对旅游业法制环境建设的思考

内容摘要：法制环境建设是当代中国旅游产业持续健康发展所面临的重要课题。本文针对这一问题，通过对新时代、新体制下中国旅游业法制环境现状的分析，从理论和实证两方面对建立健全中国旅游业法制环境，加强宏观调控等相关问题进行探索与思考。目的是为完善旅游业法制建设，强化法制观念，实行依法治旅，提供决策依据。
　　关键词：旅游业 法制环境 宏观调控
　　
　　中国旅游产业在改革开放的年代作为最早与国际市场接轨的行业之一，近年来发展迅速。在吃、住、行、游、购、娱等各个市场汇合点，无论是投资规模，抑或经营效益，都对国民经济产生了不可低估的影响力。截至2003年底，中国旅游业的总收入已达6000多亿元人民币，占国民生产总值（GDP）5.3%（尽管受到“非典”等特殊因素的影响），产业走势强劲，已大大超过欧、美等发达国家。如何进一步保持其旺盛的发展势头，实现其在新形势下的产业升级，走上可持续发展的良性循环轨道，是业界人士在今后相当一段时期的主要课题。要达到高度规模化经营的先决条件，是营造能适应旅游生产力发展的经营体制和运行机制，理顺旅游产业链中各经营要素的关系，制定和完善各项法律法规，为旅游业的第二次腾飞营造一方沃土。在此前提下，建立合乎旅游业自身发展规律，并与国际行业规则相适应的法制环境，是启动中国旅游业进入法制化运行的必由之路。
　　
　　我国旅游业法制环境现状的分析
　　
　　所谓旅游业的法制环境，主要指的是与旅游业有关的法律、行政法规、条例、地方法规、管理制度、法律法规、法律制度对旅游业的影响。这些规定旅游法律关系各主体之间的权利、义务及相关法律责任的各类规范和制度，是旅游业得以良性发展的保障，为旅游业的快速增长营造了良好的完备的法律秩序。中国旅游业发展到今天，已经从单纯的数量性扩张向质量化、品牌化的方向拓展，加入“WTO”以后又将面临全球一体化的国际竞争。因此，全面、客观地认识我国旅游业法制环境的现状，是发现和解决问题的根本所在。
　　
　　法律建设落后于行业发展
　　近年来，我国旅游业法律建设的速度较快，几乎每年都通过一系列的行业法律法规，用以规范、保障行业的快速、健康发展。在实施过程中确实也收到了一定的效果。但从整体上看，仍是大大落后于整个行业的形势发展。旅游立法远远滞后于旅游业的发展，从而导致旅游市场出现许多不规范的现象，不仅游客维权的空间很小，旅游企业的利益也很难得到保障。而且，相关法规的建立，出台没有其内在的统一性，有时往往造成此法不容彼法，相互矛盾的现象时有发生，其根本原因就是缺乏一部全国性的旅游大法。
　　
　　法制观念淡薄
　　旅游业的法制环境，不仅取决于旅游业相关法律法规的健全与完善，更重要的是旅游法律关系各主体之间法制观念的建立。即各级旅游管理与执法部门，以及旅游业的各级主管部门对旅游法律法规的充分理解与尊重，并在实践中自觉按照旅游业发展的客观规律和相关法律的规定进行管理与运作。而实际上，由于旅游业在国民经济中的覆盖面较广，各关系主体错综复杂，加上长期的“官本位”思想的影响，各级政府的旅游法制观念十分淡薄，旅游规划与管理随意性极大，旅游“政绩工程 ”随处可见。
　　
　　地方保护主义严重
　　旅游不仅是一个渗透性极强的产业，也是一个跨区域极广的行业。但长期以来，中国各地的旅游业发展各自为政，地方保护意识浓厚，加上部分旅游企业分属不同的行业系统，“条块分割”现象严重，无法进行资源的有效配置，优势企业不能在市场竞争中脱颖而出，在一定程度上影响了旅游市场的整体发展。同时对旅游经营者的经营资格条件和旅游投资项目缺乏宏观调控，致使旅游市场盲目投资和重复建设的现象屡禁不止。其次，旅游业作为第三产业，它的发展在很大程度上需要与当地经济、政治、社会及环境等因素相适应。在国内，由于旅游业与其它产业相互配合，协调发展的有效机制尚未完全形成，也影响了整体优势的发挥。
　　
　　旅游法制环境的建设与思考
　　
　　当旅游业的产业地位已经获得全社会普遍认可的今天，依法治旅成为管理层、经营者和旅游者的共同要求。面对“入关”以后日益逼近的外资旅游企业的加盟，如何进行旅游业经营体制的深层次改革，建立符合我国国情的旅游法制环境已成为当前业内人士共同关心的话题，也是旅游专业理论界探讨的重要课题。

　加快旅游立法的进程
　　所谓旅游法，有广义概念和狭义概念之分。从广义而言，指的是调整旅游活动中各种社会关系的法律规范的总称，也即包含整个旅游法律规范的体系，它既有国内法体系也包括国际旅游公约、条约等国际法规范，也有实体性规范和程序性规范；就狭义理解，主要指的是旅游法，即规范旅游行业的基本法。目前，有关旅游的地方性法律法规已有不少，但还没有一部较为成熟的《中华人民共和国旅游法》，能为“入关”后旅游业日益激烈的国际竞争提供政策保障，确定基本的市场竞争规则，维护旅游企业和旅游者的合法权益。同时，修改与WTO原则相违背的法律和法规，以使得国内的旅游企业能在同等条件下参与国际竞争，达到旅游业的法制化。
　　
　　强化法制观念
　　从1985年5月国务院颁布《旅行社管理暂行条例》以来，随着改革开放旅游业的迅速发展，特别是进入90年代以来，我国公布了一系列关于旅游业的法律法规，但时至今日，旅游业的法制化程度依然较低，“人治”的问题依然较为突出。因此，大力强化旅游从业人员的法制意识，认真维护旅游业相关法律法规的尊严是现阶段的工作重点。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究” 是在旅游法制化的进程中的一个重要的保障体系，也是由“人治”到“法治”的具体表现。在法制建设的“十六字方针”中，“有法可依”指的是旅游立法，而“有法必依、执法必严”指的就是法律的贯彻和执行。没有执法，再好的法律也只是一纸空文。在一定程度上讲，中国旅游业法制环境的完善最艰巨的任务不在立法，而在执法。有法必依不能只是停留在口头上，更应贯彻在执法实践中。在强化旅游执法工作方面，应建立更为完善的执法制度，既有常规的年度检查、日常检查，也有专项检查、个案检查，从旅游市场秩序、财经制度、遵守行业法规等方面进行检查，强化执法工作，保证旅游业的快速、良性发展。
　　
　　加强宏观调控
　　旅游业的宏观调控是指政府为实现旅游业供需总量的平衡，保持旅游业持续、稳定、协调发展，而对旅游时常进行的调节和控制。旅游业的特性决定了它是一项综合性、依托性极强的行业，同时也具有一定的脆弱性。只要任何一个行业、任何一个市场风吹草动，都会对旅游业产生一定的影响。旅游供给是由旅游需求所决定的，而旅游需求只能通过旅游行政管理部门收集各种信息，经过综合分析才能从宏观上把握旅游需求的脉络，知道旅游供给的发展。并且旅游业本身就是一个综合性的产业部门，其内部的各行业之间存在客观比例，要求按比例协调发展。旅游企业及个人掌握的信息量不够，微观决策就会带有一定的被动性和盲目性，一旦决策失误，就可能出现结构失调，浪费了旅游供给，损失了效率。因此，对旅游业来说，宏观调控尤为重要。同时，在旅游业的决策和各项措施执行的过程中，建立一种协调机制，加强各地各行业之间的协调配合，以达到它的各子系统按比例、高速度的良性发展，发挥它的整体优势。
　　中国旅游业是一个新兴产业部门，它虽然起步较晚，但已在改革开放的实践中，伴随着国民经济的腾飞而发展起来，形成了较为完善的产业群体。横向上，吃、住、行、游、购、娱六大行业综合配套，平衡发展；纵向上，形成了以七大旅游热点城市为中心的遍及全国的旅游产品网络。使其无论从规模到效益，都已成为第三产业的支柱行业。中国的旅游业正以前所未有的朝气和发展潜力迈向21世纪。但同一切新生事物一样，中国旅游业作为一个新兴产业部门毕竟还有许多不成熟的地方，尤其在法制建设方面。因而，建立一个健康的、符合旅游业本身发展规律的法制环境，以法治业，以法兴业，是当今中国旅游业与全社会面临的一个无法回避和刻不容缓的事实。
　　参考文献：
　　1.后智刚.中国旅游业加入世贸的法制环境准备[J].面向太平洋，2000.1
　　2.曹杨.浅谈我国旅游立法滞后对旅游业的影响[J].旅游经济，2000
　　3.王飞.旅游立法——各界呼吁早日出台.广州日报，2004.3.19