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试析农村土地所有权的法律主体
虽然我国法律规定农村土地归“农民集体所有”,但是“农民集体”并非一个实存的组织,这导致事实上农村土地所有权主体的缺位。另外,法律虽规定农村集体经济组织、村民委员会、村民小组代表农民集体行使农村土地所有权,但并未明确以上组织之间以及以上组织和农民集体之间是什么关系,因此极易发生农民集体的利益被以上组织所取代或损害的情形。本文主张应该把农民集体改造为集体土地股份合作社法人。
一、实践中农村土地所有权主体的缺位
1.农民集体无法成为农村土地所有权的主体
从现有立法来看,《物权法》第六十条明确规定,乡(镇)集体、村集体、村内两个以上农民集体的土地所有权分别由“乡镇集体经济组织”、“村集体经济组织或者村民委员会”、“村内各集体经济组织或者村民小组”代表行使,因此,从理论上讲,前后之间的被代表者和代表者应该不是同一组织,即三级农民集体不是指乡(镇)、村、村内两个以上的集体经济组织,也不是指某级行政组织(如乡镇政府 )或自治组织(如村民委员会〉。之所以法律规定了农村土地所有权的主体后又规定了行使所有权的代表,大概是因为立法者也认识到,农民集体不是一个具有人格的法律主体的概念,无法行使其所有权。随着经济改革的深入,我国相关的经济和民事法律的健全和发展,特别是在进行农村集体土地的确权过程中,这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。
2.集体经济组织无法代表农民集体行使农村土地所有权
我国在上世纪50年代建立起了农业集体经济组织,并在改革开放前长期实行人民公社、生产大队、生产队三级所有、队为基础的农村集体所有制。改革开放后在农村地区实行了家庭联产承包责任制,把原属于集体的生产资料通过承包给农户家庭经营,并对政社合一的体制进行改革。目前宪法和法律中所称的“农村集体经济组织”,事实上是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的三级合作经济组织。
相关的政府部门政策对“集体经济组织”的构成要素进行了规定,例如,1992年6月原国家土地管理局政策法规司关于对《土地管理法》有关问题请示的答复中指出：“必须有一定的组织机构、管理人员、资金,具有一定的民事权利能力和民事行为能力,能够以自己名义独立承担民事责任。”从这条答复看来,农村集体经济组织理应可以成为民法上的一种主体,并行使相应的权利并履行相应的义务。
农村集体经济组织在理论上可以成为一种民法上的主体,而且其财产权包括农村社区一定范围内的土地,其应当可以承担农村土地所有者和管理者的角色,但是实际上,它的实际情况和“农民集体”的状况也大同小异。实践中大多地方没有建立起独立的经济组织,尤其是村民小组一级,村民小组占有农村土地的90%以上,但却没有建立起和自己相对应的独立集体经济组织。这就造成了农村集体经济组织名存实亡,无法承担法律赋予它的农村土地所有权代表者的功能。
3.村民委员会、村民小组无法代表农民集体行使土地的所有权
在大多数地区,农村集体经济组织和“村委会”的关系也并不明确,有的地方将这二者相互替代。这一现象的出现有其历史原因,根据1984 年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定,在村一级,农村集体经济组织和村委会可以是同一班人马,只不过对外分立两块牌子而已。事实上,在大多数农村地区,村委会都代行了集体经济组织的职能，而在小组一级,则并没有建立起对应的集体经济组织,因而事实上其财产也是由村委会代为管理的。2001年国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定，村委会不但代行村级农民集体的土地所有权,而且还可以代行村小组的土地所有权。由于事实上大多数地区未建立起集体经济组织,或者干脆由村委会代行了集体经济组织的职能,所以《物权法》也顾应这一趋势,规定了村级农村土地的所有权可以由村委会代为行使。
村委会在政府行政、村务管理、农民财产保护三个方面存在着矛盾冲突。它既是集体农民的所有权的代理人,又是乡镇基层政府行政权力在乡村的代理人,在行为上,其表现出经济决策中的风险偏好,即拥有集体经济的决策权却不承担责任;同时损害集体农民的利益的机会主义行为普遍且严重。由此,农村土地的所有权实际上常常被村委会等少部分人控制和把握,这极容易造成真正权利人“农民集体”的利益损失,村委会作为行使农村土地所有权的代表所带来的结果便是：“农民集体”作为真正权利人名存实亡。
二、集体土地所有权主体的法律重构
土地所有权作为一项物权法中规定的不动产所有权,其主体必然是法律关系的主体,应该具有法律上的人格意义。也就是说,它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的“人”——自然人(公民)和法人。法律关系主体作为法律关系的参加者,必须具有外在的独立性,能以自己的名义享有权利和承担义务,具有一定的意志自由。这种意志自由在法律上的表现就是权利能力和行为能力。反之,依附于其他主体,没有外在独立性,则不能成为法律关系的主体。而就现有情况来看,农民集体并非一种独立存在的组织体,它没有自己的组织机构、代表机关、议事规则,不是一个法律上的实体。因此,虽然法律上规定农村土地的所有权主体是农民集体,但由于这一主体是一个虚幻的概念,并没有实际存在的法律实体与其相对应,所以农民集体无法成为一个民法上的主体,无法承担“集体土地所有权”这样一个民法物权赋予它的权利以及承担由此带来的义务。
为了解决农村土地所有权既不能归属于农民个人,又不能归属于某个虚幻的主体的问题,有学者提出来将农村集体改造为法人的方案。依据这种方案,应该将村民集体改造为“集体土地股份合作社法人”，其治理结构可以参照《公司法》中成熟的制度来设立。坚持宜村则村(行政村〉、宜组则组(村民小组)、因地制宜且由农民自己选择的指导思想,以确定集体土地股份合作社法人的边界,同时坚持以户籍为原则,将是否依赖土地的基本生存保障功能作为参考因素,以明晰集体土地股份合作社法人的成员,最终确立社员大会为集体土地股份合作社法人之意思机关(权力机关),在村民委员会之外设立一个单独的组织取代当前村民委员会的经济职能,使之成为集体土地股份合作社法人的执行机关,该执号行机关即为理事会,其主要负责人为法定代表人。
法人说一方面解决了农村土地主体虚置的问题,另一方面使土地权利以股份的形式表现出来,有利于土地的流转和集中规模经营,不失为当前较为合适的一种政策选择。但应该明确指出的是,这种土地股份合作社法人不应是一般的公司,为使得集体内的成员能够获得一份收益以保障其基本的生存权,它应该具有一定的封闭性:其成员权的取得应该以户籍为基础,对于因嫁娶、升学等户口迁入、迁出之人是否具备成员资格,应由合作社法人成员大会表决确定;对于股份的转让和继承而言,其股份转让仅限于在该法人集体内部成员之间,其股份继承则应视继承人有无成员资格而定。
作为一种以法律主体出现的组织,土地股份合作社法人不同于以乡村治理为目的的村民委员会,其主要目的是为了农村土地的经营和管理。而对土地的经营和管理的需要来自于土地作为一种资源进行流通的需要,这种流通可以彰显土地的价值,保证土地的利用效率。
因而,有流通需要的地方才有必要对土地进行市场化的经营和管理。土地流通的需要来自两方面的原因：一是农民集体内部人口发生变动,需要对闲置土地进行内部的市场化配置;二是农民集体之外的市场有对土地利用的强烈需求,可以使集体土地增值、农民增收,进而需要对土地进行外部的市场化流通。所以,人口迁入迁出较多的地区以及市场对土地的需求强烈的地区才有必要对土地进行市场化的经营管理,进而设立土地股份合作社法人。在市场经济中,对市场需求的反应最为敏感的是当事人,而不是国家,因而,处于经济运行中的农民集体才是自己利益的最好的判断者,是否建立土地股份合作社法人也应该由农民集体自愿决定。法律可以规定有条件的地区自愿建立土地股份合作社法人,并对土地股份合作社法人的运行规则加以明确。这样,便可在全国广大农村地区依需要建立起符合经济运行需求的市场主体,使“农民集体”真正成为法律上的主体。
参考文献：
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本科法律方面论文免费参考篇2
浅析法治思维影响社会主义法治国家建设
法治思维作为一种新兴的理论命题在国家的政治领域不断被提及，并成为国家治理领域的正当性方法和手段，已达成全社会的普遍共识。党的报告首次提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党的十八届四中全会，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国，这无疑将给整个中国社会带来法治新风，对建设法治国家产生全局性、基础性、长远性影响。全会再次强调“提高党员干部法治思维和依法办事能力”,“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”,相关的科学表述彰显了法治思维在建设社会主义法治国家中的重要地位，同时也体现出依法执政是马克思主义政党执政基本方式和理念的相互契合。对一个社会而言，要想充分发挥法治的优越性，法治思维在很大程度上直接决定着法治实践的成效。因此，法治思维如何影响社会主义法治国家建设，当下中国如何展开和运作法治思维，理应构成法治思维研究的基本问题域。
一、法治思维的内在结构
法治是现代社会的规范体系之一，整个社会成员的行为共同受制于一定的法律原则支配。在一个国家中，如果社会遵从一种法治的思维方式并将其作为国家治理方式的主导性社会运作模式时，可以说，这个社会的法治思维方式已然形成;相反，如果仅仅有极少数人甚至是个别人推崇并践行法治，则表明法治思维不可能真正在这个社会立足。那么，法治思维如何成为一个社会的主导运作方式，有必要首先思考一下“法治思维”的内在结构。
法治思维是按照法治的逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法律逻辑和法治理念付诸实施的认识过程。关于“法治思维”内在结构是什么，其最基本的思路，应遵循思维的一般逻辑层次。思维形成可以分为三个阶段：一是认识心理，属于认知、心理、情感、情绪、经验等类型;二是认识定势，包括理性和非理性因素，以及思维方法的运用;三是认识运行，由内化的理念认同外化为具体行为模式的过程。按照思维形成的一般原理，法治思维也可划分为三个层次的内在结构：
其一，“法治思维”首先应表现为国民大众对于法律精神、法律原则、法律制度、法律理论、法律条文、法律元素、法律机制等知识的认知了解。这是法律认知，不仅包括思维者对法律的态度、情态等非理性因素，而且还包括对法律概念、原理、规范的掌握程度，它是法治思维过程中推理、分析与判断的基础。所谓的法治思维主要就是运用法律概念、术语来进行思维。其二，法律认识要经过个人的理解、加工、认同等多种行为方式内化为法律思维态势和习惯。这里需要说明的是法律思维态势和习惯不是一种固化的思维方式，它只是人们在心理上对于法律原则或制度的认同感。而对于法治精神的整体认同就会上升为法治理念，人们会逐步有意识地认同并确立法律至上、依法治国、依法行政、权力制约、权责统一、崇尚公平、公正公开等等法治理念。其三，法治理念在处理人与人之间的社会关系中外化为日常行为。
法治理念一旦形成，人们在面临多种矛盾纠纷解决的方式时，必然会秉承法治理念，选择法律行为模式。在理想法治状态下，不仅法律工作者能够秉持法治思维方式和法制行为方式，严格守法、施法、执法，而且广大民众、公权力的制定者、掌控者和行使者也应当认同并倡导法治思维方式。这样整个国家就能够形成奉行法律至上的基本价值取向，去制定、执行法律并管理社会事务、建立和维护社会秩序。
二、法治思维的价值诠释
(一)法治思维是国家维稳发展之基
中国社会所处的社会转型的特殊期，决定了法治思维是国家维稳发展的基础。社会转型作为一种社会发展方式，它应是国家主体对社会要素的整体上渐进式变革。社会转型是一场社会革命，它能够带来政治、经济、文化、社会、观念等方面的深刻变化。同时，由于新的社会观念、国家制度、阶层结构等尚在形成之中，转型中的社会仍然会处于不确定、不稳定、不成熟的状态。主要表现为经济发展与法治进程的不同步性，法律在应对高增长的经济变革中处于被动地位。例如，近年来，由于部分领导干部对法律缺乏全面、正确的认识，加之现行法律对权力监督的有限性，法律的工具论价值被放大和夸大，法治的应有之意被曲解，一些地方为了发展经济，急功近利，追逐“政绩”,大搞“土地财政”,完全抛开法律的约束，严重侵犯公民的合法权益，引发出一些恶性事件、社会矛盾和社会冲突。有学者曾经指出：“人们违反法治有两种形式：一是法律不确定，即法律不能使人们预见未来的发展或形成确定的期待;二是让人们对法律的期待破灭或无望。”[1]
由于法律的不确定与人们对法律期待的破灭，或为专横的权力提供机会或侵犯了人作为自治主体的尊严，此种情形下何谈法治思维的存在?社会矛盾的增加国家怎能稳定发展?由此可见，运用法治思维和法治方式对于推进改革、发展、解纷、维稳的治国理政方略和法治中国建设具有基础性作用。
(二)法治思维是维系党群关系之脉
法治是中国共产党的执政方式，党的执政是通过对国家政权机关的政治领导、思想领导、组织领导来实现的，党的领导、人民当家作主和依法治国三者必须有机结合。回顾我们党六十多年的执政历程，凡是党和国家领导人重视法治，注重依法治国的时期，国家经济发展就相对迅速、社会关系就相对和谐、人民生活水平就相对提高、人民对党和政府的满意度就相对高;反之，凡是以人治代替法治、忽视法治、否定法治乃至践踏法治的时期，国家经济社会的发展就可能停滞甚至倒退，人民生活水平就会下降甚至民不聊生，人民对党和政府就有敌意，党群关系就会紧张，个别情况下甚至会矛盾激化，发生群体性事件。按照契约论的观点，人民只是为了能够更好地生存而选择让渡一部分权力而组成国家，而不是国家为了人的幸福施舍给人部分的权与利。因此，政府与民众之间是一种委托代理关系，权力本来就是民众的，只是委托给政府去履行公共职能，党员领导干部只是权力的代理者。因此，党员领导干部只有具备法治思维，在解决各类纠纷和化解社会矛盾时，才会以合法性为前提，以具体法律规定为依据，遵循法定程序，通过公信力和感召力来获得支持和认同，赢得广大人民群众的衷心拥护和自愿服从。
(三)法治思维是法治中国建设之魂
如果从学理角度去理解法治思维的价值，可以在性质和基本特征上作出一些解释。第一，法治思维是一种法治精神。法治思维强调的是尊重宪法和法律的法治理念，维护宪法和法律尊严与权威的法治信念，遇到问题时运用宪法和法律的原则、规范、精神及法律逻辑进行合宪与违宪、合法与违法的分析判断与正确决策的思维模式。第二，法治思维是一种规范思维。依法治国的核心与实质是依宪治国，依法治国的基础是依法行政，它首先要求国家机关及其工作人员严格按照法定的规则行使权力。第三，法治思维是一种权利思维。法治思维是以权利义务作为思考主线的思维活动，通过确定公权力行使的基本规则，规范公权力的运行，依法保障公民权利的行使。第四，法治思维是一种公正思维。法治社会的最大价值在于最大程度地实现正义，党的十八届四中全会提出要在全社会实现公平正义。不论是执法还是司法活动中都要讲求公平正义，处理的结果要经得起公平正义规则的拷问。法治思维就是要在各个层面、各个领域建立清晰的可辨认的公平正义规则，通过最大限度地正当的、透明的、可验证的程序实现实质正义。
由法治思维的四种解释反观法治中国建设的历程，无不昭示着明确的法治精髓。首先，法治中国建设必须培育和弘扬全体国民奉行的法治精神;其次，法治中国建设要依法治国，宪法和法律至上，“法无授权即禁止”“法无禁止即自由”,这本身就是规则思维的体现;再次，法治中国建设是中国梦的组成部分，良好的法治社会应该是人权和自由得到尊重，秩序和安全得到保障，民主和法治得到彰显的一种社会，这也是中国梦的一种体现;最后，努力促进整个社会的公平正义是法律价值的实现，是法治思维的目标所在，是法治中国建设的基本要求。由此可见，法治思维应该是法治中国建设的灵魂，而且法治思维的提出不仅仅是时代发展的要求，也是全体国民的意愿体现。“一国的法治总是由一国的国情和社会制度决定并与其相适应依法治国，建设社会主义法治国家，是中国人民的主张、理念，也是中国人民的实践。”
三、法治思维建构的应然路径
法治思维作为法治中国建设思想层面的要求，不可能自动形成并发挥作用，而需要依赖于诸多的基础条件。从微观而言，公民个体需要掌握一定的法律知识，并运用于日常法治实践，党政领导干部需要保持对法律的敬畏感，树立法律信仰;从宏观而言，整个国家需要营造良好的法治环境，能够真正践行法治精神，累积公民对法治的信心。
(一)公民个体的法律知识学习和日常实践是形塑法治思维的主要途径
对公民个体来说，法治思维形成的理想路径是需要公民自身的努力。首先，要注重法律知识的全面系统学习，因为学法、知法是守法、执法的前提。
对法律知识的学习，既要学习现行法律体系和法学基本原理的内容，也要学习法律的基本实务理论和法律条文背后蕴含的法治精髓。既要学习在法律规定上公民的各种权利与义务，也要学习权利受到侵害后的法律救济途径和基本程序。既要学习依据法律规定做出预防法律纠纷的方案，又要学习依法处理已然发生的纠纷事件。其次，要注重法治精神的培育，把办合法事和合法办事统一起来。法治精神的培养不是一蹴而就的，更多地体现于社会纠纷的处理方式之中。对于大部分普通公民而言，只需要在工作、生活中，了解并运用与他自己生活紧密相关的那一部分法律知识就足够了。但是，当遇到矛盾、纠纷，仅有的法律知识不能解决问题时，公民是否能够想到法律，想到运用法律方式、通过法律途径去解决纠纷，这是衡量法治精神育成的重要环节。如果公民在这种状况下能够按照“合法则可行，不合法则缓行禁行”的原则去办合法事，或者在纠纷办理过程中能够循规蹈矩，不逾越法律半步，不走不正当、不合法途径，确保程序公正、合法办事，那么他就已经具备法治思维了。再次，要注重日常生活实践。
面对严峻冷酷的社会现实，公民会根据对社会生活的观察、感受和经验，作出自己的判断，作出最真实、最理性的行为模式选择。因此，纯粹理论性的法律知识学习和法治精神的培育，仅仅给法治思维的行为模式提供了可能性，只能算是建构了法治思维的理论前提。但法治思维是否在社会生活实践中变为法治思维的现实性，人们是否能够长久法治思维，以及坚持到什么程度，很大程度上则要靠人们在法治的日常生活实践中来重塑或改造、强化或注重对法治的认识、理念和践行。
(二)领导干部保持法律的敬畏感，树立法律信仰是法治思维形成的必要补充
法律的精神意蕴在于公民对法律的敬畏感，尤其是领导干部对法律的敬畏感。法律制度以及法治精神的实现，不仅需要领导干部的法律意识和守法行为，而且更需要忠诚于法律、有着法律信仰的领导干部来贯彻和实施。党的报告对领导干部保持法律的敬畏感提出了三个“不允许”:不允许以言代法、不允许以权压法、不允许循私枉法。三个“不允许”的相关要求的核心是要解决权力与权利的冲突问题，精髓是限制权力、保护权利。领导干部只有始终保持对法律的敬畏感，强化对公权力的限制与约束，尊重和保障人权，才能真正形成“法治思维”的习惯。
任何一项事业背后，必须存在着一种无形的精神力量，人的法律敬畏感的实现，其根本的动因是树立法律信仰。法律只有受到信任并且不受其强制力发生作用的时候，才是最有效的。关于领导干部树立法律信仰，需要把握好三个方面：第一，合理界定权力。不仅需要合理定位国家不同机关、部门之间职权，而且要对领导者个人与集体之间的权限进行合理划分，只有这样，才能使各级领导干部感受到法律的普遍约束力，有效地行使法律赋予的职权。第二，明确责、权、利三者之间的边界。在合理界定权力的同时，要明确责任，公平公正公开地处理不同阶层的利益纠纷。第三，加强公权力的制约和监督。
公权力的制约和监督是法治实践的核心，重中之重应当是对领导干部运用权力行为的合法性监督。近年来，一些具有重大社会影响事件或案件的发生，其背后的原因多是权力寻租在作祟、公权力制约不力造成的，严重瓦解了法治思维的根基，甚至从根本上颠覆了老百姓对法治有效性的信任。因此，要加强对领导干部的监督，不断建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，增强领导干部的法制意识、规范意识，在具体的管理工作中，做到依法办事，按法律程序解决工作中出现的矛盾和问题，而且处理结果有法律依据，达到以法服众、以法说话、以法育人的目的。
(三)科学合理、公平公正落实依法治国方略是法治思维信心形成的重要保
公民法治思维信心的培养，需要整个国家科学合理、公平公正认真落实依法治国方略，核心问题是有效展开法治实践可以让老百姓对法治拥有信心。
如果老百姓在日常生活中能够真切感受到法治的积极作用和法律的公正性，在内心深处才可能形成对法治的认同和确信，才能坚定法治思维处理社会矛盾和社会纠纷，累积法治思维的“正能量”.当前，在法治实践中应当重点改进三大问题：法治环境建设、党的依法执政和司法公信。第一，马克思历史唯物史观认为：社会存在决定社会意识，社会意识对社会存在具有反作用。中国经济社会发展的实践证明，法治环境的好坏，是关系经济发展、社会稳定和人民安居乐业的重要因素，也是一个地方、一个城市文明进步的重要标志。法治环境能够影响人们的心理观念和价值判断。要建立良好的法治环境，必须秉承“法律之上、权利本位、程序公正、限制权力”等意识，把公正、平等、自由、民主、权利、秩序作为价值取向，才能形成公民社会法治的生态环境和公民的理性诉求与价值自觉。第二，依法执政是中国共产党对新中国成立以来执政理论、执政经验和执政规律的科学总结，也是执法为民的基本要求。“依法执政不仅意味着执政党在处理政务、事务时必须依据法律，更重要的是党组织不能直接行使未经宪法、法律授权的权力，更不能超越宪法、法律的规定去处理具体的政务、事务，而应当依照宪法、法律规定的权能归属，由特定获得宪法、法律授权的国家机关依照宪法、法律处理自己权能范围内的政务、事务。”[3]
第三，在一定意义上来说，司法公信力的形成关键取决于两个因素：司法的人民性和司法公开。司法的人民性是指，“司法机关的领导干部必须关注民生，积极回应群众的司法需求，适应人民群众对司法的新要求新期待，通过审理执行案件切实维护人民群众合法利益。”[4]
坚持司法的人民性，才能实现真正意义上的司法公平与公正，“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”[5]司法公开可以增加司法透明度，有效排除法外因素的干扰，防止司法偏私，赋予当事人更多选择权，促使其以正确的诉讼意识和心理，形成对司法活动的客观评价，继而增加司法的公信力。
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