发达国家期货法律制度对中国期货立法的启示
摘要：是否具有完善的期货基本法标志着一国期货法律制度的发展水平。世界上大多数期货市场，如美国、德国等国家或地区几乎都是由交易所负责设计、自己决定推出上市交易的新品种。中国要发展期货市场，就必须改革期货市场现行的行政管理体制;要强化交易所的自律监管，确保其监管权落到实处;要坚持和维护期货市场集中统一管理的监管体制，简化对期货监管部门的授权。
关键词：期货交易法;期货基本法;期货法
刘晓农(1971—)，男，南昌大学经济与管理学院讲师，主要研究方向为经济法;王晓娣(1966一)，女，南昌大学经济与管理学院副教授，主要研究方向为经济法。
期货基本法是确立期货交易的基本原则、基本制度以及期货交易主体组织的根本法。是否具有完善的期货基本法标志着一国期货法律制度的发展水平。国外期货市场发达国家基本上都制定了相应的基本法。有学者指出：“中国民事法律体系基本建立的今天，唯独缺乏的就是期货交易法。”早在1995年，中国期货法曾在第八届全国人民代表大会上进入议程，但进展缓慢，至今仍未制定专门的期货基本法。法律制度的不健全，已成为制约中国期货市场健康发展的主要原因之一。目前，中国期货法的立法程序已经启动，因此，研究世界主要期货市场的法律法规，对中国期货法的制定具有重要的借鉴意义。
一、美国期货市场的法律规范
1800年，美国期货市场刚起步时，人们只是进行“预见契约”或“远期契约”交易，而当时的契约并非现代的标准化合约。那时的交易双方只能依靠契约或当时通行的商业惯例相互约束。直到1848年，美国正式成立了世界上第一家期货交易所——芝加哥谷物交易所，但美国的期货市场既未制定规制期货交易的法律，也无政府部门的监管，而仅仅依靠芝加哥谷物交易所自定的交易规则，来调整彼此之间的期货交易行为。因此，市场逐渐呈现出混乱局面。1916年，美国政府出台了《棉花期货法》，但它只是规定棉花等级，而未规制期货交易行为。因此，该法并非真正意义上的期货交易法。美国历史上第一部真正涉及期货交易行为的法律是1921年的《期货交易法》，但该法后来因个别条款违宪而被宣布失效，1922年经重新修订后改名为《谷物期货法》，规范当时提供服务的9家期货交易所。《谷物期货法》建立了主要依靠交易所的自我管理、同时受农业部监督的管理框架。可以说，这是美国第一部正式的期货交易法。
1936年《谷物期货法》被《商品期货交易法》所取代。《商品期货交易法》即1974年《商品期货交易委员会法》的前身。它建立了一个独立的机构——商品期货交易委员会(以下简称为CFTC)。商品期货交易委员会拥有规制美国期货市场的诸多权力，如对违规行为的民事罚款权、补偿权，决定加大对期货违法行为刑事处罚力度的权利等，从而更有力地保护投资者。
2000年12月11日，美国又通过《2000年商品期货交易现代化法》。这是一部着眼于整个金融市场改革的法律，也是现行美国期货市场主要的法律渊源之一。其中针对期货市场的重要内容有：
(1)保护投资者。《2000年商品期货交易现代化法》第3章(b)款明确规定，该法立法目的为“保护所有的市场参加者以防止被欺诈或其他滥用买卖行为以及滥用客户资产;并且促进合理的革新和商会问、其他市场间和市场参与者之间的公平竞争。”
(2)将CFTC角色变更为期货市场监督者。该章(g)(5)(B)(iii)(Ⅲ)规定，商品期货交易委员会“取得联邦财政管理权力机构要求的信息，以使管理机构履行管理或监督的责任。”
(3)扩大市场参与者范围。根据第l章规定，市场参与者包括两种人：一种是合格合约当事人，即为自己利益行事的参与者;另一种是合格合约参与人，即台格的贸易实体。
美国期货市场另一法律渊源是《联邦条例法典》第17章——商品期货及证券交易。该章是专门针对期货市场，由期货管理委员会制定、为期货交易法配套的法律规范，它随着美国法典化的出现而产生，随着期货交易法的修改而变更。第12条——赔偿规则，是就全面保护当事人的权利及补救、速度、公正问题而作出的规定。第166条为客户保护规则，要求在客户实际控制自己的账户前，任何期货佣金商、介绍经纪人等不得为该客户执行交易。
二、德国期货市场的法律规范
德国期货市场的起步比证券市场晚了好几百年，其证券市场开始于1558年，而在20世纪90年代以前，与中国一样，德国法律也禁止具有投机性质的期货交易行为。直到1990年，德国期货交易所(DTB)才正式开业。随着欧洲经济一体化进程的加快和德国国内产业领域发生的巨大变化，为了使国内期货市场的发展环境更加宽松，德国针对资本市场实施了一系列的改革措施，如修订相关法律等，这些措施促进了德国期货市场迅速发展，以至于1997年诞生的欧洲期货交易所(EUREX)在短短几年时间内，便跃升为全球最大的期货交易所之一。
(一)法规体系
德国期货市场法规体系由《证券交易法》、《交易所法》和各期货交易所的交易规则构成。
1，法律层面
德国没有专门针对期货市场的《期货法》，德国期货交易行为和期货交易所长期由《证券交易法》和《交易所法》调整。2004年修订的《证券交易法》第1条规定了其适用范围为“投资服务和投资附加服务的提供、交易所内外的金融工具交易、金融期货交易、金融分析及上市公司股东持有的一定比例表决权的变更。”
2，法规层面
负责德国金融市场全面监管工作的联邦金融监管局(简称BaFin，于2002年5月1日由银行监管局、保险监管局、证券监管局合并而成)和各州制定与颁布的条例，大多是监管性质的条例，因此，真正对期货市场的具体发展和规范直接发挥作用的，还是各期货交易所制定的交易规则。
(二)监管体系
《金融市场促进法案》，实行三级监管：第一层面是联邦金融监管局，对整个金融市场实行全面监管;第二层面是州政府，州政府设交易所监管机构，但州政府的交易所监管机构与联邦金融监管局之间并无隶属关系，德国始终将州政府的监管看作是市场监管中的重要一环;第三层面是交易所，交易所设交易监察部门，德国充分尊重各期货交易所的自律监管。
德国EUREX和苏黎世EUREX各自的管理委员会，可自行直接决定在自己交易所上市交易的交易品种，而不受他人干预。交易所的这种自主权，在某种程度上也促进了其期货市场的快速发展。
三、新加坡期货市场的法律规范
新加坡有一个较发达的期货市场，这也是国际上比较有代表性的期货市场之一。在亚洲，新加坡证券期货市场是仅次于日本的国际金融中心。长期以来，新加坡政府一直将金融业作为本国发展经济的重要支柱，并为其做出了不懈努力。其中，充分利用后发优势加强法制建设，是新加坡期货市场繁荣昌盛的关键因素之一。
新加坡期货市场建立初期，政府并没有制定专门的规制交易行为的法律法规。对那些因期货交易而发生的法律关系，主要依靠民法的契约原则来加以调整。新加坡第一部专门规范期货市场的法律是1986年颁布的《期货交易法》，该法一直到2001年的《证券期货法》生效后被废止。1992年颁布的《商品期货法》主要针对除金融衍生品、石油、黄金期货外的天然橡胶期货、咖啡期货等一般期货品种，2001年更名为《商品交易法》。目前，规制金融期货和能源期货的《证券期货法》和规制一般商品期货的《商品交易法》是现行新加坡期货市场的主要法律渊源。此外，《公司法》、《新加坡金融管理局法》、《新加坡国际企业委员会法》、《所得税法》、《民法》、《银行法》、《商业信托法》等商事、金融法律，也维护着新加坡期货市场的秩序，并对投资者的保护各自起着不可替代的重要作用。
(一)建立了较完善的期货市场监管制度
新加坡期货市场的政府监管机构主要有两个：新加坡金融管理局和新加坡国际企业发展委员会，囡交易品种的不同而各自履行不同的职责。《证券期货法》第一章规定，金融期货和能源期货市场的“主管部门”指按《新加坡金融管理局法(cap.186)》设立的新加坡金融管理局。其拥有对金融期货和能源期货市场广泛的监管权力，除期货市场建立审批、规范，期货交易执照的颁发，期货交易行为的规制外，还有规章制定、命令发布等抽象行政权和账簿查阅权、调查权、特定事项审理权等具体行政权。新加坡国际企业发展委员会为《商品交易法》规定的其他商品期货市场的政府主管机构，享有相应的监管权，但其监管权力仅及于在新加坡商品交易所内交易的期货。
(二)建立了较为完备的投资者保护制度
严厉处罚期货交易违规行为、严格的互保基金制度和民事责任制度分别从不同角度为参与期货市场的投资者保驾护航。《证券期货法》和《商品交易法》都规定了新加坡期货市场的违法行为，如虚假交易、私下对冲、操纵价格、囤积行为及虚假陈述等行为，必须承担刑事责任和民事责任。受违法行为侵害的投资者，可以在违法行为人被宣告有罪之日起6年和2年内，向法院提起民事诉讼，要求其承担民事责任、赔偿损失。《证券期货法》要求交易所建立并严格实施互保基金制度。
(三)建立了较为完善的、富有特色的、内容具体明确的审计制度
新加坡《证券期货法》规定的审计制度比中国期货市场的审计制度更为具体。有意思的是：它规定期货市场服务者可以自由选任审计人员为自己服务，只有在发生特殊情况时，如审计人员不按规定提交审计报告，审计人员认为期货市场服务者财务状况不佳、不合常规或存在欺诈，才由新加坡金融管理局直接委任。只要无恶意，审计人员所作的任何陈述都不受追诉。
四、美、德、新加坡三国期货市场法律规范对中国期货立法的启示
(一)应注重对投资者的保护
投资者保护是资本市场发展的永恒主题，是市场发展的法宝。期货市场同样如此。不管是美国还是德国、新加坡，都很重视对投资者的保护，这是它们发展迅速的关键因素之一。
1，德国围绕信息提供义务而展开
众所周知，“公开、公正、公平”原则是期货市场的基本原则之一。根据该原则而确立的信息披露制度，是期货交易中非常重要的一项制度，受到几乎每个国家立法者的重视，而德国立法者尤其注重期货交易中的信息披露制度，德国资本市场的每一次改革，几乎都是围绕投资者保护而展开的。
2004年《证券交易法》一方面为投资服务企业规定了严格的信息提供义务，如投资服务企业应在会计年度终结前主动委任审计人员审查自己的信息提供情况，若企业不遵守此义务，应赔偿客户因此而遭受的损失;另一方面为联邦金融监管局规定了对投资服务企业信息提供情况的监督义务，如联邦金融监管局可以审查投资服务企业的财务状况，而无须有紧急原因。该法第37q条明确指出：“确有保护投资者利益的必要时，联邦财政部可以发布禁止法令或对金融期货交易进行强制管制。”
2，新加坡建立了互保基金制度，同时规定违法行为者的民事责任
新加坡建立了互保基金制度，同时规定违法行为者的民事责任，以实现对投资者的保护。其《证券期货法》第12章第4节设了一整节的内容来规定违法行为的民事责任，《商品交易法》第7章则设了一整章规定了违法行为，并作严厉处罚，其对民事责任的重视程度由此可窥见一斑。
中国虽然已经建立风险准备金制度，但法律责任设置并不合理。2007年修订的《期货交易管理条例》(以下简称《条例》)规定的法律责任中，基本上以没收违法所得、罚款、警告、记过、吊销营业执照等行政责任为主。只是在第83条简单地加了一句：“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而此外，通篇只字未提民事责任。这对投资者的保护是非常不利的。行政处分和纪律处分可以对其他市场参与者起到杀一做百的警示作用，为交易提供良好的市场环境，但充其量只能问接地保护投资者，并不能弥补投资者已经发生的损失。所以，对潜在的投资者来说，这可能会给他们带来心理压力，使他们担心一旦遇上风险事件，虽然不是由于自己对行情的判断失误造成的，但是也将血本无归。因为没有人会对他的损失承担责任。
因此，中国期货立法应完善违法行为的法律责任制度，把民事责任纳入期货法，其具体内容应包括：操纵市场价格行为的界定、损失的因果关系、损失额、举证责任等;明确规定期货经纪机构对投资者财产及权利保护的基本要求，应防范客户保证金被挪用;同时，规定投资者保障基金制度，把破产期货经纪机构投资者债权的保护落到实处。
(二)上市新品种主要应由期货交易所负责
世界上大多数期货市场，如美国、德国等国家或地区几乎都是由交易所负责设计、自己决定推出上市交易的新品种，最多采取注册制，而非实行政府监管机构行政许可制。但中国《条例》《期货交易所管理办法》第88条、第93条、第13条、第14条、第33条、第47条、第105条、第27条、第41条都规定了中国证监会对期货市场的行政监管权力。如此可见，中国的期货交易所实行的是行政管理体制。行政干预越多，市场活动的空间越小，可以说，交易所的一举一动完全被政府这只无形的手所掌控。
这里存在两个问题：一是未明确期货交易所提出申请后，中国证监会应在多长时间内作出行政许可的期限。换句话说，中国证监会在对待期货交易所提出的上市新品种的申请上，不受时间限制，这可能使期货交易所长期处于等待之中，行政效率大打折扣。二是“征求国务院有关部门的意见”的规定很含糊，究竟哪些内容，要征求哪个部门的意见，都不明确，这会影响行政效率，也是实践中中国期货市场新品种推出较为缓慢的主要原因之一。因此中国要发展期货市场，就必须适应国际潮流的发展，改革期货市场现行的行政管理体制，主要让交易所负责新品种的推出。
(三)交易所的自律监管和政府监管同样重要
自律管理是现代资本市场管理的基本形式。一个运行规范、有序发展的期货市场，如果没有自律监管作基础，再强大的政府监管也会感觉力不从心。
德国、美国都很注重交易所自律管理。德国早在1892年就有《交易所法》，多次修改后，于2002年又颁布了新的《交易所法》，以规范交易所的组织和活动，明确交易所的权责。期货交易所的自律管理是美国期货市场管理中最直接、有效且最为重要的。在美国期货市场管理体系中，行业的自我管理和交易所的自律管理与CFTC的行政监管同等重要。交易所不仅是市场的组织者和提供者，也是市场的管理者。它的管辖权有的来自法律的规定，如美国《期货交易法》第5章明确规定期货交易所享有制定交易规则、处罚违规者、仲裁等10项权力;有的来自商品期货交易委员会的授权;有的还来自交易所会员总会约定的效力。期货交易的公正性、公开性、公平性和期货交易财务的健全性，都受到交易所和结算机构的微观监控。
目前，中国的政府监管过于强大、全面、细致深入，但交易所的自律管理未受到应有的重视。期货交易所只能根据《条例》和《期货交易所管理办法》的授权，制定违规处理办法和在业务规则范围内查处违规行为，并对违规者实施纪律处分。实际上，期货交易所只起辅助政府监管的作用，且完全受制于中国证监会。这种体制一方面使身处市场一线、最具监管优势的交易所未能充分发挥监管作用，浪费了监管资源;另一方面，使中国证监会很难适应期货市场发展的需要，几乎每天都会遇到缺钱或缺人手的问题。因此，中国期货法既要强化交易所的自律管理，确保其监管权落到实处;又要坚持和维护期货市场集中统一管理的监管体制，确保政府监管部门及时、有力地执法，简化对期货监管部门的授权。
