制改革以及“单位制”解体后，从政府分化出的大量社会服务、社会管理以及社会保障实际上部分是由具有非正式制度特性的社区来承担的。大量的社区治理经验研究也表明，社区治理的实现不仅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撑。以城市流动人口管理为例，地方政府在推行实有人口信息系统建设、类别化监管以及组团式走访机制等正式制度建设的同时，更应在区域内厘清流动人口与城市安全的复杂关系，包括流动人口群体内部异质性、社会排斥与社区区隔、社区参与与社区治安以及社区支持与社区融合等问题，大力提倡公民融合政策。在制度供给方面，逐渐打破各种身份区隔，树立个体及群体间的理性沟通行为;在文化氛围方面大力倡导民众的宽容度，增强流动人口的城市认同感;在社会协同方面，结合社会组织的力量，政府制定协助流动人口更顺利地适应城市生活的各种免费项目，等等。只有通过正式制度的嵌入与非正式制度的支撑才能达成政府社会管理创新中制度协同的“累积效应”。

　　(四)强化社会管理中制度系统功能耦合及后续发展能力。

　　系统论认为任何事物都是一个系统。系统是由相互联系、相互制约以及相互作用的元素组成的具有一定结构与功能的整体。社会管理制度也是一个由不同要素构成的系统，它绝不仅仅是一些规则的集成与组合。制度的经验研究表明，基础制度越高的制度稳定性越强，因为它能使社会管理处于合理有效的信息调节之下。社会管理的有效性是由该项制度系统的耦合性质与程度、耦合方式与层次、外部环境以及信息沟通等相关的自变量及其相互间关系决定的。从功能上看，社会管理制度系统应包含强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制以及再分配机制等八大机制。我国地方政府应进一步强化社会管理中制度系统各功能机制的耦合度，才能更好地发挥社会管理的效能。因为社会管理制度系统这八大机制具有较强的关联性：表达机制能保证获取社会信息的真实性而有利于社会管理决策;共识机制能保证信息的有效性而降低社会管理成本;协调机制能保证社会管理决策的执行力度;监管机制能影响从行动到反馈再到协调的社会管理执行过程;再分配机制能为社会管理奠定合法性基础;汲取机制能为社会管理增添多元力量;整合机制可以实现社会管理从条块分割到整体协调管理;强制机制能保证社会管理的有效执行。因此，地方政府在社会管理创新过程中可以这八大机制为切入点，统筹兼顾，逐渐从局部到整体强化社会管理中制度系统的功能耦合以提高其后续发展能力。