论财政法的概念与调整对象

一、财政法的概念

　　“财政”概念常常被人们在不同的上下文中使用，因而被赋予多种意义。首先，财政可以是指一种行为，即国家为了满足公共需要而参与国民收入分配的活动，包括财政收入、财政管理和财政支出等；其次，财政可以是指一种制度，即财政活动据以运行的机构和规则体系。它既可能是法律规定的显性制度，也可能是财政活动中自发形成的、有待法律确认的隐性制度；最后，财政还可以指一种社会关系，它既可能是指从过程来看的国家机关之间以及它们与财政行政相对人之间，在财政活动过程中发生的相互制约的或管理性质的社会关系，即财政行政关系，也可能是指从财政分配结果来看的各种主体之间的经济利益分配关系，即财政经济关系，还可能两者兼而有之。

　　从形式层面看，财政法就是调整财政关系之法。按传统的部门法划分标准，这种界定方式因为凸现了财政法独特的调整对象，所以可以使财政法与其他部门法相区分。由于这种定义方式颇具中性色彩，既不涉及到意识形态之争，也不涉及到法律的价值追求，因此它可以适应各个历史阶段不同国家的所有情况。无论是奴隶社会时期，还是封建社会时期；无论是资本主义时期，还是社会主义时期，财政法的形式共性都可以从其调整财政关系这一点找到。也正是基于这个共性，财政法学才可能将自己的研究视角延伸到各个历史时期的不同政治经济背景的国家，从而形成财政法制史或比较财政法等研究分支。

　　然而，概念的广泛适用性必定是以高度抽象作为前提的。当事物的共性被作为唯一的追求对象时，其诸多的特性就不得不被舍弃。对于身处特定历史阶段特定国家的个人或团体来说，抽象的共性固然重要，但各种与自身发展密切关系的特殊性同样不可忽视。在很大程度上，正是事物的特殊性在决定其发展方向方面发挥着重要的作用。

　　众所周知，自从国家产生、法律创制以来，人类共经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会等四种不同的历史类型，不同历史时期财政法的职能定位和价值追求也是不一样的。一般情况下，奴隶社会和封建社会时期的财政法都是建立在君主专制的基础上，君王或皇帝是国家权力的源泉和中心，财政权力只是君权的一个组成部分。在理论上财政权力并非来自于人民，相反，它们是压制人民权利的武器。在这种情况下，财政法仅仅是专制政权利用法律形式推行财政政策的一个工具而已，缺乏独立的与民众利益声气相求的价值取向。财政法的主要功能在于保障财政收入的征收和管理，而财政支出方面则仅仅停留在技术性层面，满足于统治阶级内部从上到下的管理和监督。

　　封建社会末期，新兴资产阶级与君权的矛盾集中体现在财政问题上。封建君主的横征暴敛激起了资产阶级和普通民众的强烈不满，市民革命由此爆发。如英国的历次革命均因国王滥施税负而起，最终为人民通过议会争得“课税同意权”；美国的革命则发端于北美十三州殖民地人民抗缴茶叶税，最终推翻了英国的殖民统治，建立了独立的新国家。资产阶级国家建立之后，至少在形式上开始确认国家权力来源于人民，并在此基础上进行各项制度的设计和建设。基于这个前提，财政法的宗旨和原则都较以前发生了质的变化。首先，财政被定义为一种服务于大众的公共物品，它源自于人民的公共需要，因此必须受到人民的制约；其次，财政权力不再是一种单纯用于统治的工具和手段，它来源于人民的授权，同时也在此范围内受人民的监督；再次，财政的民主基础备受重视，人民通过议会行使对财政的决定和控制权成为财政法的基本原则；最后，财政法的功能开始转向保障财政的民主统制，财政权力的失范成为关注的重点，人民的基本权利开始凸现。因此，这一历史时期的财政法明显不同于君主专制时期的财政法，尽管它们都符合在调整对象方面的共性。

　　社会主义革命在部分国家胜利后，尽管消灭了私有制，在最根本的程度上为人民主权奠定了基础，但是，由于传统和认识方面的原因，公有制的实施并没有为人民如何授权、如何规范和监督的权利提供太多的机会。受意识形态的影响，建立在公有制基础上的国家被定性为人民的利益当然代表。由于缺乏民主和法治，权力在造福于人民的同时，也曾因为不受限制和监督而酿成大错。财政法虽然理论上代表着人民的意志，但在现实生活中仍旧会变成保障国家行使权力的工具。具体的表现是，大量的财政法规由政府执法部门制定，财政的民主统制被视为毫无必要的妄谈；财政法的核心主要不在于规范财政权力，而更多地在于推行国家政策；人民不仅难以实现对财政的决定和控制，在具体的财政执法中也难以得到程序的保障。这种理论和实践的背离使得财政法未能走出权力的阴影，其先进性自然受到了很大的限制。

　　所以，就财政法而言，揭示出其调整财政关系的形式共性当然必要，因为这有助于界定与其他法律部门的关系，同时通过对调整对象的解构，可以构建财政法的活动范围与内部体系，但是，对于二十一世纪的财政法学来说，仅仅满足于此是十分不够的，因为它无法揭示出财政法更深层次的内涵，对我国目前的财政法治建设也没有太大的现实意义。故此，财政法的概念还有待于从时代特性方面进行深入挖掘。

　　从实质的层面出发，我们认为，现代财政法是建立在民主宪政基础上、以增进全民福利和社会发展为目标、调整财政关系的法律规范的总称。其具体内涵包括：

　　（1）民主宪政是财政法的制度基础。财政法的民主性体现为，财政权力来源于人民，人民可以通过选举组成代议制机构，也可以直接通过全民公决行使财政权力，决定和监督重大财政事项。财政法与宪政的关系表现为，财政法涉及到公权力的分配，因此必须在宪法的框架下运行。宪法所规定的国家结构形式、政权组织形式、公民的基本权利等都是财政法有效施行的前提。由于财政法与宪法的关系如此密切，因此，各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。就此而言，财政法其实就是宪法在财政领域的具体化。

　　（2）财政法的目标在于增进全民福利，促进社会发展。尽管广义的财政法包括税法、费用征收法等可能导致公民向国家让渡财产的领域，但从整体上看，财政法应该是以维护和保障基本人权，促进人权保护水平不断提高为基本宗旨的。无论是财政收入法还是财政管理或运营法，其除了保证行政过程的公开、公正、公平，防范行政权力侵犯人民基本权利外，最主要的目的还是在于通过规范管理，提高财政资金使用的效益，增进全民福利，促进经济发展。即便是财政收入法，其合法性依据除了相关法律规定外，还在于通过调整资源分配、收入差距、景气周期以及保证合理财政支出等职能消除社会发展过程中的不公平现象，并最大可能地促进经济总量的增长。因此，财政法的目标不仅在于体现宪法基本权利的质的规定性，同时也在于从量上扩大权利的覆盖范围及实现程度。

（3）财政法以财政关系为调整对象。财政关系其实只是一种学理上的拟制，它指的是财政行为未经法律调整以前所引发的经济关系。通过对财政关系的分析，可以划定财政法的内部体系框架，理清财政法与其他相关部门法的关系，从而确定财政法在法律体系中的地位。

　　二、财政法的调整对象

　　通常情况下，财政法的调整对象既可以表述为一种财政行为，也可以表述为一种财政制度，还可以表述为一种财政关系。财政行为着眼于财政主体的动态过程，财政制度着眼于财政运转的外在环境，财政关系则着眼于财政现象的内在联系。动态过程受制于外在环境，但也是外在环境的创造力量，而内在联系则是对动态过程和外在环境更高层次的概括，其内容更为丰富和兼容，因此，在表述财政法的调整对象时以财政关系为最优。

　　在历史上，由于人们对财政职能的理解不同，财政关系的范围也随着变化。自然经济条件下财政的主要职能是替君王筹集行政管理、国防安全与扩张以及皇室开支的经费。自由竞争资本主义时期的财政也仅限于筹集收入满足国家日常经费开支的需要，很少通过再分配的形式调节社会收入不公平，也不需要干预资源配置。

　　进入垄断资本主义时期以后，因为市场失灵所带来的种种恶果集中爆发。为了应对危机，财政的职能开始不断扩展。首先，财政应当在市场和国家之间有效配置资源，然后保证财政内部资源的合理分配。如界定财政活动范围，优化财政支出结构，安排财政投融资的规模、结构，并通过税收、补贴等方式，引导社会投资方向等。其次，财政开始通过自身活动进行社会范围内的收入再分配，以缓和两极分化现象，实现社会分配的相对公平。如个人所得税累进征收，开征遗产税、赠与税，实施社会保障等。最后，为解决市场自发运行中所产生的经济周期问题，“反周期”的财政政策开始实施，如在经济过热中提高财政收入水平、压缩财政支出，而在经济萧条时则通过减税等方式培育消费和投资能力，同时加大财政支出以增加社会需求，以此刺激经济的发展。

　　在社会主义计划经济体制下，财政的主要职能是进行以国家为主体的、对包括生产资料和生活资料在内的一切社会资源的分配。由于生产和生活都通过财政进行控制，不会出现收入分配不公或生产周期波动，因此财政资源配置职能也就将收入分配和经济调节完全包容在内。另外，由于财政活动无所不包的禀性，财政与企业财务、财政与金融都呈现难舍难分的关系。如，国家从全民所有制企业和集体所有制企业中不仅可以取走企业扩大再生产所需的积累，而且还包括折旧基金等维持简单再生产的物质资料，企业职工的工资标准和工资款的拨付也都是通过财政直接进行的。这样，企业财务的独立性就会完全丧失，从而依附于国家财政。又如，银行不能自主从事贷款业务，却必须按照财政的意图为相关项目提供建设资金，银行存款成为财政建设资金的重要来源，银行也被称为“第二财政”。

　　跟计划经济时期相比，中国在改革开放以后对财政职能的探索已经出现了显著的进步。第一，国有企业和集体企业都被视为独立经营的商业主体，其财务关系与财政关系完全分开，财政只是在投资和利润分配时才与企业发生联系。第二，财政与金融的关系也已经理顺，财政可以通过经济杠杆引导银行发放贷款，但是不能进行强迫。财政关系的范围至少将商业性货币资金关系排除在外。第三，在向市场经济推进的过程中，由于收入分配两极分化的现象日益明显，财政的收入分配调节职能开始显现，开征个人所得税、实施社会保障等都是其中之例。第四，受市场失灵的影响，我国经济发展也开始出现周期性波动。为保持经济的稳定性，财政开始主动寻找反周期的对策。如为了消除经济疲软，我国近几年一直实施积极的财政政策，其核心内容就在于通过扩大财政支出规模，刺激消费，扩大内需，从而促进经济的发展。

　　最值得一提的是，近年来，我国在财政改革实践中开始接受公共财政的观念，财政的活动范围及未来发展方向都据此作了大幅度调整。例如，对设计院、工程局等完全能够进入市场的单位，财政不再对其提供资金；对高等院校、文化艺术团体等介于市场性和公共性之间的单位，财政不再全额承担其费用，差额部分由其通过收费加以解决；对于社会保障等关系到人民生命健康权的领域则不断增加投入，社会保障的范围从城镇下岗失业人员扩展到最低生活保障线以下人员，现在又在逐渐向农村推进；在财政投资方面，对于竞争性产业，财政不再作重点投入，财政资金开始明显地向基础产业、幼稚产业、高新技术产业倾斜。是否具有公共性以及公共性的大小已经成为中国财政活动范围的一条准则，公共财政已经成为中国财政改革的一个基本目标。

　　由此可见，作为财政法调整对象的财政关系历史上并不是等同划一的。受财政职能不断变化的影响，财政关系的质和量实际上都在随之变化。从形式上看，财政关系一般包括财政收入关系、财政管理关系和财政支出关系三种，但每一种财政关系的内容在不同的历史时期都不一样。因此，我们认为，不能简单地将财政关系界定为以财政为主体所发生的关系，从质的属性看，财政关系是一种具有公共性、必须通过国家筹集资金加以实现的社会关系。所谓公共性，是指某种物品（包括制度、服务）可以用来满足人们的一般需要，但却不能经由市场交换而实现的特性。如果某类物品完全不能通过市场交换而获得，必须由财政全额负担，则可称之为具有完全公共性。如果某类物品部分可以通过市场交换而获得，财政只需负担其差额，则可称之为具有部分公共性。如果某类物品完全可以通过市场交换而获得，不需要财政负担，则可称之为不具有公共性。即便财政已经参与其中，也应该激流勇退，终止这种财政关系。由此可知，公共性是判断财政关系内涵和外延的一条基本准则。

　　从形式上看，财政关系可以分为财政收入关系、财政管理关系和财政支出关系三种。财政收入关系的范围主要包括税收征收关系、资产收益关系、国债发行关系、费用征收关系等；财政管理关系主要包括财政预算关系、国库经理关系和审计监督关系等；财政支出关系主要包括财政采购关系、财政贷款关系、财政投资关系、财政转移支付关系等。由于财政收入关系和财政管理关系主要服务于财政支出关系，因此，一般而言，财政支出关系的公共性可以奠定财政收入及管理关系的公共性基础。例如，财政采购的对象如果确属公共物品，为政府公务所必需，预算安排支出计划就同时具有了公共性。不过，在具体的适用上，三者之间的公共性也可能并非完全对应。例如，尽管财政转移支付关系一般都是因为极具有公共性的财政行为而引起，但这类关系不具有对等回报的特征，因此，除非出现战争、社会动乱、自然灾害等紧急状况，否则不应以债务收入为财源依据。如果通过举债应付行政管理费用，这类债务的公共性就很值得质疑。