金融机构破产债权人会议程序之研究
巫文勇分享
关键词: 金融机构/债权人会议/利益平衡/法律修正
内容提要: 债权人会议作为全体债权人的自治组织，既是企业破产的一种利益平衡器，也是统一债权人意志与行动，保证破产有序进行的自治性团体。金融机构破产是企业破产的一个分支。金融机构本身的特殊性决定了其破产时债权人权利与普通商事企业破产时债权人权利的差异性，同时，债权人的权利内容和权利行使还会受到一定的限制，因此，金融机构破产债权人会议与传统的债权人会议在功能、履职程序、价值目标方面存在冲突。但是，不能因为这种冲突而否定债权人会议的作用及其存在的价值，立法者所应该做的是对其功能、职权和履职程序进行适应性修正。
“破产程序的重要任务是广泛吸收债权人参加破产程序，适时消除债权人之间的利益冲突，有效完成破产程序。”[1]破产程序对于各种利害关系人都将产生实质性的影响，尤其是债权人。其中，债权人会议就是代表债权人共同利益，体现全体债权人共同意志，实现债权人公平受偿目标的基本方式。
一、普通商事企业破产债权人会议的职能与履职程序
( 一) 普通商事企业破产债权人会议的职能债权人会议作为全体债权人的自治组织，在整个破产程序进行中具有自治的权限与范围，拥有相对的独立性，代表全体债权人的意志与利益。《英国破产法》第 343 条规定，债权人会议的首要目的就是检查债务人的业务和财产状况，可对债务人的财务事项、债务人的免责和破产财团的管理等问题提出广泛的质询; 也可以就债务的再次确认或担保物的处置等问题进行协商，即使该行为违反“自动冻结”的禁止规定。第 341 条允许托管人通过债权人会议审查撤销破产前某些财产转移行为的可能性[2]。《日本破产法》规定，债权人会议的职权通常包括: 讨论和通过和解协议或重整计划; 讨论并通过对债务人财产的管理、变现和分配方案; 监督整个破产活动的进行。日本学者石川明认为，由于破产程序是满足债权人的程序，所以有必要在程序上让债权人的意思、要求反映出来，总结这种意思和要求的集会就是债权人会议[3]。我国《企业破产法》第61 条规定: “债权人会议行使下列职权: ( 一)核查债权; ( 二) 申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬; ( 三) 监督管理人; ( 四) 选任和更换债权人委员会成员; ( 五) 决定继续或者停止债务人的营业; ( 六) 通过重整计划; ( 七) 通过和解协议; ( 八) 通过债务人财产的管理方案; ( 九) 通过破产财产的变现方案; ( 十) 通过破产财产的分配方案; ( 十一) 人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。”
各个国家破产立法的价值取向不同，使得其债权人会议的权利范围并不完全一样。但是，从英、德等国破产法的发展趋势看，加强债权人自治是破产法的发展方向，所以，各国债权人会议的权限总体上都包括: 选任破产管理人; 对破产程序进行中的重大事项发表意见、作出决定; 监督破产管理人或其他法定财产管理人正当履行其职责。
( 二) 普通商事企业破产债权人会议的程序性规则
作为表达债权人意志和统一债权人行动的议事机构和决策机构的债权人会议，各国法律对其参与人资格、表决权利的大小、召开程序、作出决议的合规人数的规定各不相同。
1． 债权人会议组成人员
虽然对于不同的债权人需要规定不同的权利，但以调查债权、和解磋商为主要任务的债权人会议仍应保证所有债权人参加会议的权利。同时，应该在程序上给予债权人通过债权人会议维护自己利益的机会，包括有担保的债权人、享有优先权的债权人、附条件的债权人、附期限的债权人、未确定的债权人，允许这些债权人参加债权人会议，有权了解破产财产和破产程序的信息，参与破产决策事项的讨论与表决。对于决策事项的最后表决权利，根据风险与利益相一致的原则，各国破产法律均设定了一些共同性的规定: 一是将破产表决权赋予无担保债权人，排除有担保债权人的表决权。企业破产的直接受害人是无数的无担保债权人，因为其债权的清偿来源是企业破产财产，并且其顺位一般都排在劳动报酬债权、税收债权和一些特殊债权之后; 而有担保债权人的债权一般不会因为企业破产而受到损害。为了弥补二者在法律上的不平等，立法者将表决权赋予无担保债权人和超越担保额部分的债权人，因为表决结果的影响力直接作用于破产财产。二是表决权回避。为了确保破产财产的公平分配或其他利益得到保障，部分国家规定了利害关系人表决回避制度，以平衡当事人的利益关系，如《日本破产法》第 179 条就规定，对债权人会议的决议有特别利害关系者，不得就该决议进行表决。三是债权未确定的债权人的表决权。对于债权尚未确定的债权人而言，如果在债权人会议召开时完全排除其参与表决，剥夺他们的表决权，则极有可能损害他们的利益。所以，各国的通行作法是破产管理人或法院对其债权进行甄别，为其行使表决权而临时确定债权额，否则不得行使表决权。临时确定表决权可以在不影响债权最终确定的前提下有效避免这一缺陷。
2． 债权人会议召集主体及条件
对于债权人会议召开与表决程序，《德国破产法》第75 条规定: 破产管理人、债权人委员会、至少五名享有别除权的债权人或非后顺序的债权人，但以其别除权及债权依破产法院的估计合计达到全部别除权的债值和全体非后顺序破产债权人的债权全额得出的总额的 1/5 为限; 一名或者数名享有别除权的债权人或非后顺序的破产债权人，但以其别除权以及债权以破产法院估计达到第三项所称总额的 2/5 为限的人或组织享有提议召集权。自收到申请至债权人会议召开之日，其间隔最长为两个星期。召集申请被拒绝的，申请人享有即时抗告权。
《日本破产法》第176 条规定，拥有已申报债权总额1/5 以上的破产债权人可申请召开债权人会议。申请召集并不影响债权人会议的主持。《德国破产法》规定无论以什么方式召集，都由破产法院主持，而不是债权人委员会，日本借鉴了德国的作法，作了相同的规定。《英国破产法》规定代表公司1 /10 债权的债权人可以建议召开债权人会议。当然，并不是所有国家都采取债权人会议的形式，有的国家只规定了债权人代表制度，债权人代表作为破产管理机构，行使债权人会议的职权，如意大利、法国。《法国破产法》没有设立有债权人组成的任何机构，而是从律师、审计师等社会专业性组织中选定所谓的债权人代表，由其代表债权人参与破产程序。这是1995 年法国破产法改革的一大变化。
3． 债权人会议议事规则
关于出席债权人会议的最低人数，有些国家作了规定，如《英国破产法》要求，当债权人人数在 3人以上时，3 人出席即符合法定人数，当债权人为 2人时，2 人均须出席。《加拿大破产法》作了类似的规定。中国立法未明确规定，但从债权人会议的表决规定所要求的人数和债权额所占总债权额的多数来解释，应以2 人以上为必要。出席债权人会议系债权人享有的权利而非义务，故其不出席会议时，不得强制其参加，并不得视其为放弃债权，也不得因其未出席会议而作出损害其利益的决议[4]。特别应该提出来的，是在企业破产案件的审理实践中，各地债权人会议的实际情况差异很大，有的正式一些，有的并不正式，这主要取决于破产管理人和破产法官的倾向及当事人的努力程度。
债权人会议的决议规则一般有两种: 一是以债权人所代表的债权额为标准，即单一标准制; 二是以债权人数比例和债权额的多少进行衡量，即双重标准制。
单一标准制是以债权人代表债权额的多数或者绝对多数进行衡量，如德国。该国《破产法》规定，债权人会议以绝对多数票作决议，而选择债权人委员会成员相对多数票视为足够。投票票数以债权额计算，票数相等时按债权人人数决定。
双重标准制是以人和债权额的多数或绝对多数为标准，如英国。《英国破产法》要求以人数的多数和债权额的3/4 以上为成立条件，但这种双重标准主要是针对企业重组等特殊事项。《日本破产法》要求出席会议的有表决权债权人过半数，以出席会议的债权人所代表的债权额的过半数方可形成。根据《日本公司更生法》，对于企业重组等事项，则需行使表决权的总额 2/3 以上同意; 在更生担保权人小组中，行使表决权的缓期执行的计划草案，得行使表决权总额的 3/4 以上同意; 根据更生担保权的减免或其他缓期以外的方法影响其权利的更生计划草案，得表决权总额的4/5 以上通过。
我国采取的是第二种立法模式。《企业破产法》第64 条规定: “债权人会议的决议，由出席会议的有代表权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上。”对于重整计划草案，则应该由分类债权人表决组的债权人过半数同意，并且其所代表的债权额占该组债权总额的 2/3 以上，即为该组通过重整计划草案。
我国《企业破产法》第64 条第3 款规定: “债权人会议的决议，对于全体债权人均有约束力。”但债权人认为债权人会议的决议违反法律规定，损害其利益，可以自债权人会议作出决议之日起 15 日内请求人民法院裁定撤销该决议，责令债权人会议依法重新作出决议。《德国破产法》第 99 条规定: “应破产管理人或被否决的债权人在债权人会议上提出的申请，对债权人会议上所作出的违背债权人共同利益的决议，法院必须禁止执行。”《日本破产法》第184 条第 1 款规定: “债权人会议的决议违反破产债权人的一般利益时，法院可以根据破产管理人、监察委员或破产债权人的申请或依职权禁止该决议的执行。”我国台湾地区的破产法也作了类似的规定。
( 三) 债权人会议对破产利益平衡目标的实现
庞德曾经指出: 价值问题虽然是一个困难的问题，它是法律科学所不能回避的。即使是最粗糙的、最草率的或是反复无常的关系调整或行为安排，在其背后总有对各种互相重叠的利益进行评价的某种准则。在法律史的各个经典时期，无论在古代还是近代世界里，对价值准则的论证、批判或合符逻辑的适用，都曾是法学家的主要活动[5]。也有中国学者认为，“法的价值就是法这个客体( 制度化对象) 对满足个体、群体、社会或国家需要的积极意义。一种法律制度有无价值，价值大小，既取决于法律制度的性能，又取决于一定主体对这种法律制度的需要，取决于该法律制度能否满足该主体的需要和满足的程度。”[6]
企业破产法是各国法律体系中的重要组成部分，程序自由、公平、正义和效益作为法的基本价值内在于破产法中，破产制度中的债权人会议就是实现这种价值目标的基本方式之一。现代破产法律制度不仅是对破产企业的清算，还是解决市场主体经营失败时可能采取的法律选项。传统的破产法仅仅关注具体债权人的利益，而忽视企业破产给员工、社会和投资人所带来的负面影响，从而造成债权人与债务人、破产企业与社会的对立。破产法理论有债权人利益论、债务人利益论、社会利益论等，但是，现代社会的发展促使破产立法向着一个利益综合平衡机制发展。一家企业破产清算带来的结果不仅是该企业本身的消亡，其影响可能涉及到众多的市场主体，包括投资者、债权人、社区、消费者、职工、管理层，乃至整个产业或社会，所以，“法学家所必须干的就是认识这样一个问题，并意识到这个问题是以这样一种形式向他提出的，即尽其可能保护所有社会利益，并维护这些利益之间的，与保护所有利益相一致的某种平衡或协调。”[7]
债权人会议是企业破产时的一种利益平衡器，是统一债权人意志与行动，保证破产有序进行的自治性团体。英国在 18 世纪初就开始确定债权人会议在企业破产程序中的重要地位，并且早期债权人会议的权力基本上不受限制。一直到 1883 年英国法律改革运动时期，才开始实现责任分担制度，债权人会议的权限才开始被限制在讨论与批准和解协议、选任破产管理人、对破产管理人的行为实施监督等方面。债权人会议权力的变化过程，反映了各国破产法立法基础的变化，以及法律所追求的价值观的变化，即从债权人利益本位———债务人与债权人利益平衡———社会利益与债权人、债务人利益并重的变化发展过程。早期破产立法中的债权人会议主要强调对债权人权利的保护，也就是后来美国学者杰克森、白耶德所主张的一元化立法目标，将债权人利益得到满足的程度作为判断破产程序正当与否的惟一标准。以这一理论作为早期的破产法立法指导思想，主张债权人会议是多数债权的一种实现方式，“是对众多作为破产人财产的‘公共所有者’( 即全体等待破产分配的破产债权人) 都对该公共财产主张权利时，为处置‘公共鱼塘’问题可能面临的个人随意钓鱼的矛盾作出的反映。”［2］12债权人会议制度的设计和运作都在于保证债权人整体利益的最大化，其所关心的是在既定财产总量的基础上尽力扩展其价值，以及确定各种权利在既定财产总量上的分配，平衡各种利益主体的关系而不是创设新的权利。只有能够完成破产程序前既存权利的确认和转化，并在某项权利可能与债权人的共同利益发生冲突时，该项权利的转化方得允许。
破产法的现代发展必然导致其对债权人会议制度的功能进行相应调整。美国学者沃伦等人认为，现代任何企业都不仅仅是债权人和企业所有者利益的载体，它同时也是其他利益相关者的集合体。在企业破产时，除了债权人和企业所有者外，雇员、供应商、顾客、消费者以及政府等主体都可能程度不同地遭受消极影响。虽然他们的利益很难现实地折算成金钱价值，但这种利益损失的客观存在是真实的，因而他们需要得到相应的保护。债权人会议不仅要考虑债权人利益，还要将所有可能受到破产影响的利益完整地予以考虑，并协助投资人、政府采取必要的措施，使其能够慢慢地或者更容易地承受企业破产的后果，或实行企业重整计划。
内容提要: 债权人会议作为全体债权人的自治组织，既是企业破产的一种利益平衡器，也是统一债权人意志与行动，保证破产有序进行的自治性团体。金融机构破产是企业破产的一个分支。金融机构本身的特殊性决定了其破产时债权人权利与普通商事企业破产时债权人权利的差异性，同时，债权人的权利内容和权利行使还会受到一定的限制，因此，金融机构破产债权人会议与传统的债权人会议在功能、履职程序、价值目标方面存在冲突。但是，不能因为这种冲突而否定债权人会议的作用及其存在的价值，立法者所应该做的是对其功能、职权和履职程序进行适应性修正。
“破产程序的重要任务是广泛吸收债权人参加破产程序，适时消除债权人之间的利益冲突，有效完成破产程序。”[1]破产程序对于各种利害关系人都将产生实质性的影响，尤其是债权人。其中，债权人会议就是代表债权人共同利益，体现全体债权人共同意志，实现债权人公平受偿目标的基本方式。
一、普通商事企业破产债权人会议的职能与履职程序
( 一) 普通商事企业破产债权人会议的职能债权人会议作为全体债权人的自治组织，在整个破产程序进行中具有自治的权限与范围，拥有相对的独立性，代表全体债权人的意志与利益。《英国破产法》第 343 条规定，债权人会议的首要目的就是检查债务人的业务和财产状况，可对债务人的财务事项、债务人的免责和破产财团的管理等问题提出广泛的质询; 也可以就债务的再次确认或担保物的处置等问题进行协商，即使该行为违反“自动冻结”的禁止规定。第 341 条允许托管人通过债权人会议审查撤销破产前某些财产转移行为的可能性[2]。《日本破产法》规定，债权人会议的职权通常包括: 讨论和通过和解协议或重整计划; 讨论并通过对债务人财产的管理、变现和分配方案; 监督整个破产活动的进行。日本学者石川明认为，由于破产程序是满足债权人的程序，所以有必要在程序上让债权人的意思、要求反映出来，总结这种意思和要求的集会就是债权人会议[3]。我国《企业破产法》第61 条规定: “债权人会议行使下列职权: ( 一)核查债权; ( 二) 申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬; ( 三) 监督管理人; ( 四) 选任和更换债权人委员会成员; ( 五) 决定继续或者停止债务人的营业; ( 六) 通过重整计划; ( 七) 通过和解协议; ( 八) 通过债务人财产的管理方案; ( 九) 通过破产财产的变现方案; ( 十) 通过破产财产的分配方案; ( 十一) 人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。”
各个国家破产立法的价值取向不同，使得其债权人会议的权利范围并不完全一样。但是，从英、德等国破产法的发展趋势看，加强债权人自治是破产法的发展方向，所以，各国债权人会议的权限总体上都包括: 选任破产管理人; 对破产程序进行中的重大事项发表意见、作出决定; 监督破产管理人或其他法定财产管理人正当履行其职责。
( 二) 普通商事企业破产债权人会议的程序性规则
作为表达债权人意志和统一债权人行动的议事机构和决策机构的债权人会议，各国法律对其参与人资格、表决权利的大小、召开程序、作出决议的合规人数的规定各不相同。
1． 债权人会议组成人员
虽然对于不同的债权人需要规定不同的权利，但以调查债权、和解磋商为主要任务的债权人会议仍应保证所有债权人参加会议的权利。同时，应该在程序上给予债权人通过债权人会议维护自己利益的机会，包括有担保的债权人、享有优先权的债权人、附条件的债权人、附期限的债权人、未确定的债权人，允许这些债权人参加债权人会议，有权了解破产财产和破产程序的信息，参与破产决策事项的讨论与表决。对于决策事项的最后表决权利，根据风险与利益相一致的原则，各国破产法律均设定了一些共同性的规定: 一是将破产表决权赋予无担保债权人，排除有担保债权人的表决权。企业破产的直接受害人是无数的无担保债权人，因为其债权的清偿来源是企业破产财产，并且其顺位一般都排在劳动报酬债权、税收债权和一些特殊债权之后; 而有担保债权人的债权一般不会因为企业破产而受到损害。为了弥补二者在法律上的不平等，立法者将表决权赋予无担保债权人和超越担保额部分的债权人，因为表决结果的影响力直接作用于破产财产。二是表决权回避。为了确保破产财产的公平分配或其他利益得到保障，部分国家规定了利害关系人表决回避制度，以平衡当事人的利益关系，如《日本破产法》第 179 条就规定，对债权人会议的决议有特别利害关系者，不得就该决议进行表决。三是债权未确定的债权人的表决权。对于债权尚未确定的债权人而言，如果在债权人会议召开时完全排除其参与表决，剥夺他们的表决权，则极有可能损害他们的利益。所以，各国的通行作法是破产管理人或法院对其债权进行甄别，为其行使表决权而临时确定债权额，否则不得行使表决权。临时确定表决权可以在不影响债权最终确定的前提下有效避免这一缺陷。
2． 债权人会议召集主体及条件
对于债权人会议召开与表决程序，《德国破产法》第75 条规定: 破产管理人、债权人委员会、至少五名享有别除权的债权人或非后顺序的债权人，但以其别除权及债权依破产法院的估计合计达到全部别除权的债值和全体非后顺序破产债权人的债权全额得出的总额的 1/5 为限; 一名或者数名享有别除权的债权人或非后顺序的破产债权人，但以其别除权以及债权以破产法院估计达到第三项所称总额的 2/5 为限的人或组织享有提议召集权。自收到申请至债权人会议召开之日，其间隔最长为两个星期。召集申请被拒绝的，申请人享有即时抗告权。
《日本破产法》第176 条规定，拥有已申报债权总额1/5 以上的破产债权人可申请召开债权人会议。申请召集并不影响债权人会议的主持。《德国破产法》规定无论以什么方式召集，都由破产法院主持，而不是债权人委员会，日本借鉴了德国的作法，作了相同的规定。《英国破产法》规定代表公司1 /10 债权的债权人可以建议召开债权人会议。当然，并不是所有国家都采取债权人会议的形式，有的国家只规定了债权人代表制度，债权人代表作为破产管理机构，行使债权人会议的职权，如意大利、法国。《法国破产法》没有设立有债权人组成的任何机构，而是从律师、审计师等社会专业性组织中选定所谓的债权人代表，由其代表债权人参与破产程序。这是1995 年法国破产法改革的一大变化。
3． 债权人会议议事规则
关于出席债权人会议的最低人数，有些国家作了规定，如《英国破产法》要求，当债权人人数在 3人以上时，3 人出席即符合法定人数，当债权人为 2人时，2 人均须出席。《加拿大破产法》作了类似的规定。中国立法未明确规定，但从债权人会议的表决规定所要求的人数和债权额所占总债权额的多数来解释，应以2 人以上为必要。出席债权人会议系债权人享有的权利而非义务，故其不出席会议时，不得强制其参加，并不得视其为放弃债权，也不得因其未出席会议而作出损害其利益的决议[4]。特别应该提出来的，是在企业破产案件的审理实践中，各地债权人会议的实际情况差异很大，有的正式一些，有的并不正式，这主要取决于破产管理人和破产法官的倾向及当事人的努力程度。
债权人会议的决议规则一般有两种: 一是以债权人所代表的债权额为标准，即单一标准制; 二是以债权人数比例和债权额的多少进行衡量，即双重标准制。
单一标准制是以债权人代表债权额的多数或者绝对多数进行衡量，如德国。该国《破产法》规定，债权人会议以绝对多数票作决议，而选择债权人委员会成员相对多数票视为足够。投票票数以债权额计算，票数相等时按债权人人数决定。
双重标准制是以人和债权额的多数或绝对多数为标准，如英国。《英国破产法》要求以人数的多数和债权额的3/4 以上为成立条件，但这种双重标准主要是针对企业重组等特殊事项。《日本破产法》要求出席会议的有表决权债权人过半数，以出席会议的债权人所代表的债权额的过半数方可形成。根据《日本公司更生法》，对于企业重组等事项，则需行使表决权的总额 2/3 以上同意; 在更生担保权人小组中，行使表决权的缓期执行的计划草案，得行使表决权总额的 3/4 以上同意; 根据更生担保权的减免或其他缓期以外的方法影响其权利的更生计划草案，得表决权总额的4/5 以上通过。
我国采取的是第二种立法模式。《企业破产法》第64 条规定: “债权人会议的决议，由出席会议的有代表权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上。”对于重整计划草案，则应该由分类债权人表决组的债权人过半数同意，并且其所代表的债权额占该组债权总额的 2/3 以上，即为该组通过重整计划草案。
我国《企业破产法》第64 条第3 款规定: “债权人会议的决议，对于全体债权人均有约束力。”但债权人认为债权人会议的决议违反法律规定，损害其利益，可以自债权人会议作出决议之日起 15 日内请求人民法院裁定撤销该决议，责令债权人会议依法重新作出决议。《德国破产法》第 99 条规定: “应破产管理人或被否决的债权人在债权人会议上提出的申请，对债权人会议上所作出的违背债权人共同利益的决议，法院必须禁止执行。”《日本破产法》第184 条第 1 款规定: “债权人会议的决议违反破产债权人的一般利益时，法院可以根据破产管理人、监察委员或破产债权人的申请或依职权禁止该决议的执行。”我国台湾地区的破产法也作了类似的规定。
( 三) 债权人会议对破产利益平衡目标的实现
庞德曾经指出: 价值问题虽然是一个困难的问题，它是法律科学所不能回避的。即使是最粗糙的、最草率的或是反复无常的关系调整或行为安排，在其背后总有对各种互相重叠的利益进行评价的某种准则。在法律史的各个经典时期，无论在古代还是近代世界里，对价值准则的论证、批判或合符逻辑的适用，都曾是法学家的主要活动[5]。也有中国学者认为，“法的价值就是法这个客体( 制度化对象) 对满足个体、群体、社会或国家需要的积极意义。一种法律制度有无价值，价值大小，既取决于法律制度的性能，又取决于一定主体对这种法律制度的需要，取决于该法律制度能否满足该主体的需要和满足的程度。”[6]
企业破产法是各国法律体系中的重要组成部分，程序自由、公平、正义和效益作为法的基本价值内在于破产法中，破产制度中的债权人会议就是实现这种价值目标的基本方式之一。现代破产法律制度不仅是对破产企业的清算，还是解决市场主体经营失败时可能采取的法律选项。传统的破产法仅仅关注具体债权人的利益，而忽视企业破产给员工、社会和投资人所带来的负面影响，从而造成债权人与债务人、破产企业与社会的对立。破产法理论有债权人利益论、债务人利益论、社会利益论等，但是，现代社会的发展促使破产立法向着一个利益综合平衡机制发展。一家企业破产清算带来的结果不仅是该企业本身的消亡，其影响可能涉及到众多的市场主体，包括投资者、债权人、社区、消费者、职工、管理层，乃至整个产业或社会，所以，“法学家所必须干的就是认识这样一个问题，并意识到这个问题是以这样一种形式向他提出的，即尽其可能保护所有社会利益，并维护这些利益之间的，与保护所有利益相一致的某种平衡或协调。”[7]
债权人会议是企业破产时的一种利益平衡器，是统一债权人意志与行动，保证破产有序进行的自治性团体。英国在 18 世纪初就开始确定债权人会议在企业破产程序中的重要地位，并且早期债权人会议的权力基本上不受限制。一直到 1883 年英国法律改革运动时期，才开始实现责任分担制度，债权人会议的权限才开始被限制在讨论与批准和解协议、选任破产管理人、对破产管理人的行为实施监督等方面。债权人会议权力的变化过程，反映了各国破产法立法基础的变化，以及法律所追求的价值观的变化，即从债权人利益本位———债务人与债权人利益平衡———社会利益与债权人、债务人利益并重的变化发展过程。早期破产立法中的债权人会议主要强调对债权人权利的保护，也就是后来美国学者杰克森、白耶德所主张的一元化立法目标，将债权人利益得到满足的程度作为判断破产程序正当与否的惟一标准。以这一理论作为早期的破产法立法指导思想，主张债权人会议是多数债权的一种实现方式，“是对众多作为破产人财产的‘公共所有者’( 即全体等待破产分配的破产债权人) 都对该公共财产主张权利时，为处置‘公共鱼塘’问题可能面临的个人随意钓鱼的矛盾作出的反映。”［2］12债权人会议制度的设计和运作都在于保证债权人整体利益的最大化，其所关心的是在既定财产总量的基础上尽力扩展其价值，以及确定各种权利在既定财产总量上的分配，平衡各种利益主体的关系而不是创设新的权利。只有能够完成破产程序前既存权利的确认和转化，并在某项权利可能与债权人的共同利益发生冲突时，该项权利的转化方得允许。
破产法的现代发展必然导致其对债权人会议制度的功能进行相应调整。美国学者沃伦等人认为，现代任何企业都不仅仅是债权人和企业所有者利益的载体，它同时也是其他利益相关者的集合体。在企业破产时，除了债权人和企业所有者外，雇员、供应商、顾客、消费者以及政府等主体都可能程度不同地遭受消极影响。虽然他们的利益很难现实地折算成金钱价值，但这种利益损失的客观存在是真实的，因而他们需要得到相应的保护。债权人会议不仅要考虑债权人利益，还要将所有可能受到破产影响的利益完整地予以考虑，并协助投资人、政府采取必要的措施，使其能够慢慢地或者更容易地承受企业破产的后果，或实行企业重整计划。
