金融机构破产债权人会议程序之研究(2)

二、普通商事企业破产债权人会议程序对金融机构的适用
（一） 金融机构破产债权人的权利特征及其限制
世界银行、国际货币基金组织、国际清算银行、巴塞尔银行监管委员会等国际组织均认为，当一个非金融企业不能履行其对债权人的义务时，破产法即被适用。其主要目的是通过防止其过早解散和为其重组提供机会，使企业财产经济价值最大化以及满足尽可能多的债权人。为了正当有序地实现此目标，破产的框架必须包括关于债权人的权利以及他们主张的相关优先权，并且寻求达成带有金融支柱的、各方利益冲突的平衡[8]。与一个普通的商事企业相比，金融机构破产会产生更加广泛而深远的负面影响，如扰乱支付和证券转移秩序，引发更大范围的金融机构倒闭。所以，世界各国对金融机构破产都持非常慎重的态度，以免由此引发社会公众对金融体系的不信任和系统性金融危机。
世界各国对金融机构破产持慎重态度并不等于金融机构不能破产并退出市场。相反，金融机构破产在世界的每一个角落都发生着，金融机构破产问题也更多地被纳入学术研究的视野，并普遍认为:
第一，金融机构破产法律制度的目标追求不: 金融机构破产债权人会议程序之研究同。“一般破产运动的发展使重整制度成为再建主义下的新潮流，但是，对于符合破产条件的破产清算，更是符合市场价值取向的做法，也是符合伦理的重视企业生存的安排。”普通商事企业破产是希望以公平偿债机制实现对债权人的最后保护，并给予债务人从头再来的机会，追求的是一种公平机制。虽然金融机构破产也是企业破产之中的一种，具有破产的共性，但是，其倡导的是破产预防，而不是促使其破产; 不是简单地通过破产对金融机构实现优胜劣汰，而是在进入破产程序之前对问题金融机构实行一系列私人或国家救助，重建和拯救金融机构，以避免其破产。
第二，金融机构破产时国家实施干预的强度不同。普通商事企业破产采取私法自治的原则，一般而言，国家并不对其进行干预，除非其破产产生强烈的负面影响。出于稳定社会金融秩序的考虑，金融监督部门除了对金融机构实行事前严格监管外，还会对问题金融机构进行生存救助和清偿救助。美国、加拿大、奥地利、西班牙、荷兰和瑞士等国都规定了对问题金融机构的干预和救助，如早期的非正式矫正措施和随后的正式矫正措施，包括对危机金融机构的受控制管理、临时行政管理、接管金融机构，以及对问题金融机构所实施的国家救助，如直接注资、购买不良资产、行政兼并、行政担保等。
第三，金融机构破产的主导机构及权力结构不同。在普通商事企业破产时，破产宣告、组织清算、权利与义务裁定、债权认定、法律适用、破产和解与重整等均由法院主持，法院处于主导地位。金融机构破产案件的处理，不同国家的规定有所不同。例如，美国是由联邦存款保险机构处理银行破产，负责审查银行健康状况、是否符合破产原因; 在破产宣告后，主持清算活动等。英国等欧洲国家则由法院受理金融机构破产。但是，无论采用哪一种破产模式，金融监管机构在整个破产程序中均享有很大的权限，如启动破产程序、许可破产申请、主持破产重整、对破产程序中的一些决议进行审批等。
第四，金融机构破产条件及申请主体不同。普通商事企业破产的条件基本有三种: 不能清偿、不能支付、债务超时; 申请破产的权利主体一般有债权人、债务人和清算机构。金融机构破产的条件则较为复杂，各国法律规定的条件也并不完全一致，除了要符合金融机构破产的法定条件外，还要经过金融监管机构权衡利弊的选择，并且通常的作法是在宣告金融机构破产之前进行国家救助和重组。
启动金融机构破产的主体制度，各国并不完全相同。有些国家赋予债权人、债务人、股东和金融监管机构申请金融机构破产的权利，而另一些国家则仅规定金融监管机构成为申请金融机构破产的惟一主体，如德国、丹麦、奥地利等国。
第五，金融机构破产财产分配顺序不同。破产财产分配顺序的不同规定，体现了破产法律制度的不同价值目标。普通商事企业破产财产的分配顺序是: 劳动债权、税收债权、一般债权，体现的是民生与公共债权至上的价值目标。世界上大多数国家都在法律中规定金融机构破产财产在支付完清算费用和劳动债权后，优先清偿存款、投资者保证金和保险理赔金。即使有部分国家没有规定存款等金融债权的优先受偿权，在破产财产不足以偿付上述债权时，国家也会提供显性或隐性的清偿救助。
第六，金融机构破产程序的规定不同。普通商事企业破产一般没有行政审查的前置程序，法院在收到破产申请后，根据破产法定条件自行宣告企业破产。但是，法院在宣告金融机构破产前必须经过金融监管机构的同意，这是一种国际惯例。普通商事企业的重整是在进入破产程序之后，由债权人会议及债权人委员会、破产管理人、破产法院主导; 金融机构的重整与救助一般发生在破产程序启动前，主导机构是金融监管机构。在进入破产程序之后，一般不再作挽救的努力。
金融机构破产的各种特殊性决定了其债权人权利的特殊性，以及权利内容和权利行使时受到的限制。普通商事企业破产法一般都规定债权人享有及时获取与利益密切相关的知情权、债权申报权、公平受偿权、破产财产调查权、债权审查权，以及参与债权人会议行使表决权和申请对不合法决议撤销的权利。然而，与普通商事企业破产相比，金融机构破产债权人的权利受到明显限制: 一是债权人申请金融机构破产的权利受到限制，表现在一些国家规定只有金融监管机构才能申请金融机构破产，而另一些国家则规定破产申请需得到金融监管机构的批准。二是金融机构的重整与救助一般都是在破产程序启动之前，所以，债权人申请重整的权利基本上无法得以行使。三是由于存款人、投资者和保单持有人的债权享有优先偿还权，并且在限额范围内的债权能得到国家救助，所以，他们本应享有的破产财产分配、变价、管理方面的表决权将受到限制。除此之外，在金融机构破产过程中，债权人人数众多、相对分散，有些甚至居住在不同的国家，将债权人召集在一起本身就是一件难事，而且成本很高，所以，客观上债权人特别是小债权人难以行使其债权人权利。因此，作为债权人行使权利的基本组织形式，债权人会议的作用也将受到极大的质疑和限制。
（二） 金融机构破产债权人会议的存废观点
日本学者石川明认为，“由于破产程序是满足债权人的程序，所以有必要在程序上让债权人的意思、要求反映出来，总结这种意思和要求的集会就是债权人会议。”但是，由于金融机构破产债权人的权利在法律上受到了较大的限制，而在实际行使中又由于人数众多，难以通知，居住分散，并且绝大多数存款人、投资者和保单持有人没有相应的金融、破产法律知识，所以，债权人会议的实际作用、可行性和存在的必要性均受到质疑。
持金融机构破产债权人会议应该保留甚至应该加强的学者认为，金融机构破产是整个破产体系中的重要一环，不应该因为金融机构的特殊性而否定破产过程中债权人籍以表达意见和看法的议事机构。其法理基础是: 债权人在合法权益受到损害时有权进行自力救济，作为一种自我保护的权利，不能以法律的形式加以剥夺; 即使金融机构受到法律的特殊关照，在其处于危机时期，国家对其实行公力救助，债权人的自治权利同样应该得到尊重。
金融机构破产债权人会议是债权人实现自力救济的基本组织形式，与其他破产制度和规则一起作为一种契约安排的替代方式。允许债权人提出破产方案实际上是破产程序中对当事人意思自治的尊重，既然承认当事人存在经济理性，就应允许当事人合意替代破产规则，只不过这种自治是在国家干预范围内的自治，法院对债权人自治的活动拥有裁决的权力。金融机构破产制度起源于普通商事企业的破产，各国的相关破产规则无论怎么演变，仍可在传统商事企业破产法身上找到其原形。如同公司理论从“股东利益至上”、“股东是公司的所有者”理论发展到“公司相关利益者”理论一样，对破产程序中债权人利益的关注等问题的新认识，促进了整个破产法律制度的创新，其中也包括破产债权人会议制度的变迁。但并不是由于超越债权人的关注程度，就完全取消债权人会议，使得债权人无处表达自己的意愿。如果没有一个表决机制或对财产分配与管理的审查机制，债权人利益不可避免地会受到损害，有关破产程序中必须决定的一些重大事项，如对某些合同的继续履行、资产的评估、拍卖、转让、分配方案等问题的审查与纠正等，债权人也将被排除在外。
持金融机构破产债权人会议应该被淡化甚至被取消的学者认为，在普通的商事企业破产程序中，很多国家如法国、意大利等的法律均规定，债权人会议并没有被作为重大事项的决策机构，而是某些场合的临时集会，其主要功能是调查债权与和解磋商。金融机构破产时债权人会议的作用更是因为各个债权人权利受到限制而使其作用无法得到有效发挥，以至于一些国家在金融机构破产时不设债权人会议，如美国、意大利、葡萄牙、瑞士等国。其中，瑞士 2004 年 7 月 1 日新修正的《银行法》将金融机构重整与破产清算规定在其中，并将主管权赋予金融监管机构，如: ( 1) 发布延期偿付令、冻结资产、主管重整和清算程序; ( 2) 可根据具体情况对问题金融机构采取干预措施，如代为经营，改变、减少或终止高风险经营行为，限制金融机构的经营范围; ( 3) 下令中止对金融机构的所有执行程序，阻止债权人对金融机构财产采取强制执行措施或扣押;( 4) 对金融机构先进行不公平的重整如安排出售、兼并和收购，如果前景良好则对其进行公平重整，金融监管机构负责审批重整方案; ( 5) 金融监管机构负责破产清算，清算人对金融监管机构负责。由此可看出，《银行法》赋予金融监管机构主导破产的权限极其广泛，并且行政权力占据了绝对主导地位，债权人的自治权在极大程度上受到限制。虽然整个破产程序不能违背多数债权人的意愿，但不要: 金融机构破产债权人会议程序之研究求对破产清算与重整方案进行正式投票，债权人会议缺乏存在的基础。
淡化或取消债权人会议的理论基础主要有如下三项: 一是无论是金融监管机构还是法院主导金融机构破产，强调的是快速处理问题金融机构，以免由于复杂的程序而加速金融机构财务状况的恶化而引发更大范围的金融危机。二是金融机构破产法律制度的立法目的是破产预防，而不是对剩余财产的公平分配。无论是在显性或隐性的国家救助环境下，债权人的债权是否能够得到清偿已经不是首要问题，关键是如何对问题金融机构进行处置能实现“成本最低，风险最小”，所以，有必要加大政府的公权力，缩小债权人的自救范围。三是金融机构破产债权人众多，召开债权人会议行使自治权，时间与经济成本太大。如果仅追求形式上的权利公平，可能损害实质上的利益。
三、金融机构破产债权人会议的法律修正
( 一) 金融机构破产债权人会议的职权
在金融机构破产时，债权人作为其直接利益相关人，通过债权人会议这样一个机构参与破产事务决策和处理的基本模式不应该改变，所应该改变的只是债权人会议的职权、会议程序、表决方式、会议召集形式和召集权。金融机构破产与企业破产是特殊与普遍的关系，所以，金融机构破产规则也不应该与作为普通法的商事企业破产法基本原则相违背，所能够做的仅是针对金融机构的特点以及金融机构破产的综合性影响，对债权人会议的职权进行适应性修改:
第一，对重整计划与和解方案的审查与修改权。各国法律规定和实践证明，对金融机构的重整与救助大部分都发生在金融机构破产程序启动之前，只有以金融监管机构为主导的重整与救助失败后，才开始进入破产程序。在问题金融机构的重整与救助实践中，救助与重整的基本方式是中央银行、财政部门和金融消费者保险机构的直接注资、购买债权、收购股权，或其他兼并与收购方式，但其前提条件是稀释股份、减免债务。但重整与救助并不必然使问题金融机构起死回生，一旦救助与重整失败并进入破产还债程序，则前期重整与救助的后果必然影响到债权人受偿的可能性，甚至进一步恶化问题金融机构的偿债能力。所以，债权人有权事前对救助和重整方案进行审查与修改，事后就其落实情况进行监督，并对由于重整和救助给债权人造成的不利后果进行纠正和追偿。
第二，对破产管理人工作的监督和申请更换。破产管理人是指法院或监管机构( 专指金融机构破产) 受理破产案件后依法成立的接管、处分债务人财产，并依法开展破产工作的专门机构。破产管理人一经选任，就应该以与其专业地位、知识和技能相适应的注意、谨慎，认真仔细地处理债务人的破产事务，尽最大的能力来实现破产财产的最大价值; 破产管理人不能与破产企业进行交易，也不得通过其家庭成员、代理人或第三人间接从事交易，不得损害破产财产，不得因管理活动而为自己或他人牟取不当利益。各国对破产管理人的选任规定并不一致，但基本方式是: 法院指定和债权人会议选任，而金融机构破产的管理人普遍都是由金融监管机构委任。
在金融机构破产中，破产管理人应具有较普通商事企业破产管理人更为专业的管理和运作能力，并将这种能力运用到破产管理过程中。所以，金融机构破产债权人会议有权就破产管理人履责进行监督，对严重不称职的破产管理人向金融监管机构或破产法院提出更换申请，并追究其法律责任。
第三，对金融机构破产财产处置方案进行审查与修改。金融机构的财产管理、变价和分配较之普通商事企业复杂，并且其分配原则与顺序也与普通破产法存在很大的不同。无论是行政主导还是司法主导的金融机构破产，金融监管机构在破产过程中的作用都是不可否认的，所以，赋予债权人会议相关的审查权利是对金融监管机构行政权力的制约，以防金融监管机构选任的破产管理人处理破产财产事务不公，损害债权人利益。
在法律上，虽然各国一般都规定了存款人、投资者和保单持有人的优先受偿权，以及在限额范围内的国家救助性清偿，但是，非存款人、投资者等普通债权人，以及超过保险额的债权人，则完全依赖破产财产的顺位清偿，公平、合理的保管、变价和分配是保障其权益最大化的基本前提。所以，赋予债权人会议审查及修改权是保障债权人公平受偿的基础。
( 二) 金融机构债权人会议的召集权与召集形式
普通商事企业破产法一般都规定第一次债权人会议由法院或破产管理人召集，以后的债权人会议召开，各国规定有所不同。我国规定是在法院认为必要时，或者破产管理人、债权人委员会、占债权总额1/4 以上的债权人向债权人会议主席提议时召开，德国作了类似的规定。
金融机构破产债权人会议的召集权与普通商事企业破产债权人会议的召集权不会有太大的差异，即第一次仍然应该由案件受理机构———法院或金融监管机构召集; 以后的债权人会议由案件处理机构、债权人委员会、破产管理人、占债权总额一定份额的非保险债权人，以及金融消费者保险机构召集。此处应该排除保险额范围之内的存款人、投资人、保单持有人和其他有担保债权人，但超过保险或担保限额的债权人应与普通债权人享有同等的召集权。同时，由于金融消费者保险机构实际上承担了代问题金融机构清偿破产债务的责任，在整个破产进程中发挥主导作用并处于特殊地位，应该允许其享有召开破产债权人会议的提议权。
各国金融机构破产法对债权人会议的召集形式规定得不明确。普通商事企业破产法一般都规定现场方式召开，但一些国家也不排除采用通信方式召开。与普通商事企业破产不同的是，金融机构破产债权人人数众多、居住分散，特别是在众多的债权人中分为被保险债权人和非保险债权人。所以，为确保债权人会议的效率以及降低会议成本，可采用现场与通讯方式相结合的方式召开。即非保险债权人以出席会议为原则，在特殊情况下可委托他人代为表决; 在一定限额以下的超保险额的小额债权人，则以通讯方式行使会议表决权利; 超过一定限额以上的超保险额的债权人，则以现场出席方式行使债权人表决权，在特殊情况下可委托他人代为表决。但是，在保险额度范围内的债权人可不再参加债权人会议，或者虽然参加债权人会议而不享有表决权，其表决权转由金融消费者保险机构行使。
( 三) 金融机构破产债权人会议的提案权
债权人会议所议事项均为关系到债权人利益的重大事项，债权人会议一般不得对未事先公告的事项进行表决。由于债权人会议通常是由破产管理人、债权人委员会、破产处置机构和金融消费者保险机构提议召开，因此，其议程也一般由他们确定。但是，由于各利益主体所处的位置不同，从而使得其看问题的视角存在较大差异，导致其解决问题的思路与愿望也不同，所以，为了平衡各利益主体的权益，法律应该允许债权人会议享有提案权。我国《企业破产法》第 63 条规定: “召开债权人会议，管理人应当提前十五日通知已知的债权人。”但是，该法并没有规定应当将所要讨论的议题事先告知债权人，使得债权人有充分考虑的时间，也没有赋予债权人会议提案权，是我国破产立法的一大缺陷。
金融机构破产较普通商事企业破产复杂，专业性较强，所以，法律应该规定在提前告知债权人会议期限的同时，同时公告会议形式、审议事项、议事程序和表决方式等。债权人会议不得就未经公告的事项进行表决，除非经有表决权的全体债权人一致同意; 单独或合并持有表决权债权总额一定份额( 如10%) 或以上的债权人可以在会议通知发出前提出会议议案。会议召集人可对提案进行审查，如提案涉及破产事项，并且不超过法律、法规所规定的债权人会议职权范围，则应提交会议审议。对于不符合上述要求的，可以不提交会议审议，但应当在该次债权人会议上进行解释和说明。
( 四) 金融机构破产债权人会议的决议规则
金融机构破产债权人会议由全体债权人组成，包括有担保债权人、被保险债权人、政府债权人和金融消费者保险机构。但是，有担保债权人、被保险债权人不享有表决权。
金融机构破产债权人会议决议规则包括三个方面: 一是参加会议的法定数; 二是决议通过的法定数; 三是权利受到决议损害的救济。第一，债权人会议的合法人数。债权人会议的人数应该采取双重标准: 一是绝对人数，例如，通讯表决的人数需达到1/2; 二是相对人数，即参加会议: 金融机构破产债权人会议程序之研究的人占有表决权债权总额的1/2。采取这种会议法定人数最低限额制，既考虑到金融机构债权人人数众多且居住分散的特点，也防止采取单一标准造成大债权人垄断表决权的弊端。
第二，决议通过的法定数。债权人会议的决议分为两类: 一是仅涉及非实质性利益和程序性的决议; 二是涉及实质性利益的决议，如和解与重整、财产分配等。对于第一类，由出席会议的有表决权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占有表决权的债权总额 1/2 以上。对于第二类，则相应提高比例，如债权人人数由从 1/2 提高到 2/3，债权额从1/2 提高到2/3。
第三，权利受到损害的法律救济。债权人会议依法作出的决议对全体债权人均有约束力，债权人认为债权人会议的决议违反法律规定，损害其利益的，可采取如下救济措施: 如果债权人会议尚未休会，则可提出申请要求复议，债权人会议应该进行复议，并以书面形式作出答复; 如果债权人会议已经休会，利益受到损害的债权人可自债权人会议作出决议之日起15 日内，请求法院撤销该决议，依法进行裁决。
注释:
[1]杨忠孝． 破产法上的利益平衡问题研究［M］． 北京: 北京大学出版社，2008: 97．
[2]大卫·G·爱泼斯坦，史蒂夫·H·尼克勒斯，詹姆斯·J·怀特． 美国破产法［M］． 韩长印，等，译． 北京: 中国政法大学出版社，2003: 668．
[3]石川明． 日本破产法［M］． 何勤华，周桂秋，译． 北京: 中国法制出版社，2000: 112．[4]付翠英． 破产法比较研究［M］． 北京: 中国人民大学出版社，2004: 278．
[5]庞德． 通过法律的社会控制———法律的任务［M］． 沈宗灵，董世忠，译． 北京: 商务印书馆，1984: 55．
[6]孙国华，朱景文． 法理学［M］． 北京: 中国人民大学出版社，2004: 58．
[7]博登海默． 法理学———法哲学及其方法［M］． 邓正来，等，译． 北京: 华夏出版社，1987: 141．
[8]吴敏． 论法律视角下的银行破产［M］． 北京: 法律出版社，2010: 54．