法律顾问手册

　　“普遍建立法律顾问制度”，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径和现实选择，是作为现代法治文明国家的政治制度的重要组成部分，是促进法治中国、平安中国建设的必要前提。下面是学习啦小编精心为你们整理的政府法律顾问制度的相关内容，希望你们会喜欢!

　　政府法律顾问制度

　　党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径和现实选择，是作为现代法治文明国家的政治制度的重要组成部分，是促进法治中国、平安中国建设的必要前提。十八届四中全会指出：各级政府必须在党的领导下在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。而政府法律顾问制度作为法治政府建设的分支系统，对于依法履行政府职能、深化行政执法体制改革、严格规范公正文明执法和监督行政权力行使都发挥了重大作用。

　　世界上许多发达国家都建立了较完善的政府法律顾问制度，这对于政府在重大决策和具体事务的运作中发挥了举足轻重的作用。据统计，美国约有28000多名政府律师，在联邦政府、州政府、城市和县政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务，新加坡约有200多名政府律师，香港特别行政区大约有450名律师为政府提供法律服务。以美国为例具体来说，美国28000多名政府律师服务于司法部、移民局、卫生部、环境保护署、税务总署等部门。在拥有这么庞大政府律师队伍之外，在美国联邦政府中仍然有巨资聘请的私人律师，为其预防法律风险、提供法律服务。其中，联邦存款保险公司(FDIC)就是此类法律服务的最大发包人之一。联邦存款保险公司(FDIC)还为此建立了一套成熟和详尽的管理及控制法律服务外包的政策及程序(包括选任程序、工作评估、付费控制、公开原则等)。美国的政府法律顾问都具有非常高的法律地位，作为部门法律顾问最高首长的部门法律总顾问，是由美国总统直接提名并经美国参议院表决通过的。一般政府法律顾问直接向部门首长提供法律意见并对业务项目官员给予法律指导。美国政府法律顾问地位独立于所服务的行政机关，不受部门首长的领导，而是直接接受美国司法部的领导。

　　我国内地的政府设立政府法律顾问，起步于上个世纪八十年代，早在1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。遗憾的是，至今我们政府法律顾问制度仍没有形成常态化、规范化的运作机制，多数是“顾而不问”、形同虚设。

　　一、目前我国政府法律顾问制度所存在的问题：

　　1、政府法律顾问制度发展缓慢且不均衡。根据《中国律师行业社会责任报告(2013)》统计，有23500多名律师在政府部门担任法律顾问，这仅占全国律师总人数的十分之一，面对政府需解决的巨大数量的纠纷和案件，甚至有些是群体性事件、群众性械斗事件，数量便显得微乎其微，不足以发挥政府法律顾问制度在建设法治政府中的作用，无法有效的为政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证和配合政府处理突发事件和群体事件。

　　同时，我国法律顾问制度发展不均衡。就全国范围来看，这项制度在部分省区已经比较成熟，但在部分省区处于刚刚起步的阶段。甚至有些政府部门对于聘请政府法律顾问还有抵触情绪，认为是“自找麻烦”的做法，从而不接受律师介入政府工作，更有甚者，采取将本部门领导或政法单位领导聘请为法律顾问的方式，完成面子工程，但背离了设置政府法律顾问制度的初衷，制约了政府法律工作的全面均衡发展。

　　2、领导干部缺乏运用法律思维解决问题能力，顾问制度流于形式。在中央政治局第四次集体学习时强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。各级政府特别是各级领导干部，是推进普遍建立法律顾问制度的主体，理应在推进普遍建立法律顾问制度中发挥示范作用，但受中国传统“官本位”思想的影响，难免会出现“重领导意志，轻法律规则”的现象，在法律框架下处理行政问题的思维欠缺，遇到问题总想着利用公权力发红头文件解决纠纷，有时使得自己“有理也变得没理”了，不能有效的发挥政府法律顾问制度在行政决策和建设法治政府中的作用，使该制度流于形式。为了迎合党的三中全会关于“普遍建立法律顾问制度”的号召，有的地方政府只是把法律顾问当做个形象工程，做个样子、作为摆设。实际行政决策不让法律顾问参与、过问，让顾问律师处于“顾而不问”的尴尬境地。在很多情况下，法律顾问充当了“消防员”的角色，出现了行政复议、行政诉讼、上访事件之后，才开始让顾问介入，成为一种事后补救措施，与真正意义上的法律顾问相去甚远。

　　3、政府法律顾问的遴选缺乏长效机制，顾问能力参差不齐。目前，政府法律顾问主要采取由各级司法行政部门推荐资深且社会形象较好的律师，最后由政府决定并予以公布的方式产生，而不注重该律师的专业特长、专业方向，遴选程序过于随意，不能产生竞争机制，容易导致业界的疑虑和权力的寻租，也就不能充分发挥律师资源。容易造成有些律师专业特长不在行政法律服务方面，做起来会力不从心，而部分优秀的律师事务所却无法进入政府法律顾问团为政府依法行政、建设法治政府做出贡献的局面。

　　4、专项经费不足、服务范围传统。我国目前大部分地区的政府法律顾问是无偿服务。因为政府财政中没有设立相应的专项经费，大部分律师在法律顾问过程中支付的劳动和获取的利益失衡，严重影响了法律顾问为政府提供高效、优质服务的积极性。目前，法律顾问涉及的领域仅在法律咨询、法律培训、行政复议及应诉等传统方面，通过与国外法律顾问制度比较发现，律师还可以就政府拓宽融资渠道提供法律建议，并且提供可行性的法律论证，例如协助政府进行BOT项目专项法律服务，很好的弥补了某些地区政府出现的财政缺口，减轻了政府的压力。

　　二、建设政府法律顾问制度的路径思考

　　1、建立刚性政府法律顾问制度，将其纳入法治中国的整体规划之中。明确要求各级政府必须建立法律顾问制度，将政府法律顾问合同的签订作为依法行政工作考核标准之一。建立起系统规范的政府法律顾问制度应当包括聘任制度、联络协调制度、工作评价制度以及顾问建议采纳制度等制度，更好的为政府提供高效、质高的法律服务。同时应当注重规范法律顾问运行模式、工作流程和标准体系，健全考核评价标准和激励约束机制，提高法律顾问的工作水平。

　　2、转变政府观念，有效执行法律顾问制度。政府机关领导要重视法律顾问制度在政府工作中的必要性，确保行政权的在法律框架内行使，减少不当行政的概率，明确法律顾问主管部门，成立法律顾问办公室。增加法律顾问在行政决策过程中的参与度，健全依法决策机制，发挥法律顾问在风险评估、合法性审查等决策程序中的作用。与此同时，要注意把握政府法律顾问的独立性与其监管之间的张力关系，在签订顾问合同时，明确双方的权利义务，尽量营造一种敢于谏言的氛围并建立对此法律建议的监督机制。

　　3、大力完善法律顾问队伍的遴选机制，调动法律顾问人员积极性。笔者认为，对于政府法律顾问的人选应当从律师和法学专家中选拔。首先，从国外经验来看，律师参政议政的优势已经体现的漓淋尽致，因为律师可以站在相对公平的角度去评判政府行为，能保证其法律建议的独立性;并且律师不但有专业的法律知识，还具有丰富的实践经验，与人民群众接触较多，深知群众的诉求，可以说是介于政府部门执法和百姓守法之间的桥梁，对于处理上访等纠纷发挥了显而易见的优势。其次，法学专家也是政府法律顾问中的重要组成部分。法学专家的人身独立性自不必说，还有一个得天独厚的优势是其长期在高校从事教学和科研等理论性的工作，可以很好的为政府行为提供理论支持。为了提高法律顾问团队的专业素质，《山东省人民政府法律顾问工作规则》规定了担任法律顾问必须是“具有教授、研究院等高级职称或者获得省级以上优秀律师荣誉称号，从事法律教学、研究或者法律实务工作10年以上”，这样提高了进入法律顾问团队门槛。考虑不同专长对顾问团队进行分类，确保了其专业性、体系性。

　　聘请法律顾问的合同在载明双方权利义务的同时，还应当支付法律顾问人员的薪金，以此调动律师和法学专家投身于政府法律顾问业务的积极性，仅仅依靠奉献难以建立顾问制度的长效机制。政府应当将顾问的薪金作为一种专项经费，并随着经济社会发展，及时调整提高保障标准，保障法律顾问工作正常开展。目前北京、上海、吉林、山东、陕西等地在制定《政府采购目录》中增设了法律服务项目。

　　最后，引用记者邱玥在江西日报中写的一句话“依法行政是法治政府建设的关键，也是核心和难点所在。通过政府法律顾问制度，将政府决策的法律风险和社会风险降到最低，是政府法律顾问制度真正成为政府违法行政的‘守门员’、依法行政的‘助推器’、科学决策的‘智囊团’、沟通百姓的‘传声筒’”。

　　国有企业法律顾问管理办法

　　总则

　　第一条 为进一步建立健全国有企业法律风险防范机制，规范企业法律顾问工作，保障企业法律顾问依法执业，促进企业依法经营，进一步加强企业国有资产的监督管理，依法维护企业国有资产所有者和企业的合法权益，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关规定，制定本办法。

　　第二条 国有及国有控股企业(以下简称企业)法律顾问管理工作适用本办法。

　　第三条 本办法所称所出资企业，是指国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府授权国有资产监督管理机构依法履行出资人职责的企业。

　　第四条 国有资产监督管理机构负责指导企业法律顾问管理工作。

　　上级政府国有资产监督管理机构依照本办法对下级政府国有资产监督管理机构负责的企业法律顾问管理工作进行指导和监督。

　　第五条 国有资产监督管理机构和企业应当建立防范风险的法律机制，建立健全企业法律顾问制度。

　　第六条 国有资产监督管理机构和企业应当建立健全企业法律顾问工作激励、约束机制。

　　第二章 企业法律顾问

　　第七条 本办法所称企业法律顾问，是指取得企业法律顾问执业资格，由企业聘任，专门从事企业法律事务工作的企业内部专业人员。

　　第八条 企业法律顾问执业，应当遵守国家有关规定，取得企业法律顾问执业资格证书。

　　企业法律顾问执业资格证书须通过全国企业法律顾问执业资格统一考试，成绩合格后取得。

　　企业法律顾问执业资格管理由国务院国有资产监督管理机构和省级国有资产监督管理机构按照国家有关规定统一负责。条件成熟的，应当委托企业法律顾问的协会组织具体办理。

　　第九条 企业应当支持职工学习和掌握与本职工作有关的法律知识，鼓励具备条件的人员参加全国企业法律顾问执业资格考试。

　　企业应当建立企业法律顾问业务培训制度，提高企业法律顾问的业务素质和执业水平。

　　第十条 企业法律顾问应当遵循以下工作原则：

　　(一)依据国家法律法规和有关规定执业;

　　(二)依法维护企业的合法权益;

　　(三)依法维护企业国有资产所有者和其他出资人的合法权益;

　　(四)以事前防范法律风险和事中法律控制为主、事后法律补救为辅。

　　第十一条 企业法律顾问享有下列权利：

　　(一)负责处理企业经营、管理和决策中的法律事务;

　　(二)对损害企业合法权益、损害出资人合法权益和违反法律法规的行为，提出意见和建议;

　　(三)根据工作需要查阅企业有关文件、资料，询问企业有关人员;

　　(四)法律、法规、规章和企业授予的其他权利。

　　企业对企业法律顾问就前款第(二)项提出的意见和建议不予采纳，造成重大经济损失，严重损害出资人合法权益的，所出资企业的子企业的法律顾问可以向所出资企业反映，所出资企业的法律顾问可以向国有资产监督管理机构反映。

　　第十二条 企业法律顾问应当履行下列义务：

　　(一)遵守国家法律法规和有关规定以及企业规章制度，恪守职业道德和执业纪律;

　　(二)依法履行企业法律顾问职责;

　　(三)对所提出的法律意见、起草的法律文书以及办理的其他法律事务的合法性负责;

　　(四)保守国家秘密和企业商业秘密;

　　(五)法律、法规、规章和企业规定的应当履行的其他义务。

　　第十三条 企业应当建立科学、规范的企业法律顾问工作制度和工作流程，规定企业法律顾问处理企业法律事务的权限、程序和工作时限等内容，确保企业法律顾问顺利开展工作。

　　第十四条 企业应当建立企业法律顾问专业技术等级制度。

　　企业法律顾问分为企业一级法律顾问、企业二级法律顾问和企业三级法律顾问。评定办法另行制定。

　　第十五条 企业法律事务机构可以配备企业法律顾问助理，协助企业法律顾问开展工作。

　　第三章 企业总法律顾问

　　第十六条 本办法所称企业总法律顾问，是指具有企业法律顾问执业资格，由企业聘任，全面负责企业法律事务工作的高级管理人员。企业总法律顾问对企业法定代表人或者总经理负责。

　　第十七条 大型企业设置企业总法律顾问。

　　第十八条 企业总法律顾问应当同时具备下列条件：

　　(一)拥护、执行党和国家的基本路线、方针和政策，秉公尽责，严守法纪;

　　(二)熟悉企业经营管理，具有较高的政策水平和较强的组织协调能力;

　　(三)精通法律业务，具有处理复杂或者疑难法律事务的工作经验和能力;

　　(四)具有企业法律顾问执业资格，在企业中层以上管理部门担任主要负责人满3年的;或者被聘任为企业一级法律顾问，并担任过企业法律事务机构负责人的。

　　第十九条 企业总法律顾问可以从社会上招聘产生。招聘办法另行制定。

　　第二十条 企业总法律顾问的任职实行备案制度。所出资企业按照企业负责人任免程序将所选聘的企业总法律顾问报送国有资产监督管理机构备案;所出资企业的子企业将所选聘的企业总法律顾问报送所出资企业备案。

　　第二十一条 企业总法律顾问履行下列职责：

　　(一)全面负责企业法律事务工作，统一协调处理企业决策、经营和管理中的法律事务;

　　(二)参与企业重大经营决策，保证决策的合法性，并对相关法律风险提出防范意见;

　　(三)参与企业重要规章制度的制定和实施，建立健全企业法律事务机构;

　　(四)负责企业的法制宣传教育和培训工作，组织建立企业法律顾问业务培训制度;

　　(五)对企业及下属单位违反法律、法规的行为提出纠正意见，监督或者协助有关部门予以整改;

　　(六)指导下属单位法律事务工作，对下属单位法律事务负责人的任免提出建议;

　　(七)其他应当由企业总法律顾问履行的职责。

　　第四章 企业法律事务机构

　　第二十二条 本办法所称的企业法律事务机构，是指企业设置的专门承担企业法律事务工作的职能部门，是企业法律顾问的执业机构。

　　第二十三条 大型企业设置专门的法律事务机构，其他企业可以根据需要设置法律事务机构。

　　企业应当根据工作需要为法律事务机构配备企业法律顾问。

　　第二十四条 企业法律事务机构履行下列职责：

　　(一)正确执行国家法律、法规，对企业重大经营决策提出法律意见;

　　(二)起草或者参与起草、审核企业重要规章制度;

　　(三)管理、审核企业合同，参加重大合同的谈判和起草工作;

　　(四)参与企业的分立、合并、破产、解散、投融资、担保、租赁、产权转让、招投标及改制、重组、公司上市等重大经济活动，处理有关法律事务;

　　(五)办理企业工商登记以及商标、专利、商业秘密保护、公证、鉴证等有关法律事务，做好企业商标、专利、商业秘密等知识产权保护工作;

　　(六)负责或者配合企业有关部门对职工进行法制宣传教育;

　　(七)提供与企业生产经营有关的法律咨询;

　　(八)受企业法定代表人的委托，参加企业的诉讼、仲裁、行政复议和听证等活动;

　　(九)负责选聘律师，并对其工作进行监督和评价;

　　(十)办理企业负责人交办的其他法律事务。

　　第二十五条 法律事务机构应当加强与企业财务、审计和监察等部门的协调和配合，建立健全企业内部各项监督机制。

　　第二十六条 企业应当支持企业法律事务机构及企业法律顾问依法履行职责，为开展法律事务工作提供必要的组织、制度和物质等保障。

　　第五章 监督检查

　　第二十七条 国有资产监督管理机构应当加强对所出资企业法制建设情况的监督和检查。

　　第二十八条 国有资产监督管理机构应当督促所出资企业依法决策、依法经营管理、依法维护自身合法权益。

　　第二十九条 所出资企业依据有关规定报送国有资产监督管理机构批准的分立、合并、破产、解散、增减资本、重大投融资等重大事项，应当由企业法律顾问出具法律意见书，分析相关的法律风险，明确法律责任。

　　第三十条 所出资企业发生涉及出资人重大权益的法律纠纷，应当在法律纠纷发生之日起一个月内向国有资产监督管理机构备案，并接受有关法律指导和监督。

　　第三十一条 所出资企业对其子企业法制建设情况的监督和检查参照本章规定执行。

　　第六章 奖励和处罚

　　第三十二条 国有资产监督管理机构和企业应当对在促进企业依法经营，避免或者挽回企业重大经济损失，实现国有资产保值增值等方面作出重大贡献的企业法律事务机构和企业法律顾问给予表彰和奖励。

　　第三十三条 企业法律顾问和总法律顾问玩忽职守、滥用职权、谋取私利，给企业造成较大损失的，应当依法追究其法律责任，并可同时依照有关规定，由其所在企业报请管理机关暂停执业或者吊销其企业法律顾问执业资格证书;有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。

　　第三十四条 企业未按照国家有关规定建立健全法律监督机制，发生重大经营决策失误的，由国有资产监督管理机构或者所出资企业予以通报批评或者警告;情节严重或者造成企业国有资产重大损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分;有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。

　　第三十五条 企业有关负责人对企业法律顾问依法履行职责打击报复的，由国有资产监督管理机构或者所出资企业予以通报批评或者警告;情节严重的，依法给予纪律处分;有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。

　　第三十六条 国有资产监督管理机构的工作人员违法干预企业法律顾问工作，侵犯所出资企业和企业法律顾问合法权益的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。