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《社会政策与社会和谐》
【作者简介】李迎生，社会学博士，中国人民大学教授。(北京100872)
【内容提要】在我国社会转型加速期，出现了比较严重的弱势群体问题，对社会和谐的实现有着明显不利的影响。社会政策作为支持弱势群体、解决社会问题、促进社会公正的制度化模式，在帮助党和政府构建和谐社会的进程中发挥着独特的作用。鉴于我国目前的社会政策存在着从属性、不完整性、不平衡性、不稳定性以及低效性的特点，从建设和谐社会的需要出发，应当加快我国社会政策体系的改革。
【关键词】社会政策;社会和谐;现状/改革
当前，我国正处在社会转型的加速期，亦是社会问题的集中、多发时期，特别是社会弱势群体的大量出现，对社会的和谐、协调发展有着明显不利的影响。社会政策作为国家和社会支持弱势群体、解决社会问题、促进社会公正的原则和方针，在帮助党和政府构建社会主义和谐社会的过程中发挥着重要的、直接的作用。
一、社会政策在构建和谐社会中的作用
社会政策是国家或政府为实现公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。它主要以弱势群体为对象，以再分配为基本手段。
社会政策最初出现时，是基于当时劳资关系紧张、对资本主义制度的存在构成严重威胁的现实，西方学者们特别关注劳资冲突的解决与缓和，强调劳动政策的重要性。第二次世界大战以后，社会政策研究在欧美各国普遍受到重视，其时的社会政策不再局限于劳动领域。自20世纪80年代以来，欧美学术界兴起的关于“社会排斥”的研究，对社会政策的认识和理解有了深化乃至突破。西方学者关于社会排斥的研究得出的结论是，传统的社会政策单纯通过政府控制的经济或收入再分配的手段来解决贫困问题已经不足，应当和其他各种社会机制与手段合并使用。中国学者提出社会政策是为“解决社会问题”而制定的。这里的“社会问题”并非广义上的，主要是和公正、福利、再分配有关的问题，这和西方学者是基本一致的。但中国学者关于社会政策对象的认识和当代西方学者的认识不同，前者只将市场经济中“较低竞争能力者”或弱势群体作为社会政策的对象，而后者则明确指出了社会政策对象的全民性。这种差别是和我国现阶段的国情相适应的。
构建社会主义和谐社会作为现阶段我国人民的神圣职责和奋斗目标，面临着各种难以想像的困难和异常艰巨的任务。其中，弱势群体问题就是这样一个十分复杂又迫切需要解决的问题。胡锦涛同志指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。在这里，以关注并帮助弱势群体为己任、以再分配为主要手段、以实现社会公正与和谐为基本理念和奋斗目标的社会政策学科，能为构建和谐社会做出自己独特的贡献。
第一，社会政策是促进社会公正的桥梁或中介。现代公正理念是建立在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调给每个人以所应得。[1]真正意义上的公正社会是建立在社会生产力高度发达的物质基础之上的。在生产力落后的社会条件下，社会物质资源比较匮乏，公正也就无从谈起。如果要刻意地制造一个公正社会的话，充其量只能制造出一个貌似公正而实质上是平均主义的社会。平均主义如果实现，将对经济社会发展造成严重的损害。因为，平均主义的理念和公正理念的根本区别在于，后者强调起点的平等、机会的平等，而承认由于个体差异的存在必然会出现结果的不平等(但通过适当的调剂可使之控制在合理的范围内);平均主义则强调结果的平等，忽视乃至无视个体之间实际存在的各种差异。在这方面，新中国有着深刻的教训。经过20多年的改革，我国社会生产力的发展已经取得了巨大的成就，在这种情况下提出实现社会公正才初步具备了现实的基础。公正作为一种基本理念或理想，要使其成为一种社会现实，需要通过特定的制度或政策体系等中间环节。社会政策以促进社会的公平与正义作为理念基础和奋斗目标，其在使公正理想变成公正现实方面发挥着桥梁或中介的作用。
第二，社会政策以维护和保障弱势群体的基本人权为己任。人权即人的基本权利包括生存权和发展权。每个人的基本权利都能得到国家的尊重和保障，从而能够体面地工作与生活，这是社会和谐的基础。
尊重和保障人权不仅仅是社会政策的职责，但社会政策从中发挥着不可或缺的作用。著名社会政策学者马歇尔在1950年发表的《公民身份与社会阶级》一文中系统地论述了公民身份与公民权利理论。在他看来，具有完全公民身份的公民都应当享有三种基本权利，即自由权利、政治权利和社会权利。而公民的社会权利是与福利国家和公共教育系统相联系的——换句话说，公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务等的提供即社会政策体现的。按照马歇尔的理论，社会政策即在保障公民的社会权利方面发挥作用。
马歇尔的这一理论也带来了对社会弱势群体成因的新的理解，即此类社会问题产生于社会福利制度的不完备和不健全，使弱势群体的基本权利得不到应有的尊重和保障。在福利能够充分满足人们需求的情况下，社会弱者是不存在的。[2]正是基于这种理解，社会政策及其相关学科将关注弱势群体、健全福利制度视为自己应尽的责任。
第三，社会政策在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着特殊的调节作用。邓小平早就明确指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[3](P373)社会政策在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着特殊重要的调节作用。在市场经济条件下，社会财富的初次分配体现效率原则，按每个成员贡献的大小进行分配，以打破平均主义。其结果是社会成员相互之间收入(财富)分配的差距扩大，乃至出现两极分化，对社会安全运行产生不利的影响。在这种情况下，国家运用再分配的手段，通过社会政策对初次分配后的利益格局进行调整，使社会财富在不同社会阶层之间的分配变得相对公平合理，就非常必要。目前世界主要发达国家个人收入分配的基尼系数总的来说都在比较合理的范围内(例如，据计算，上个世纪90年代中后期，法国的基尼系数为0.327，英国为0.36，德国为0.382，西班牙为0.325，荷兰为0.326，意大利为0.36，加拿大为0.315，日本为0.249;只是美国稍高一些，为0.408，尚在比较合理的范围内)，[4](P194)这与这些国家战后开始实施比较完善的社会政策是密不可分的。我国目前个人收入分配的基尼系数比较高，据有的学者计算，达0.458，已超出合理范围(0.40)的上限，[5]这对构建和谐社会不利。应当借鉴发达国家的经验，注重运用社会政策进行适当的干预和调节，将社会成员收入(财富)的差距控制在适度的范围内。
第四，社会政策在化解社会矛盾、减少乃至避免社会冲突、维持社会稳定方面发挥着重要作用。西方学者对西方福利制度的社会功能的论述给我们以一定的启示。沙维尔指出，19世纪英国有产阶级之所以关心福利改革，乃是为了经济上的效率和政治上的稳定。[6]俾斯麦推行的一系列社会政策，实际目标在于粉碎当时在德国日益成长的政治势力，即革命的社会主义。为了对抗激进的社会主义，统治阶级通过社会政策设法将劳工阶级纳入有产阶级的社会秩序中。20世纪中叶出现的福利国家，其主要功能也是维持社会秩序，减少社会冲突和紧张。对统治阶级来说，降低工人对资本政体的不满，争取劳工的国家认同，而使阶级的冲突得以消除，这才是他们所最关心的。在我国，执政党和人民群众之间以及人民群众的不同阶层、群体之间的根本利益是一致的;但由于各种复杂的原因而导致的社会不同阶层、人群之间的具体利益矛盾、摩擦也是屡有发生的，对社会秩序造成不利的影响。因此，国家应通过完善社会政策化解社会矛盾、维护社会稳定。
第五，社会政策在保持与促进社会活力方面有独特的贡献。首先，社会政策促进社会开放。贫弱群体往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到社会排斥。[7]社会排斥将使贫弱群体陷于与主流社会隔绝的境地，难以最终摆脱贫困，这对社会融合显然是不利的。社会政策明确地反对社会排斥，致力于社会融合，有利于形成一个开放的社会。
其次，社会政策推动政治参与。社会政策以反对社会排斥为职责，关键在于引导和帮助贫弱群体实现制度化、组织化的政治参与。中国目前的弱势群体，不少是由改革开放以前的政权依靠力量即工人和农民转化而来。他们的困难处境是与他们在政治上地位的下降密切相关的，“在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”。[7](P52)要改变贫弱群体的弱势地位，社会政策应在促进政治资源的合理分配和政治参与的均等性上做出努力。
最后，适度的社会政策对经济发展也将产生积极的作用。“在全球化环境下，国际社会的一个普遍共识是，社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担”。[8]
二、中国社会政策现状的特点
改革前，我国虽然制定了不少属于社会政策范畴的措施或制度，但当时不叫“社会政策”。在计划经济体制下，全部经济和社会事务都由政府安排、政府主管。在这种制度下，政府所面临的最基本问题是如何建立一套经济与社会管理体制，而不是像在市场经济体制下如何确定政府行动的界限与范围。因此，在计划经济时期我国在经济与社会领域中一直比较强调“制度”和“体制”的概念，而不太强调“经济政策”、“社会政策”一类的概念。[9](前言)
随着市场导向的经济体制改革的推进，社会政策的重要性变得越来越明显。第一，经济体制转轨使社会福利的供给模式发生了变化。国家不再也无力对社会福利统包统揽。在这种情况下，国家通过社会政策协调社会力量对弱势群体实施帮助就变得非常重要。第二，在市场经济条件下，公平和公正问题变得十分突出。十六届五中全会公报指出要“更加注重社会公平”。随着市场经济的深入发展，对公平的诉求将会越来越强烈，而实现社会公平离不开社会政策。
基于上述背景，改革以来，我国社会政策的地位、内容及主体都发生了重要的变化。从地位而言，随着经济体制改革的深化，社会政策已日益从经济体制中剥离出来，成为一个相对独立的领域，并开始受到关注和重视。从内容而言，社会政策的内容体系趋向完善，原先缺乏的失业保险项目得到了补充，各个项目(养老、医疗、失业、工伤、社会救助、教育、扶贫、福利等)的制度化、规范化建设都取得了一定的进展。从主体而言，社会政策的实施主体虽然仍主要是政府，但开始强调社区、民间团体乃至个人的责任。
改革以来我国的社会政策建设虽然取得了一定的进展，对保护弱势人群、维持社会稳定与促进社会公正发挥了积极的作用;但由于各种原因，这种进展还是初步的，距离构建和谐社会的要求尚存在着不小的差距。笔者以下总结的我国社会政策现状的几个特点，实际上也可看作我国社会政策存在的几大缺陷。
其一，从属性。虽然在目前我国社会政策已开始受到关注和重视，成为一个相对独立的领域，但相对于经济政策而言，社会政策依然处于从属的地位。在计划经济时期，我国政府对社会生活的干预是全方位的，特别是针对城市职工实行的福利制度虽然内容几乎无所不包，但在“先发展、后福利”，“先生产、后生活”的思想支配下，总体而言，给予每个人的福利待遇基本保持在较低的水平上。市场转型以来，特别是伴随建立现代企业制度的改革，社会政策开始从经济体制中剥离出来，但由于对“效率优先，兼顾公平”原则的片面理解，使社会政策始终处于从属的地位。由于对社会政策未能给予应有的重视，使我国目前社会公平问题变得比较突出。据研究，改革以来我国居民的收入分配差距出现了不断扩大的趋势。全国居民个人可支配收入的基尼系数，由1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458，[5]已经超过国际公认的0.40的警戒线。
其二，不完整性。从保护社会弱者基本的生存权和发展权的需要出发，我国针对弱势群体的社会政策应当包括补偿性社会政策和发展性社会政策。前者旨在维护社会弱势群体成员的基本生存的权利，主要包括社会保障政策、社会救助政策、住房补贴政策以及其他各种基本权利的保护政策。后者旨在增进弱势群体的社会参与机会与能力以消除社会排斥、实现社会整合，如就业促进政策、教育公平政策、扶贫政策。和补偿性社会政策相比，发展性社会政策对弱势群体问题的解决更具有根本性的意义。但在现实中，补偿性政策往往更受到重视，而发展性政策，如教育公平政策，往往由于这样那样的原因或困难，未能给予足够的关注。在上述两类社会政策内部，也都存在着各种缺陷，需要加以补充、充实、改革和完善。
其三，不平衡性。我国目前的社会政策仍然存在着严重的城乡不平衡的问题。无论是养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策，还是社会救助、社会福利、住房、教育、就业、公共卫生政策，对农村户口的居民仍实行和城市居民差别很大的处理方式。20世纪60年代，社会学家沃伦斯基等人根据国家在社会福利供给中的职能，将社会福利制度区分为“补缺型”和“制度型”两种类型。前者是指国家的社会福利机构只有在其他通常的渠道如家庭和市场不能维持时，才应为遇到困难的人提供帮助。后者则将提供社会福利服务当作了工业社会一种正常的功能，它以提供制度化的、针对全体人民的普遍福利为职志。沃伦斯基的这一划分，旨在说明西方社会福利制度是由“补缺型”向“制度型”演变的。这样的过程在我国迄今并未发生。就我国城乡福利制度的类型看，实际上是制度型(针对城市居民)与剩余型(针对农村居民)并存。
其四，不稳定性。我国目前的社会政策尚存在法制化程度低、不稳定的问题。这个问题在计划经济时期就存在，但在当时，由于政府强有力的干预，且由于当时属于社会政策的内容实际上和经济体制混为一体，其推行的阻力并不大。在市场经济条件下，政策不能通过立法的途径加以明确，由于政府权力的弱化，其推行的阻力大大增加了，难以保持相对的稳定性。客观来说，我国处在社会快速转型时期，旧体制迅速瓦解，新问题层出不穷，又受到人口城市化、经济全球化的挑战，这些都对社会政策的决策者形成巨大的压力。为应对上述挑战，出台的一些社会政策就具有明显的应急性特点。这些应急性政策往往由于和其他政策不配套而难以保持稳定。
其五，低效性。我国目前不少社会政策在执行过程中针对性不强。如低保对象的选择，就存在该接受政策支持的人不能得到实际的支持、不该接受支持的人却获得了支持的情形。这既表明相关政策的目标团体或受益群体不明确，也表明政策执行过程的欠合理。再就是我国目前的社会政策分属于不同的政府部门、社会团体管理和执行，缺乏统一的协调机构，在政策执行过程中就可能出现有的目标人群获得了重复支持，有的却得不到应有的支持的状况。这些都会导致政策的执行难以取得应有的效果。我国目前针对弱势群体的社会政策种类并不算少，但如何将这些政策有针对性地、配套又有重点地运用于特定的弱势人群，使之发挥应有的作用，就需要采取有针对性的措施。具体的弱势人群如果不能通过相关的社会政策维护自己的生存权和发展权，社会政策的目标就不可能实现。
三、社会政策改革的方向
第一，明确地将帮助弱势群体、完善社会政策作为国家和社会义不容辞的责任。
西方国家早期对弱势群体实施帮助是出于同情和怜悯，其帮助行为基本上被视为是统治阶级或富人对贫弱群体的施舍。其背后的理念是个人应对自己的贫弱处境负责，某些人的懒惰、不良习惯等道德因素是造成他们弱势处境的基本原因。在这种“个人责任观”的支配下，支持弱势群体就很难形成一种经常化、制度化的行为。20世纪50年代以后上述理念开始为社会结构论所代替。在社会分层研究中，学者们越来越把失业、贫困、疾病、不发展等现象同社会制度的不公平联系起来，认为由于社会制度方面的原因，由于某些社会成员缺乏权力和竞争能力而使他们陷入困境。[2]这一改变成为福利国家建设的重要理论基础。
在我国尽管扶贫济弱的思想和实践自古就有，但其出发点主要是基于统治秩序的维持，换言之，只是当贫弱人群的存在对现存的统治秩序或社会秩序构成危害时才不得已而为之。民间对贫弱人群虽不乏怜悯、施舍之举，但对他们的处境无动于衷乃至鄙视、侮辱弱势群体的行为也不鲜见。这些都体现出我国社会对弱势群体的看法占主导地位的是“个人责任观”而非“社会责任观”。这种情况至今并未发生根本的改变。
其实，在现代社会，无论是社会性弱势群体(如失业者、农民工)，还是生理性弱势群体(如老人、残疾人)，他们之所以陷于困境，固然有着这样那样的原因，但社会都负有不可推卸的主要责任。只有从“社会责任观”出发，才能真正地将帮助弱势群体视为国家和社会义不容辞的责任，自觉地出台并实施适宜的社会政策，逐步推进弱势群体问题的解决或缓解其严重性，以实现社会的稳定与和谐。
第二，以当前问题较多且对社会和谐影响较大的一些领域的政策建设作为突破口。
社会政策的改革和建设是一个长期的任务，短期内我们只能就一些对社会和谐构成严重冲击的、比较紧迫的问题构建相应的、符合时代要求的社会政策框架。
很明显，贫富分化、流动人口、劳动就业、教育机会、“三农”问题等，就是这样一类的问题或领域。当然，这些问题并非仅仅依靠社会政策就能完全解决的，但通过社会政策建设可以在不同程度上减轻其严重性。如：通过完善再分配政策，可以缩小贫富差距;通过建立最低工资制度与扩大城市社会保障的覆盖面，可以使流动人口逐渐转化为常住人口;通过完善失业保险和实行再就业培训，可以缓解失业压力;通过实行弱势人群的教育救助，可以增进教育公平;通过政府适度的财政倾斜建立农村社会保障制度并推进社会保障制度的城乡衔接，可以在一定程度上缓解“三农”问题的严重性;如此等等。应当以上述当前对社会和谐影响较大的问题作为我国现阶段社会政策改革和建设的重点或突破口，力求尽快取得明显的成效，然后以此为基础，推进整个社会政策体系的健全与完善。
第三，循序渐进地推进社会政策体系建设。
我国的社会政策建设固然要立足当前，突出重点，但从构建和谐社会的根本需要出发，更应当放眼长远，循序渐进地推进社会政策体系的建设。这里仅针对我国社会政策建设的实际，提出一些原则性建议。
其一，坚持生存权维护与发展权维护相兼顾，补救与预防相兼顾。在健全、完善社会政策体系时，应当在维护弱势群体基本生存的政策(补偿性政策)与维护其平等地参与社会发展的政策(发展性政策)之间求得平衡。鉴于后一类政策的重要性和薄弱性，今后对这类政策的构建应当给予更多的关注和重视。
其二，坚持城乡统筹。在完善社会政策时，不仅要考虑城市，更要考虑农村，做到城乡兼顾。固然，根据目前城乡的不同特点，有些政策在一定时期内可以继续“城乡有别”，但应当以实现城乡衔接或整合作为长远目标，以实现社会公平。
其三，体现责任共担。对弱势群体问题的解决，国家和政府负有不可推卸的主要责任，但市场、社区、民间组织、第三部门、家庭等也要承担相应的责任，个人也要承担相应的义务。在这方面西方近年兴起的“福利多元主义”(welfarepluralism)给我们以启示。
其四，注重实效。基于我国基本国情而制定的社会政策，其目标群体主要是一些特殊的困难群体，受益的标准也是比较低的。要使真正需要帮助的人得到及时的、有效的、合乎规定的帮助，应当加强政策执行过程中的协调、监督工作，使有限的资源真正为有实际困难的人所用，避免造成资源分配新的不公。
其五，依法推进。为了保持政策的稳定性，使之相对持久地发挥作用，以利于社会弱势群体问题的解决，任何社会政策的提出和改革，都应尽可能通过立法的途径，通过法制化的渠道来推进，以避免“朝令夕改”。
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来源：《教学与研究》(京)2005年12期第13～18页 作者：李迎生
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