论国有财产税收取得制度中的人权保障理念
【内容提要】作为国有财产法之组成部分的国有财产税收取得制度应该贯彻人权保障的理念，税收取得制度所关涉的人权类型主要有生存权和财产权。税收取得制度中对人权保障理念的贯彻，表现在税收法定主义、课税原则和税收征管三个方面对人权的保障。
【关键词】 国有财产 税收取得制度 生存权 财产权 人权保障
国有财产取得制度表明国家可以通过各种取得手段来取得私有财产，而私有财产权在历史上从来都是作为一种人权来看待的。因而，对私有财产权的强制取得，可能会出现侵犯人之基本权利的现象。但在现代社会中，保障人权已成为各个法律的指导原则和内在价值之所在，也是衡量一个法律的品格（良法/恶法之分）的重要标准。作为国有财产法之组成部分的国有财产税收取得制度也应贯彻人权保障的价值理念。
一、国有财产税收取得制度涉及的人权类型
在国有财产税收取得制度中，涉及的人权类型主要有两种：生存权和财产权。生存权是指在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位，社会财富的分配应确立一个使所有人都能获得与其生存条件相适应的基本份额的一般客观标准，社会成员根据这一标准具有向国家提出比其他具有超越生存欲望的人优先的、为维持自己生存而必须获得的物和劳动要求的权利，这种由个人按照生存标准提出而靠国家提供物质条件保障的权利就是生存权。[1]
生存权在人权发展史上经历了两个阶段：第一阶段是生存权的自然权形式；第二阶段是生存权的社会权形式。按照卡尔?弗里德里希（CarlJ.Friedrich）的观点：人权的发展经历了一个“从自我保存转向自我表现进而到个人自我发展的各种形式。”到目前为止，人类的权利实践已经产生出普遍影响的其实惟有权利的第一阶段，即“自我保存”的权利。其实也就是洛克当年所提出的三大自然权利（生命权、自由权和财产权），罗尔斯将其视为人权的规范内容：生命权（维持生存与安全的手段）；自由权；财产权（个人的财产）；平等权（类似情况类似处理的权利）。[2]这种自我保存的权利就是生存权的自然权形式阶段，这是早期的人权法规范的内容。1789年的法国《人权宣言》第2条规定：“人的自然的和不可动摇的权利是平等、自由、安全和财产”。早期的人权规范都把生命作为生存的基本形式，在处理生命权与其他人权关系的时候，总是把其他权利作为个人实现生命权的手段，而其中主要的手段是财产权，财产权这时被赋予了绝对不受限制的神圣性。民法中“所有权神圣”观念始于兹，它是基于这样的一种认识——财产自由如果受到限制，个人的生命将失去物质基础，因而为保障生存权，财产自由必须受到人权规范的鼓励与支持。所有权绝对不可侵犯的理念，反映了财产权作为早期的生存权保障的手段的思想。
生存权的第二阶段是社会权在人权法上的诞生。由于工业社会的发展，失业劳动者及其他社会弱势群体的出现，他们作为人权的特殊主体，有从社会获得救助的权利，这种权利因以社会救济机构为相对义务主体，因而称之为社会权。社会权是发展了自然权的一种新权利，其意义在于维持一部分不具有生存权利的人的生存。社会权形式是生存权的现代发展，其具体内容为：①生命仍是生命权的自然形式，但与早期人权规范中作为自然权的生命权不同的是，现代作为生存权的生命权，已增加了尊重权的内容。生命与尊严的结合，可以理解为人的“体面的生存的权利”。②财产是生存权实现的物质条件。与近代人权规范不同的是，为求生存而获得财产不以生存者履行义务为前提，反以财产所有人履行义务为前提，国家具有接受生存请求的责任。国家为履行这种责任，必须通过向财产所有人征税（如社会保障税）来建立社会保障体系，以救济和援助那些不能维持生存的群体。[3]可见，在生存权的社会权的形式阶段，个人的财产权仍是其生存权实现的物质条件基础。
在现代社会中，由于贫富差距的逐渐拉大和对财产占有的两极分化，富人占有的财产远远超过其生存权保障需要，因此，我们对私人财产按照是否属于保障生存权需要的标准进行分类，可以把私人财产分为两类：生存权性质的财产和非生存权性质的财产。非生存权性质的财产的人权属性应予否定，对其理应加以一般性的限制，如对其征收只应给予合理补偿；而属于生存权性质的财产（如农业用地、住宅及宅基地等），是人民生存不可缺少的一定财产，则必须作为基本人权加以保障，如征收这种性质的财产则必须给予完全补偿。[4]在国有财产取得制度中，特别是公法上的取得方法如税收取得方式，使国家通过行政手段强制性地取得私有财产，由于财产是实现生存保障的基本物质手段，因而国有财产税收取得制度将不可避免地要影响到个人的生存权和财产权，然而，国家取得私有财产形成国有财产的目的又是为了维护社会民众的生存权和财产权的安全，因此，为了避免国有财产取得制度的手段和目的相背离，现代各国关于税收取得制度的立法和实践都体现了人权保障原则，贯彻尊重生存权与财产权的立法理念。如德国联邦宪法法院的判决的立场，就由“财产权保障不及于税课”转变为“最适财产权税课理论”，即在在租税中也要遵循财产权保障的要求，以防过度课税。[5]
生存权和财产权保障是法律的基本价值所决定，是宪法及各个部门法的基本任务。民法上对财产权的保护，都是对人民生存的依赖基础的保护，其中就隐含了对生存权优先保护的考虑。法律上所保障的生存权，是事涉人性尊严不可侵犯的生存权利，不仅指公民的物质生活，也包括其文化精神生活；不仅指个人之生存，同时也包括家庭之生存。这种权利是属于宪法上基本价值体现，在制定及适用法律法规时，悉应加以遵守。税法整体秩序所体现的价值体系，须与宪法的价值体系相一致。因此，在税法上也不可以有侵犯人性尊严、危害纳税人生存权的情形。课税不能危害纳税人的生存权是宪法对人权保障的要求，这个宪法精神在税法上的贯彻表现在以下几个方面。
二、税收法定主义与人权保障
税收法定主义对国家立法机关进行税收立法时的要求是，在立法过程中禁止出现不合理内容的税法规范，在税法的立、改、废过程中，应尊重人民的财产权和生存权之保障，不能通过立法对人民财产进行不正当的征收。这是从税收法定主义具有人权保障功能的角度对立法机关提出的要求。税收法定主义的内容，一般由以下四项具体原则组成：（1）税收要素法定主义。税收要素法定主义要求征税主体、纳税人、征税对象、计税依据、税率、税收优惠等税收要素必须且只能由立法机关在法律中加以规定，即只能由狭义上的法律来规定税收的构成要件，并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。只有满足这些条件，纳税义务方告成立。（2）税收要素明确主义。依据税收法定主义的要求，税收要素、征税程序等不仅要由法律做出专门规定，而且还必须尽量明确，以避免出现漏洞和歧义，给权力的恣意滥用留下空间。（3）征税合法性原则。在税收要素及与其密切相关的、涉及纳税人权利义务的程序法要素均由形式意义上的法律明确规定的前提下，征税机关必须严格依据法律的规定征收税款，无权变动法定税收要素和法定征收程序，这就是征税合法性原则。（4）程序法定原则。这一原则则侧重于程序方面，其基本含义是，税收法律关系中的实体权利义务得以实现所依据的程序性要素须经法律规定，且征纳主体各方均须依法定程序行事。税收法定主义的程序法定原则具体包括以下三方面内容：税种及税收要素均须经法定程序以法律形式予以确定；非经法定程序并以法律形式，不得对已有的法定税种及税收要素作出任何变更；在税收活动中，征税主体及纳税主体均须依法定程序行事。
税收法定主义本身是作为一个宪法性规范出现的，因而它可以作为税法的基本原则和税收立法的基本原则，当我们把税收法定主义定位为税法的基本原则时，可以理解为国家的整个税收活动的必须依据法律进行，包括征税主体依法律征税和纳税主体依法律纳税两方面，并以此对税法的立法、执法、司法和守法的全过程起指导作用。当我们把税收法定主义定位于税收立法的基本原则时，一方面，可把税收法定主义理解为税的征收本身必须以法律形式加以明文规定，这从税收法定主义的早期历史发展来看就是如此；另一方面，还可理解为税收活动得以进行的依据，并不仅仅限于立法主体“制定”的税收法律，还包括立法主体对税及法律的认可、修改、补充、废止、解释和监督。[6]因此，对立法而言，税收法定主义是确定税收立法的指导思想，也是确定对人民的哪些财产进行征税哪些财产不能征税的最高依据，从而限定了国家对私有财产权进行征收的范围；并且税收法定主义对税收的全部立法形式起着指导作用，它体现了税法基本原则与立法基本原则的完美结合，不仅从形式上对税法而言为“法定”，对立法而言为“定税收要立法”，而且更重要的是税收法定主义从本质上体现了上述要求，从而得以成为税法和税收立法的首要基本原则。
可见，税收法定主义始终都是以对征税权力的限制为其内核的，而法治的本质内容之一也在于依法行使权力，因此，税收法定主义不但构成了法治主义的重要组成部分，是法治主义规范和限制国家权力以保障公民财产权的基本要求和重要体现。而且从渊源上说，税收法定主义还是现代法治主义的发端与源泉之一，对法治主义的确立起到了先导的和核心的作用。税收法定主义在各国最终都是以宪法明文规定的形式而得以具体体现，并进而贯彻到税收立法中去的。人类争取人权、要求建立现代民主宪政的历史，一直是与税收法定主义的确立和发展密切相关的。税收法定主义是税法的最高法律原则，它是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益有举足轻重的作用。正因为如此，各国宪法一般对其都加以规定，并且都是从征税主体的征税权和纳税主体的纳税权利义务这两方面予以规范，尤其强调征税权的行使必须限定在法律范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律，从而使当代通行的税收法定主义具有了宪法原则的位阶。我国《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这一条文规定体现了税收法定主义原则的要求。[7]
“有税必有法，未经立法不得征税”被认为是税收法定主义的经典表达，也是税收法定主义对人权保障理念的贯彻。现代税收法定主义不是传统的形式上的税收法定主义理论，而是包含了贯穿立法、行政、裁判三个过程的，包含实体与程序法相统一，这些实质意义上的税收法定主义理论，一方面它要求在立法过程中，能禁止出现不合理的内容而危害人民生存权保障的法律规范的立、改、废要求，具有积极地维护人民的人权，即保障积极性权利功能的税收法定主义。另一方面，税收法定主义能以控制税收行政过程、裁判过程中滥用权力的形式维护人民的人权，即具有保障自由权功能的税收法定主义。可见，税收法定主义要求在立法中不能出现危及保障生存权的法律规定，这样，生存权就为国家的立法活动划定了范围和行为界线，这是生存权作为基本人权对国家立法权限的限制，也是生存权对国家具有强制力的表现，不是根据法律在判断生存权，而是根据生存权去判断法律。同时，税收法定主义要求有效控制税收行政和裁判过程，防止行政机关和司法机关滥用法律赋予的权力来侵害人民的人权，从而保障人民的私法权利不受公权力的不当干涉。我国2001年4月28日新修订的《税收征收管理法》对此作出了回应：第38条规定，税务机关采取税收保全措施时，对个人及其扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施范围之内；第40条规定，税务机关在采取强制措施时，对个人及其扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在强制执行措施的范围之内；第42条也重申了这个原则。这是生存权保障效力在行政与司法裁判过程中的贯彻。
三、税收取得制度中的课税原则与人权保障
税收取得制度对人权的保障，表现在税法对不同的税种规定了不同的征税原则：所得税征收方面是“量能课税原则”和“最低生活费不得课税原则”；财产税征收方面是“生存权财产不课税或轻课税原则”；流转税征收方面是“分类有选择的征税原则”。
人权保障的理念，在所得税征收上的体现为“量能课税原则”和“最低生活费不得课税原则”。量能课税原则要求个人的税收负担，应根据纳税义务人可以给付税收的能力加以衡量，量能课税原则主要适用于所得税。纳税人的纳税能力有客观纳税能力与主观纳税能力的区分。所谓客观纳税能力，是仅从纳税人的经济所得数额而言，并不考虑纳税人的自然状况，而主观纳税能力，则考虑纳税人婚否、扶养亲属等具体情况。量能课税原则，多采主客观结合的标准，即在应税所得计算上，除准许获得所得所必要的经费扣除（客观的纳税能力）之外，还应考虑纳税义务人的个人主观情况，反映纳税义务人本人、配偶及对扶养亲属等为维持最低限度的生活所必需部分，即个人所得部分只有超出某个人及家庭最低生活水准部分始有负担能力，所得必须减除保障生存之必要费用及意外负担，此谓之“主观之生存保障净所得原则。”[8]由此原则可知，凡所得用于纳税义务人或其扶养亲属生存所必需的生活费用者，应为国家课税权的“禁区”，这就是由量能课税原则引申出的“ 最低生活费不课税原则”。“最低生活费不课税原则”反映了税收对生存权保障的尊重，倘若国家课税侵害了纳税人最低的生活要求，破坏了纳税义务人所必需的最低生活水准，则势必危及劳动力自身的再生产，影响社会安定。因此，国家在征收税收时应遵循保障公民生存权原则，有在公民最低生存线以下不得课税的消极不作为义务。在税法上，保障人民最低生活水平是通过核定课税最低限额来实现的，然而最低生活水平是一个变动的概念，是随着经济社会发展而调整的，因此，对课税最低限额的确定是个立法难题。孟德斯鸠也曾认为：“没有任何东西比规定国民应缴纳若干财产、应保留若干财产、更需要智慧与谨慎。”“ 计算国家收入的尺度，绝不是老百姓能够缴付多少，而是他们应当缴付多少，如果用老百姓能够缴付多少去计算的话，那么至少也应当用他们经常的缴付能力作标尺。”在理论上对最低生活费用的计算，通过结合现代社会的发展状况，考虑当时的社会生产力水平以及与此密切相关的要素，其标准最大数可以确定的。根据所得税法规定，体现生存权保障的最低生活费不课税原则主要通过“人的扣除”（personalexemption）制度来实现的，在日本税法上，“人的扣除”包括基本生活费扣除、配偶扣除和抚养扣除。[9]我国《个人所得税法》对工资、薪金所得是以每月扣除800元或者4000元作为生计费用或个人宽免额，而对纳税人的自然状况，如婚否、子女等家庭情况则一概忽略不计。可见，我国《个人所得税法》对纳税人课税限额的核定采取纯粹的客观纳税能力标准，对纳税人主观状况则完全弃而不顾。换言之，我国《个人所得税法》仅考虑纳税人本人的生存权，却未顾及其家庭的生存权。此种立法，虽大大简化了课税操作，却显然违背了量能课税原则及课税平等原则，且与我国《劳动法》第 48条、第49条以及《民事诉讼法》第222条、第223条照顾和扶养家属的规定相左，没有维护法律体系的统一性。这种方法“必然使个人所得税制有悖于社会公平原则”。毕竟，符合人性尊严之生存基础，今日仍与往昔同样仰赖家庭。税收立法不应以谋取操作简便而以牺牲税收正义为代价。
税收取得制度对人权的保障，在财产税征收方面的体现为“生存权财产不课税或轻课税原则”。在现代社会中，公民的财产按其功能可以分为具有生存权性质的财产和非属于生存权性质的财产（投资性或投机性财产），对于具有生存权性质的财产应作为人权加以确保，按照保障生存权原则和量能课税原则，那些具有生存权性质的财产应不课税或轻课税。此即“生存权财产不课税或轻课税原则”，并应将这一原则与作为课税对象为所得时的“最低生活费不课税原则”相对应。就固定资产部分来说，对生存权性质财产不课税，即使是轻课税也不以买卖时的价格，而是以可供生存的利用价格来课税，税率也应采取低税率。在这种情况下，对自己所有的住宅用地等，其利用价格是以归属所得（应支付的租借费等）为基础，并按一定的资本率还原后的价格计算，而对投机性财产按照超过公开标明的价格以上的实际价格课税，并可实行超标准的高税率。对投资性财产则是按企业连续经营过程的中间价值进行课税。德国法上的“最适财产权税课理论”也有类似要求,“在财产税方面，得以课税者限于财产具有收益能力，否则即对私有财产本体有扼杀作用。财产税以“应有收益税”方式存在，对财产权存续保障并无侵犯。并且，对财产课征财产税，虽得以“应有收益税”正当化其课征，但财产之“实有收益”(如土地、房屋租金)仍应课征收益税(如所得税)，故对财产整体之租税负担，联邦宪法法院提出“半数原则”：财产税加上收益税，其租税总体负担，应就收入减除成本、费用余额为之，依类型观察法，其归于私有与因课税而公有部分应接近半数。此种半数原则乃由德国《基本法》第14条第2项所导出，盖财产权之利用，应同时有利于公共福祉。因财产权“附有”社会义务，私有财产应以私用为主，负担租税为附带之社会义务，不能反客为主，超过应有及实有收益之半数。 ”[10]我国税法也遵循了生存权财产不课税或轻课税原则，《房地产税暂行条例》第5条规定，个人所有非营业用的房产免纳房产税。同法第4条规定，房产税的税率，依照房产余值计算缴纳后，税率为1.2%。条例对自用住宅采用免税或采取优惠税率，从轻课税，也是保障生存权财产的体现。对供继承人为了生存继续使用的具有生存权性质的财产，不课征继承税，若课税也不以时价为前提，根据继续使用时的利用价格进行课税，税率就为低税率。因为现行统一的以买卖的时价为前提的评价制度统一提高了课税最低限度额，所以它是不合理的举措。由于现行的统一性评价制度是对一定生存权性质的财产的不公平税制，所以要从根本上加以改正。可见，在征收财产税方面，如果不考虑课税物品的实际税负能力，则作为保障生存权的量能课税原则就不能得到切实保障。
税收取得制度对人权的保障，体现在流转税征收方面，是通过“分类有选择的征税原则”来体现的。在我国《消费税暂行条例》中，只选择化妆品、小汽车等11类财货作为课税对象，而对生存所必须的重要财货，则不予课征消费税，以保障人民的最低生活需要。《营业税暂行条例实施细则》第27条规定，按期纳税的营业税的起征点为月营业额200～800元；按次纳税的起征点为每次（日）营业额50元，且起征点的适用范围仅限于个人。这一规定除考虑征管简便及经济效率原则以外，也蕴含了保障生存权的成分。《增值税暂行条例实施细则》第32条也规定，增值税起征点的适用范围只限于个人，销售货物的起征点为月销售额 600元至2000元；销售应税劳务的起征点为月销售额200元至800元。按次纳税的起征点为每次（日）销售额50元至80元。按次纳税同样在考虑征管便利基础上，蕴含了保障生存权的成分。《房地产税暂行条例》对自用住宅免税或采取优惠税率，从轻课税，也是保障生存权的财产的表现。
四、税收征管与人权保障
税收征管过程中对人权的保障，表现在税收征管过程始终都应贯彻课税不能危害纳税人的生存权与财产权的宪法精神之要求。具体而言，当税务机关依据《税收征收管理法》采取税收保全措施与强制执行措施，即书面通知纳税人的开户银行或者其他金融机构暂停支付纳税人的金额或从其存款中扣缴税款；扣押、查封、拍卖纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产时，应参照《民事诉讼法》第222 条、第223条之规定，毫无疑问应当保留被执行人及其扶养家属的生活必需费用或生活必须品。这些规定是税务机关征税过程中所应当遵循的基本规则，因为它们是人权保障理念在税收征管过程中的贯彻和体现。德国法上的“最适财产权税课理论”也有相应要求,在课税过程中，对个人及家庭所需用之财产，须予以特别保护。德国《基本法》第14条亦发展出生存权保障功能。此外，对纳税人及其家庭应确保其自我负责、形成个人生活领域之自由空间。因此，就常规或一般水准之家用财产，应予保障。[11]2001年我国新修订的《税收征收管理法》已反映了这种要求，在修订中有多个条文作了补充以贯彻人权保障理念：（1）第38条规定税务机关采取税收保全措施时，对个人及其所扶养家属维护生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内；（2）第40条规定税务机关在采取强制执行措施时，对个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品不在强制执行措施的范围之内。这些规定都体现了前文所述的“最低生活费不课税原则”和“生存权财产不课税或轻课税原则”的人权保障理念。
五、结语
综上所述，国有财产税收取得制度从税收立法理念到课税原则的确立、再到征收过程的各个环节都贯彻了对人权保障理念的要求。我国税收立法虽在个别方面还存在值得改进的问题，但基本上建立起了比较完善的贯彻人权保障理念的税法体系。然而，值得注意的是，虽然单个税种的立法都考虑了生存权与财产权保障问题，但由于国家可能对某一公民的某些收入，基于不同原因会出现重复征税的情形，这种重复征税，对于纳税人来说便构成了一种累积性的税收负担，在个别税种考虑了生存权与财产权保障的情况下，但诸税种累积征收的结果又可能产生对纳税人人权保障的不利影响，因此税收累积负担对人权保障要求的侵害应引起我们的关注。
注释与参考文献
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[11]葛克昌.行政程序与纳税人基本权[M].北京:北京大学出版社,2005
