税务行政执法危机及化解对策

税务行政执法危机是指由于税务行政执法风险所产生的，对税务机关的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。从某种意义上说，税务行政执法危机即“危险与机遇”并存的时刻，是税务机关组织命运“转机与恶化的分水岭”，如果处理不当，组织危在旦夕，然而处理得当，则又成为未来良性发展的坚实基础。
一、税务行政执法危机的体现及意义
税务机关在行政执法过程中困难重重，“行万里路，进千家门，受百家气”就是税务人员工作的真实写照。与此同时，由于税务行政执法风险而导致潜在危机的存在，也对税务机关规范执法、有效执法提出了更高的要求。
根据有关资料和媒体报道，由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题，引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的，近年呈上升的态势，因此而受到责任追究的税务人员为数不少。据不完全统计，全国税务行政复议案件 1994年至2000年为1035起，2001年至2005年上升到3305起，是前六年的3.2倍；全国税务行政诉讼案件1994年至2000年为 328起，2001年至2005年上升到1081起，是前六年的3.3倍；在行政复议案和行政诉讼案中，能维持原处理决定的并不多，败诉率比较高，如 2005年全国税务机关已办结的复议案件中，复议决定维持和撤销、变更的比率为54：46；人民法院审结的税务行政诉讼案件中，判决维持和撤销、变更的比率为48：52；2004年全国税务机关受责任追究的税务人员20.49万人次，受行政处分的4597人次，移送司法机关的191人次；2005年7月至 2006年底，全国税务机关因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员439人，2006年全国仅国家税务系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员为 144人。而去年年底到今年3月份，广州地税干部队伍中接连发生8名基层一线税务人员、一名局属单位的副局长玩忽职守，利用职权谋取私利的问题，先后被纪检、检察机关询问、拘留、取保候审甚至逮捕关押，给广州地税带来了不可挽回的负面影响。惨痛的教训，不得不敲起警钟，引起我们的注意。
针对上述情况，笔者认为，税务行政执法危机的提出，具有深刻的现实意义。
（一）税务行政执法危机的提出，可以有效维护税收执法人员的切身利益。科学防范、化解税收执法危机，从而保障税收执法安全，这是保护同志、稳定队伍的基础，也是内树正气、外树形象的关键。
（二）税务行政执法危机的提出，可以树立税收执法机关的良好形象。如执法人员能够时刻保持税务行政执法危机意识，做到正确执法，文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够化解税务行政执法危机，而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。反之，如执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成征纳关系紧张，降低自身执法安全系数，增大税务行政执法危机，损害执法队伍的形象，使税收执法工作处于被动。
（三）税务行政执法危机的提出，可以确保税务执法质量和税收收入。如果执法人员能始终保持税务行政执法危机意识，就能确保政令畅通，提高执法人员的工作责任心，克服麻痹心理，确保尽职尽责，应收尽收。
（四）税务行政执法危机的提出，还可以防治腐败，克服官僚主义，推进廉政建设。尽管因不廉洁行为造成税务行政执法危机的是税务干部队伍中的极少数人，但他们的行为严重影响和败坏了税务工作者的形象，损害了税务机关的权威，亵渎了法律的尊严。
二、税务行政执法系统危机成因分析
税收法律是一把“双刃剑”，它在规范纳税人纳税行为的同时，更大程度上约束着税务执法权力的行使。当前，税收执法危机的产生，并不是一个孤立的社会现象，既有税务机关自身的因素，更有社会经济根源；既有客观因素，也有主观因素。概括起来，主要有以下几方面原因：
（一）税务人员执法危机意识缺乏
部分税务执法人员对税收执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知，其法律意识淡薄，执法工作中随意执法、执法不严；部分执法人员素质提升滞后，未能适应经济税收发展的巨大变化，造成执法程序不严谨，导致执法危机的发生。主要有：
1、工作效率低。例如稽查部门办案时间过长，造成纳税人失踪、证据资料遗失，导致一些原来能够处理的案件最终因证据不足无法处理；征收机关超时限办理涉税审核事项，被纳税人质疑；税源管理信息失真，纳税人骗购发票后失踪，造成税收流失。这类风险日常表象上不易察觉，容易忽视，而最终造成的后果可能极其严重，甚至要承担法律责任。
2、税务处理不当。税收执法人员对税法及相关法条理解上的偏差，使其对税法未明确规定的事项，做出补税处理；对未经批准缓缴税款的行为没按规定加收滞纳金；对一些应该行政处罚的案件没有处罚；工作中注重实体，忽视程序，造成因程序违法导致案件不能处理。据有关资料显示：1999年至2004年期间，税务部门的败诉率由66%左右上升至82%左右，远远高于全国行政机关40%的平均败诉率。其中，税务执法案件对法律举证的有效性是执法中最为薄弱的环节。
3、税务执行不到位。一是文书送达不合法，文书未送达到法定的人员手中，如果涉及到要对纳税人采取税收保全、税收强制执行等措施时，引起争诉冲突，有直接败诉的风险；二是执行措施不到位，对欠税（费、罚）存在追缴不力的情况，法律赋予的追收税款的措施没有充分运用，造成国家税款流失。
4、制发不规范文件或内部工作流程，一定程度上增加危机产生的概率。目前各类管理制度对税务人员的要求越来越高，从长远看有利于税收征管的规范和发展，但对税收执法人员的有些要求过高，甚至将本应由纳税人承担的义务和责任要求税务机关和税收执法人员来承担过失；而且各类管理制度和管理要求交叉重叠，制定频繁且一个要求比一个要求更完美，对于目前法制环境和征纳环境中从事基层税收管理工作的税务人员形成了极大的压力，从而为自己设计了制度性不作为陷阱，增加了执法危机产生的概率。
（二）个别税务人员将手中权利作为牟取私利的工具
基层税务人员工作在第一线，经常与纳税企业、经办人员及中介机构打交道，特别容易成为个别不法之徒拉拢腐蚀的主要对象。部分别有用心的人通过物质利益“诱饵”千方百计拉拢和“密切”与税务干部的关系，或通过中介机构担当“掮客”，从中谋取和寻求不缴或少缴税款。而当个别税务人员将自己手中的权利作为牟取私利的工具和手段时，就有可能导致廉政危机产生。
1、稽查选取人情案、关系案。在目前选案评估尚不健全、选案随意性较大的情况下，个别人员利用选案环节处于案件稽查“入口”、“放水不留痕迹”等便利条件，采取“当立不立”等选择性立案方式，牟取不正当利益。
2、案件稽查实施。税务稽查员实施案件稽查时，利用证据取舍标准和程序不够统一、证据取舍过程缺乏有效监督等管理漏洞，对发现问题抓小放大、避重就轻，对检查出的税款查多报少或以不熟悉业务、证据不足为借口少处理应追缴的税款，私下牟取不正当利益。
3、案件执行实施。稽查人员利用案件执行公开度不高、执行监督不严、主观随意性较大等漏洞，采取纵容或指使纳税人转移可执行财物等方式，导致案件稽查处理结果无法执行或部分执行，私下牟取不正当利益。
4、企业所得税汇算清缴及后续管理。税收管理员利用企业所得税汇算清缴大多由中介机构代理的现状，与中介机构或纳税人达成默契，采取对存在问题视而不见或指定中介机构等手段，私下与中介机构或纳税人合谋牟取不正当利益。
5、税收减免。无论政策性减免还是困难性减免，实践中减免税具体操作口径往往掌握在税收管理员手中，在申请企业数量众多、实际批准减免额度有限的情况下，税收管理员易利用上级对自身工作、纳税人对减免税条件的“双重信息不对称”牟取不正当利益。
（三）税收立法的缺失及不够完善
税收立法的缺失对于税务行政执法危机的产生也有其深刻的原因：
1、税收实体法有关要素难以准确把握。我国现行税收实体法主要是由各税种单行法律、行政法规、规章组成，有些税种的征税要素，法律、行政法规和规章并没有作出具体而明确的规定，税务机关在行使税收执法权时自由裁量权过大，主观因素很容易左右最终的征税结果，这就违背了税收法定主义的原则，势必引起税收争议而产生执法危机。
2、税收规范性文件制定不够严谨。就广义的税法体系而言，税收规范性文件处于最末的位置，其法律效力最低；而狭义的税法体系则仅指由国家立法机关依照立法程序制定和颁布的法律、法规和规章。税收规范性文件不属于狭义的税法范畴，一般都是作为对税收实体法的补充和解释而存在。由于部分税收规范性文件在内容上存在漏洞，制定上不够严谨，以致前后矛盾，衔接性差，影响了实体法的实施效果。而税务案件一旦进入行政诉讼阶段，人民法院对具体行政行为进行审查时，仅以法律、法规为依据，规章只能作为参照，由此，规范性文件对税收实体法所作的解释或者补充在行政诉讼中是没有效力的，据此作出的执法行为，可能导致执法危机。

3、税收程序法有些规定过于原则，不利于操作。在税收执法实践中，《税收征管法》仍存在一些模糊空间，如：对关联交易纳税调整查补的税款是否加收滞纳金；对纳税人不属计算错误但未足额申报纳税行为，税款追征时效如何掌握等等都未明确，使税务执法陷于执法“乱作为”或“执法不作为”尷尬局面中，并可能遭遇执法危机。
（四）税收征管机制等方面的系统原因
由于税收征管机制及外部干预等方面的系统原因从而导致税务行政执法危机主要有：
1、税收征管机制不健全。从“征管查”的辩证关系来看，征收是目的，管理是基础，稽查是保证。但是在实际运作中，存在征管查职权范围划分不清、沟通不畅等问题。由于职能的分立，征管查之间信息交流渠道不畅，相关涉税信息无法在各部门之间有效的运转，影响了涉税违法行为的打击力度，形成大量走逃户和非正常户，形成执法危机。另外，税务与工商、银行、金融等部门之间，国、地税之间及不同地域税务部门之间由于同样存在信息不共享、交流不及时等问题，也会影响税收执法的打击力度，造成工作的被动。
2、来自各方面的干预风险。由于受地方经济发展速度、社会就业等的压力，许多地方政府遵循“惟经济论”、“惟GDP论”这一片面的工作思路，而税务机关与地方政府存在着种种联系，特别是在税源、经费、建设上对地方政府依赖性增强，对政府的“愿望”、“大局”常常采取合作的态度，政府一些走在法律边缘的“保护”、“发展”政策不可避免地给税收执法增添了法律风险，这种风险最终都只能由税务机关来承担。在这样一个社会大环境下，税收执法始终处在各种矛盾的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着执法的公平。
3、税收执法行为受到多层次的监督和制约，增加了执法危机。随着税收收入在国家财政收入中所占比重的日益增大，税收执法作为国家行政执法的一部分，受到各级纪检监察机关、人民检察机关和社会各界的密切关注。社会对税务机关及执法人员的监督力度增大，要求税务机关及其工作人员的执法水平更高，执法尺度更严。
三、税务行政执法危机化解对策
税务行政执法危机的化解是国家税务管理机制的重要组成部分，也是依法治税、税收法治的根本保证。对此，美国著名行政法学家怀特指出，由于在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、不负责任等不良情形，容易导致税务行政执法危机，因此有必要发展完善相应的对策机制，以便对行政系统实施有效的监督，确保其高效地运作，同时也“确保行政官吏之行为，不仅使之与法律相协调，且同样与公民之目的及心理相切合”。我们可以通过事前沟通、制定完备的危机应急管理预案等方式来将危机带给税务部门的损失降到最低；此外，危机一旦发生，税务部门更要学会有效沟通、学会应对和化解危机；将危机转化为税务事业发展壮大的机会。
对策之一：制定危机应急管理预案
危机管理又叫应急管理，危机管理如果没有事先准备就会在危机发生时容易出错。制定危机应急管理预案，对我们提高危机反应的质量和效率是非常必要的。面对有可能发生的税务执法危机，我们可以采取的措施包括有回避、顺应和合作，采取那种措施，决定了我们能否在危机发生的时候，有效地化解危机，解决危机。在当今以和谐为主旋律的社会中，以沟通、协调的合作态度去解决行政执法危机应该是我们的首选。我们可以通过与纳税人沟通、与上级有关部门协调、与司法部门协商，以及在一些对自己不重要而于对方很重要的问题上做出一些让步等等来化解执法危机，避免行政败诉以及被追究执法责任的发生。特别是危机发生之后，面对纳税人或外部监督单位，我们要说什么，由谁来说，用什么样的方法去说，我们又如何去控制或争取最好的传播效果、沟通效果。因此，制定危机应急管理预案十分必要。
具体而言，制定危机应急管理预案应把握以下原则：首先应分清责任，然后采取相应对策。如果税务机关无责任，危机完全是纳税人引起，应采取速战速决策略，尽快书面回复纳税人说明问题。如果税务机关应负完全责任，应采取以退为进策略，首先书面承诺公正处理问题，其次采取措施制止事态蔓延，最后勇于公开检讨挽回影响。如果税务机关应负部分责任，应采取社会协商策略，首先邀请公正第三方认定责任，其次选择纳税人的“意见领袖”进行平等协商，最后主动改进不足推动工作。通过上述应对策略的采取，以理服人、以情感人、以法摄人，最终目的是化解危机、渡过难关、解决问题。
对策之二：建立危机预警机制
客观上任何一个组织都存在着各种问题和缺陷，这些问题和缺陷如果得不到妥善解决，量变到质变，在一定的诱因引诱下，就会成为危机的易发部位、频发部位。我们可以通过日常的制度化管理，事前监控加以控制，即令所有的税务人员对危机的频发部位、易发部位保持高度的敏感性，有良好的危机意识、良好的危机反应能力。要做到这一点，就要事前进行各种危机的培训、教育，提高全体税务人员的危机意识，完善税务执法机制，控制和减少税务危机的发生。
一是提高税务人员综合素质，提升化解危机能力。要对税务人员进行“法治”教育和“执法危机”警示教育，深化稽查干部执法危机的意识，使其对自己的工作有一个更高层次的认识。因此，强化有关法律法规的学习，提升税收执法人员的业务素质，是最终达到防范税收执法危机目的的基础。学习内容包括两方面：一是现行税收法律法规和政策规定，这是日常税收执法的依据和标准，只有透彻掌握了税法知识，才能提高业务能力和执法水平，避免因执法不到位造成玩忽职守，或者在越权执法形成滥用职权；二是执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定，这是税收执法人员应努力避免触到的“高压线”。明确税务人员只有熟知不规范执法的相关责任，才能更加自觉地规范执法，有效减少和防范税收执法危机的发生。
二是完善执法监督机制，加大内部惩处力度。必须进一步完善内部执法责任制。要做好岗位职责与工作流程的适配，规范各执法岗位及上下环节之间有效衔接的执法程序；提前发现因执法过程不衔接、难以操作可能导致的管理漏洞和监控不力，及时进行弥补和修正，减少系统潜在危机；继续强化评议考核，充分发挥税收执法责任制的功效，建立起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制；严格过错责任追究，加大内部惩处力度，以促进税务执法人员依法治税由被动转为主动，从“要我规范”到“我要规范”上转变，有效地防止权力滥用行为的发生，减少违法执法行为，化解执法危机。
对策之三：建立健全危机化解运行机制
建立健全危机化解运行机制主要要求税务机关创新税务管理机制，促进依法行政。
一是开展事前防范。建立执法程序及规范性文件审查机制，定期对正在适用的执法程序及规范性文件进行审视，对税制缺陷和税收政策漏洞，积极向上级提出对策措施，以规范税法解释，维护税法的统一性、稳定性与严肃性，保证税收执法有法可依，避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，进而导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。针对一些法律法规没有明确或比较原则的条文，在征管稽查工作中难以把握的情况，建立疑难事项会商制度，化解执法危机。
二是以大集中核心系统为依托，建立稽查员平台，通过信息技术将涉及稽查管理的各种特定信息整合到一个工作平台去，围绕提高稽查工作质量和工作效率，按照案件任务管理、案源信息管理、查帐事项管理、综合管理设置四大功能模块，通过信息平台下达具体的工作事项、职责要求、工作流程和考核标准，形成面向操作层、管理监控层、决策支持层的全方位稽查信息资源服务体系，与税收管理员平台一起实现征稽有效衔接，通过信息数字化来实现税务管理的精细化，从而达到提升税收管理工作效能，实现良性互动，形成“及时发现问题，及时反馈问题，及时沟通信息，及时进行查处”的高速运转机制，确保各职能部门在税务执法活动中的有序性和高效性，最大限度化解执法危机。
三是在税务稽查中推行审核式稽查工作底稿，通过统一规范审核程序、步骤和方法，纠正人的主观判断和随意性造成的偏差；通过确定审核要点，对企业生产经营全过程可能涉及的税收问题，进行较为全面的揭示性审核，使稽查工作的深度和广度都得到了保证；通过工作底稿能够具体反映稽查人员的工作过程以及稽查质量，为考核稽查员提供了监控和约束的标准，使稽查人员在不廉政、不作为问题上“不能为”。
四是建立分类管理的纳税评估工作指引，构建纳税评估指标体系和预警指标体系；建立一套中介机构代理质量风险评估办法，完善对中介机构实行风险级次的分类管理措施，完善监督机制；将征收管理延伸到与企业经营有关、与税收有关的各个环节，掌握企业或企业集团的核算体系，掌握企业的经营特性，掌握企业的重大生产经营变化情况，以避免因疏于管理而造成的税收流失。
五是加大税收办税事项公开，公开期限、流程并及时通报结果；细化操作规程，规范减免程序，减少税管员人为操作空间；逐步取消内部减免税名额控制，依法审批。
对策之四：建立危机协调沟通机制
建立危机协调沟通机制要求税务机关必须做好以下工作：
在强练内功的同时，我们要做好税法宣传，协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持，形成群众性协税护税体系，共同维护税收秩序，营造良好的税收环境，化解税务机关的执法危机。一方面，要有效地利用各种媒体，普及税收法律知识，增强社会各界的依法纳税意识，使税收法制建设与人民群众的法制观念逐步协调。将税收执法行为、程序、时限置于广大纳税人的监督之下，塑造良好的税收执法形象，这样，可以取得纳税人的理解和支持，有效减少税收执法中可能出现的矛盾和冲突。同时，深化与国税、工商、房管、海关、银行、中介等部门的合作层次与内容，切实利用好地方政府协税护税机构的作用，以取得相关部门的配合和支持。另一方面要加强和纪检、监察、检察、公安、法院协调沟通，对税务执法中遇到的困难和问题，共同研究，商议解决，从而化解外部税收执法危机，共同构建和谐、互动的良好征税环境。
1、杨柯杨宽：《规范履行税收职责－规避执法风险》，兰州市国家税务局网（2007-09-05）
2、霍志远　刘翠珍：《防微杜渐胜于亡羊补牢—浅谈税收执法风险之防范》，河北省国家税务局网（2007-12-17）
3、谢少卿：《如何防范和化解税收执法风险》，《中国税务报》
4、陈瑞莲蔡立辉：《公共行政》