国家图书馆学术论文(2)
国家图书馆学术论文篇二
欧洲国家的图书馆政策研究
【英文标题】On Library Policies of European Countries
【作者简介】肖希明，教授，武汉大学信息管理学院图书馆学系主任;谷聪聪，武汉大学信息管理学院图书馆学系2010级硕士研究生(武汉430072)
【内容提要】 欧洲国家图书馆政策制定的形式包括图书馆立法、行政法规、行业发展规划、行业内部政策与规范。政策涉及的主要领域有公共图书馆设置标准、经费保障、图书馆服务、古籍保存、数字资源长期保存、开放存取、信息资源共建共享及其他与图书馆相关的呈缴本制度、版权政策等。欧洲图书馆政策的价值取向体现为保障公民平等自由获取信息的权利、完整保存本国的知识记录和文献资源、提升在信息领域的国家竞争力，以及促进信息资源的共建共享。
The forms of library policies in European countries contain library legislation, administrative laws and regulations, industry development plan, policies and norms of internal industry. The main areas of the policies include the setting standard of public libraries, the fund guarantee, the services, the preservation of the ancient books, the long-term preservation of digital resources, open access, the sharing of information resources, and other polices that relate with libraries such as the systems of legal deposit copy and copyright policy. The values of library policies in European countries are reflected as the right of the public getting information freely and equally, preserving the knowledge and literature resources of the country completely, promoting the national competitiveness in the field of information, and facilitating the sharing of information resources.
【关 键 词】图书馆政策/图书馆法律/欧洲国家Library policy/Library law/European country
欧洲国家经济、科技、教育、文化事业比较发达，图书馆事业历史悠久，在图书馆管理、图书馆学研究方面有许多成功的实践和理论总结。笔者以若干欧洲国家为例，对这些国家在图书馆政策制定和实施方面的情况进行调查与分析，以期对我国图书馆政策的制定和图书馆事业的发展提供某些启示与借鉴。
1 图书馆政策制定的主体和政策形式
1.1 图书馆立法
立法机构是图书馆法制定的主体。图书馆法是由国家立法机构制定的有关图书馆事业的专门法律，是图书馆政策的核心和最高形式，是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段。欧洲国家历来重视通过法律手段管理图书馆事业。世界上第一部全国性的图书馆法就是英国议会1850年颁布的《公共图书馆法》。1964年英国议会又制定了新的图书馆法《公共图书馆和博物馆法》。1972年颁布了《不列颠图书馆法》，促进了英国国家图书馆的成立，并规定该馆的基本职能是保护、发展、揭示和改善馆藏及其设施，为学术界、研究部门、工商业和其他信息使用领域提供参考咨询、文献、书目及其他服务。2003年10月，英国议会通过了专门的出版物缴存法《2003年法定缴存图书馆法》。2000年5月，丹麦议会审议通过《图书馆服务法》，是目前丹麦图书馆服务活动的基本法。
1.2 行政法规条例
政府是图书馆政策与法规制定的重要主体。行政法规条例是政府行政部门依法制定的有关图书馆事业管理的行政法规和政策条例，是对图书馆法律的补充和细化，使法律具有可操作性。如德国，在统一前，西德政府于1969年通过了《关于德意志图书馆的法令》，赋予法兰克福的德意志图书馆以国家图书馆法律地位;统一前夕，两德政治家和图书馆专家组成的图书馆工作组，作为立法咨询机构，为《联邦统一法令》中有关图书馆业的条款提出建议，制定了统一后德国图书馆联合计划。
1.3 行业发展规划
行业协会也是图书馆政策制定的主体之一。行业协会是行业利益的代表，也是联系行业和政府的纽带。图书馆协(学)会作为图书馆行业组织，不仅要及时向图书馆界传达政府的图书馆政策，而且要依据政策法规制定图书馆事业发展规划。英国图书馆协会成立于1877年，它不但推动了国际图联的成立，而且于1959年发表《罗伯特报告》促成1964年《公共图书馆和博物馆法》的制订，1969年发表《丹顿报告》促成1972年《不列颠图书馆法》的诞生。德意志联邦共和国全国性图书馆学研究机构成立于1978年，从1978到1985年间，该所共制定了50多个全国性图书馆计划，对德国图书馆的发展有着重大推动作用[1]。1996年，俄罗斯联邦文化部划拨专项经费给俄罗斯图书馆协会，委托它同文化部保护图书馆馆藏问题跨部门专家委员会共同制定“俄罗斯保护图书馆馆藏国家规划”，为俄罗斯的馆藏保护做出了重大贡献[2]。
1.4 行业内部政策与规范
为促进图书馆事业的发展，作为图书馆政策制定主体之一的图书馆行业组织，还会依据国家的政策与法律，并根据自身的实际情况，在资源建设、用户服务、图书馆管理等诸方面制定有关政策、标准、指南，规范各种职业行动，指导图书馆行业的发展。如从1999年开始，为了配合俄罗斯《图书馆事业联邦法》对图书馆事业的调节，俄罗斯协会积极参与制定图书馆相关的标准和规范，先后颁布《俄罗斯图书馆员职业伦理准则》(1999)、《公共图书馆业务标准》(2001)、《俄罗斯图书馆协会公共图书馆宣言》、《市政教育公共图书馆的资源保障及图书馆网组建基础标准》以及《俄联邦中心及市政公共图书馆方志工作指南》等[3]。
2 图书馆政策涉及的重点领域
2.1 公共图书馆设置标准
公共图书馆设置标准是国家和地方政府设置公共图书馆的法律依据和规范要求，是各国图书馆政策首先涉及的问题。公共图书馆设置标准包括服务半径、服务人口、馆藏资源等方面的规范或指标。欧洲国家几乎都有“公共图书馆设置标准”等规范性文件，有的是由政府颁布，有的是由行业协会颁布。
早在2000年，英国文化部就开始着手进行有关图书馆标准的制定工作。2001年，英国开始实施《全面、高效和现代化公共图书馆——评估与标准》，其目标在于保证图书馆要为读者提供充足的开放时间，图书馆平均每周的开放时间至少要达到45小时，平均每千人每年拥有的开放时间累计要达到128小时[4]。2006年和2007年对标准进行了修改，2008年颁布的《公共图书馆服务标准》[5]，针对“图书馆在一定距离范围内的家庭覆盖率”设定标准(如表1)。
据《发达国家图书馆概览》的资料[6]，英国有5183座图书馆，平均每1万人拥有一座图书馆，法国约每2.2万人拥有一座图书馆，意大利约每2.6万人拥有一座图书馆，德国约每6600人拥有一座图书馆，芬兰约每5000人拥有一座图书馆。
图书馆的文献资源保障能力也是公共图书馆设置标准的重要内容。英国在相关文件中对公共图书馆的藏书量提出明确要求。如英国2001年颁布的《全面、高效和现代化公共图书馆——评估与标准》[7]中，要求平均每千人每年新增购书量216册。其中成人小说，每年新增88册，成人非小说每年新增57册，儿童书籍每年新增69册，参考书籍每年新增11册。
2.2 图书馆经费保障
作为公益性事业，充足的经费保障是图书馆持续健康发展的关键。各国图书馆政策的作用之一就是保障图书馆的经费来源。
图书馆立法是图书馆经费来源的根本保障。有关图书馆经费的立法条款，可以追溯到1850年的《英国图书馆法》，它首次明确规定了从地方税收中抽取一定的比例作为公共图书馆经费[8]。1964年英国《公共图书馆及博物馆法》规定，公共图书馆经费基本来源是地方政府，并规定从地方税收中抽取2%作为地方图书馆经费。1994年颁布的《俄罗斯图书馆事业联邦法》第14条规定“国家通过拨款和实行相应的税务、信贷以及价格政策来支持图书馆事业的发展”。
除以上经费来源外，有偿服务也是图书馆收入的一大来源。《2008北爱尔兰图书馆法》第四条规定，图书馆在获得部门批准的情况下，可以承办商业活动。
2.3 图书馆服务
图书馆服务是贯穿图书馆发展的主线，是图书馆的核心价值观。欧洲各国政府都很重视图书馆服务政策的制定。
英国《1947公共图书馆法》在服务方面规定，公共图书馆和专门图书馆应该像媒介那样向读者提供书本以供学习和研究，要向读者直接提供书本服务等[9]。英国现行图书馆法《1964公共图书馆和博物馆法》，是为改善图书馆服务而制定的，它指出改善服务是国务大臣的职责，图书馆应成立顾问理事会，并特别强调图书馆要提供“全面和高效”的服务，方便书本借阅，鼓励成人和儿童充分利用图书馆服务等[10]。《2008北爱尔兰图书馆法》也规定了图书馆的职责，要为北爱尔兰公众的生活、工作和学习提供全面和高效的服务，同时要求图书馆向北爱尔兰的游客提供服务[11]。
丹麦在2000年颁布的《图书馆服务法》[12]中规定，图书馆要能够为那些不能到馆的成人和儿童提供服务，根据用户需要调整开放时间，要尽量通过馆际互借提供本馆没有的资源，免费为用户提供借阅资源和服务。
2.4 古籍保存
古籍记录着人类文明发展的进程，并且具有不可再生性，因而加强对古籍的保护，对于保存一国乃至世界文化遗产具有重要意义。
据一项对英国图书馆与信息注册协会CILIP(The Chartered Institute of Library and Information Professionals)网站和相关期刊资料的调查研究[13]，发现目前还没有国家为图书馆古籍工作制定专门法令，但是古籍的收集、处理、保管和利用等问题在其他法律中有相关的规定。如英国的“图书馆书籍及手稿的失窃：书商及图书馆员行为规范建议”要求图书馆员在处理被盗古籍时要参考英国的刑事法和民事法。CILIP制定了古籍工作的职业规范，要求善本特藏要单独贮存，要在专用的、可被监视的空间内使用，必要时对善本书上保险等，确保善本书的安全。
在古籍利用方面，通过对CILIP中几个成员馆的调查发现，图书馆对善本特藏的使用、复制服务的收费标准、与出版或商业目的相关的善本特藏使用授权等方面都做了详细的规定。如特藏资料只供闭架借阅，由馆员为用户提取所需资料;用户携带进入和带出阅览室的资料要经过严格的检查;用户在阅览室内只许使用铅笔，并且要按正确的方法保护和使用特藏;图书馆对用户的一次性借阅量有明确的数量限制，用户在使用散装资料时，要保持资料的原有次序;用户有复制需求时要先填写申请单等。
2.5 数字资源长期保存
随着数字信息的激增、数字化环境的形成，数字资源和网络化服务越来越受到人们的青睐。数字资源长期保存问题也引起了图书馆界的重视。欧洲国家在数字资源长期保存方面起步较早，并取得了长足的进展。
英国对于数字资源长期保存的法律依据主要体现为《英国著作权、设计和专利法案》(1988)第42条款中的规定：出于保存、替代或者更换图书馆或档案馆中遗失、毁坏或损坏的作品的目的，图书馆员或者档案管理员可以复制永久库存中的任何一件作品[14]。这里的资源包括数字资源。2003年颁布的《图书馆保存法(2003)》[15]中，规定图书馆应该保存电子出版物和其他非印刷出版物，这些资源应该作为出版物的一部分进行保存，并应成为未来学者和研究人员的重要资源。
荷兰《著作权法案1912》(Copyright Act 1912)第16(n)款规定，对于旨在修复作品样本，或作品受到威胁有可能破损，或为确保在没有技术条件支持时仍能使用作品等情况，图书馆可以通过复制向公众提供服务[16]。《邻接权法案2003》第10(f)款规定，不以商业营利为目的，出于保存需要，图书馆可以对表演、唱片、电影的第一次发行版本或者节目录像进行复制[17]。以上两个条款都适用于数字资源的长期保存。
还有一些国家以项目的形式收集和保存数字资源。如瑞典皇家图书馆于1996年设立网络资源收集项目——Kulturarw3，通过网络机器人进行数据收集，对网络信息进行全面的自动搜集[18]。1999年底，法国国家图书馆BNF开始实施网络信息资源保存的研究项目，推行联合收集策略[19]。
2.6 开放存取
开放存取始于20世纪90年代，是国际科技界、学术界、出版界、信息传播界为推动科研成果通过网络自由传播而发起的运动。开放存取采取“作者付费出版，读者免费使用”的网络出版模式，具有信息发布过程简便、信息发布时效性强和用户方便获取等优越性。开放存取一经提出，便得到许多国家的广泛认同，纷纷出台政策保障开放存取的进行。
英国是开放存取政策实施比较完备的国家。2001年，英国联合信息系统委员会就启动了机构资源存取计划，该计划的实施涉及开放存取运动的技术、法律、文化等各个方面。2004年，英国众议院科学技术委员会发表报告《科学出版：向公众免费?》一文，呼吁国家支持开放存取，并为开放存取的实施提供建议。为了保证开放存取政策的实施，英国甚至采取了强制性政策措施。2005年，英国研究委员会在其网站上公布了科学研究成果开放获取的立场声明[20]，要求所有接受资助的研究者必须将最后出版的期刊或会议论文在相应的E-print知识库中备份电子版，2006年又重新公布立场声明，要求确保研究成果的质量。
为了支持和保障开放存取政策的实施，芬兰教育部成立了开放存取科学出版委员会(The Open Access Scientific Publishing Committee)，向芬兰科学研究和出版界人员明确表示支持开放存取的态度，并要求各图书馆在国家图书馆的领导下，维护本机构的信息开放获取仓库，其中的元数据和全文数据要符合国际标准，支持芬兰国家开放获取仓库的建立。
在瑞典高等教育协会(SUHF)的支持下，瑞典许多大学都在为实现研究成果的开放存取做努力，其中LUND大学是首个制定开放存取政策的大学，LUND大学图书馆还为开放存取期刊制作了一个目录系统Dictionary of OAJ(DOAJ)，并要求研究人员尽可能在开放存取期刊上发表其作品。
2.7 信息资源共建共享
图书馆之间的合作和资源共享是图书馆资源建设的必然趋势，法律政策为图书馆之间的合作提供了法律保障。
英国《1955苏格兰公共图书馆法》指出，为了改善各自的图书馆服务，一个法定图书馆(statutory library)有权与其他法定图书馆或非法定图书馆(non-statutory library)达成协议，在不影响前述规定的前提下，协议规定一个法定图书馆要向其他图书馆出借馆藏资源[21]。英国在《1964公共图书馆和博物馆法》中就鼓励公共图书馆之间的合作，提出成立馆际合作理事会，国务大臣有责任制定和监督地区图书馆当局与另一个图书馆当局或团体合作。
除了本国内的图书馆合作和共享，欧盟也制定了与国外信息共享相关的诸领域的全面而系统的法律法规体系[22]，涉及基础设施、技术平台、数据保护、网络和信息安全、知识产权、支付系统、财政援助等，如1996年的《关于数据库法律保护指令》、1999年的《关于电信基础设施和相关服务的新的法律框架》、2002年的《关于电子通信部门处理个人数据和保护隐私的指令》、2004年的《建立欧洲网络和信息安全机构的规则》等，从各个方面保障了欧盟各国之间的信息资源共建共享。
2.8 其他与图书馆相关的政策
图书馆事业与社会政治、经济、文化、教育、科技等各领域存在密切的关系。这些领域的政策与法律，虽然并非图书馆政策，但许多内容都与图书馆有关。因此，也可以认为是国家图书馆政策体系的重要组成部分，诸如：
2.8.1 出版物呈缴政策
呈缴制度是一个国家完整系统地收集、典藏本国知识记录最重要的制度保障，也是国家图书馆书目控制的基本条件。欧洲国家都非常注重对本国文化的收藏。自16世纪法国制定世界上最早的出版物呈缴法令，至20世纪90年代，欧洲各国的出版物呈缴制度已相当完善。
随着计算机的发展，网络信息的增加，欧洲国家已注意将电子资源作为呈缴对象。1992年法国制定相关法律，把脱机电子出版物作为法定缴送对象，1994年又实施了新修订的呈缴法，特别强调要持续缴送光盘等实体电子出版物。从2001年1月起，英国国家图书馆开始接收自发缴送的电子出版物。1997年，丹麦议会颁布新的《出版物缴送法》，把网络电子出版物以及将来可能产生的其他载体出版物，如网上静态的作品(static work)列入呈缴范围，并针对拒绝缴送者制定严厉的惩罚措施。从1997年7月起，意大利佛罗伦萨国立中央图书馆在文化遗产部的支持下，实施了电子出版物自发缴送计划(EDEN)。1999年，荷兰国家图书馆与荷兰出版者协会缔结了脱机电子出版物和网络电子出版物的缴送协议，对传统的纸质出版物和网络电子出版物都采用相同的缴送方式。这些政策的出台，对于保存国家数字文化遗产，保障国家文化遗产保护的全面性和完整性，具有重要意义。
2.8.2 与图书馆相关的版权问题
图书馆作为信息资源收集和服务中心，在资源搜集和服务过程中很容易涉及版权问题，欧洲各国都很重视与图书馆相关的版权政策。各国与图书馆版权相关的政策内容主要体现在以下三个方面，即图书馆对馆藏内容的提供、图书馆对馆藏内容的复制和用户对图书馆馆藏的复制，均无一例外地要求在没有商业目的的前提下进行。芬兰的《版权法》特别规定了作者的权利，即作者有权从其作品副本对公众的借阅中获取补偿，且该补偿请求仅可在作品被借阅期间的前三年内提出，但该权利不得延及图书馆的借阅服务。意大利的《版权法和邻接权保护法》中对图书馆复制馆藏作品的复印量也做出明确规定，即复印量不得超过单册图书或者某期杂志的15%，并按该法规定向版权人支付报酬。《知识产权法典》还特别提到版税问题，版税的支付包括两部分，其中由国家负担的部分由各公共图书馆按固定数额支付，学校图书馆除外;图书馆因图书借阅而支付的版税，根据年度法人购买图书的数量按比例由作者和出版商平均分配。
3 图书馆政策的目标取向
3.1 保障公民平等自由获取信息的权利
现代图书馆有很多职能，但所有的职能都指向一个目标，即让全体社会成员能够平等自由地从图书馆获取信息和知识。欧洲各国图书馆政策的这一价值取向特别明显，即通过政策和法律来保障图书馆的运营，最大限度地发挥图书馆的功能和作用，以保障公民自由平等获取信息的权利。瑞典皇家图书馆指出在北欧各国图书馆间可以免费进行馆际互借，并引进自动化预约系统，这对于促进北欧国家之间的文化交流和资源共享起到重要作用[23]。开放存取政策是近年来图书馆界研究的热点之一，开放存取政策的实施将会使用户免费获得各学科最新的研究成果。如目前在芬兰，15%的学术研究作品是科研人员通过网络开放获取的，并建立了4个开放获取仓库，创办了9种开放获取杂志，方便了用户对前沿信息的了解[24]。
3.2 完整保存本国的知识记录和文献资源
图书馆形成核心能力的基础是资源。保存本国的文化遗产，保证本国文献资源和知识记录的完整性，是图书馆的基本职能之一。在这方面，很多国家都做了积极的努力，建立和完善呈缴制度，为文化遗产的保护提供依据。欧洲大多数国家都制定了呈缴制度，随着电子出版物的出现和数字资源的逐渐增加，呈缴内容也在逐渐增加，包括印刷出版物、电子出版物和网络资源，充分体现了呈缴制度与时俱进的特点。除此之外，为更好地保存本国文化遗产，欧洲国家还制定了数字资源保存政策，在进行图书馆资源建设为用户提供更多资源的同时，与呈缴本制度相得益彰，充分保证本国文化资源收藏的完整性。
3.3 促进图书馆事业发展，提升信息领域的国家竞争力
欧洲国家的图书馆政策，相对来说发展比较完备，图书馆政策基本上涉及与图书馆相关的方方面面，指导着图书馆的建设，有力地促进了欧洲国家图书馆事业持续稳定的发展。随着电子计算机和网络的普及，欧洲各个国家都积极开展数字图书馆服务和联机检索服务。俄罗斯于2000年7月制订“2000-2005年俄罗斯数字图书馆计划”，以将手稿部和图片部的善本文献和部分图片转换成电子格式，2000年5月安装美国国会图书馆的设备后，当年就完成了585帧图片和12 552Mb的数字化内容，实现了两馆“遭遇新边疆”的计划[25]。英国国家图书馆于2000年得到国家2.5亿英镑的计划拨款，专用于数字图书馆建设。2000年9月，图书馆完成对数字基础设施所必备的在数字环境下支持其策略及服务的数字图书馆系统(DLS)的检验，并就此与IBM英国公司签约。IBM英国公司为该馆提供全套最新的数字图书馆系统[26]。正是由于国家图书馆政策的有力支持，欧洲各国图书馆能够在数字图书馆建设领域抢占先机，在国家信息化发展战略中赢得一席之地，从而提升了信息领域的国家竞争力。
3.4 促进信息资源的共建共享
信息资源的有限性和不均衡性使信息资源的有效利用必须最大限度地依赖于实现信息资源共享。在欧洲，信息资源共享早已超出一国的范围，2002年发表《布加勒斯特宣言》后，在短短的几年里，欧盟在信息资源共享方面就建立了比较完善的法规体系。这些法律法规不仅涉及信息和数据共享，而且涵盖了共享过程中的隐私保护和知识产权保护等问题，对于欧盟之间信息无障碍的传播和共享，维护公民平等获得知识和信息的权利，以及辅助政府科学决策和促进社会的发展有着重要的作用。
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作者：肖希明/谷聪聪 来源：《国家图书馆学刊》(京)2012年1期
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