优秀行政管理论文赏析(2)
行政管理论文篇二
我国行政管理体制发展的必由之路
摘 要：20世纪70年代以来，在西方政府管理中，主张改革政府机构设置、缩减政府职能的新公共管理学派逐渐占据了上风，同时，对马克斯·韦伯所倡导并弘扬的官僚制的批判更是不绝于耳。援引于此，国内的行政管理学者针对我国当前的行政管理实践，进而提出了官僚制在我国已经过时的主张。这一主张的提出引来了广泛的争论。笔者认为，当下我国不能盲目跟风“摒弃官僚制”，而是应该从官僚制的内涵、特征等角度出发，以我国的人事制度、机构建设、职位设置改革为契机，建立符合我国国情的理性官僚制。
关键词：行政管理 官僚制 实现途径
19世纪20年代，德国著名社会学家马克斯·韦伯提出了理性官僚制行政组织理论。作为一种适应现代生产方式和法治条件的社会治理的组织理论，从一开始就因为其倡导的“去人性化”、“制度化”等各种优秀特征而被众多管理学者所推崇，并在各种管理实践中得到了广泛应用，并取得了巨大的管理效率。
20世纪70年代，西方由于资本主义危机使得政府的公共财政受到严重制约，一场开始缩减政府开支、精简公共部门人员的运动逐渐蔓延开来，这场以“新公共管理运动”为名的政府“管理革命”的另一个结果就是产生了对韦伯所设计的官僚制的合理性和是否能有效提高政府管理效率的怀疑，于是“摒弃官僚制”就成为了西方公共行政改革管理的主题。与此同时，伴随着我国政府改革与行政改革的不断深化，国内许多公共管理研究者也把批判的矛头对准了官僚制理论。他们认为我国公共行政过程中所出现的人浮于事、效率低下、衙门作风甚至贪污腐化等一系列问题都是官僚制过度发展带来的恶果。而笔者认为以上这些问题是由于对官僚制产生的学术和历史背景，及其特征等的误解所造成的。
一、理性官僚制的真正内涵与特征
(一)理性官僚制诞生的根源和权力基础
通常，人们很容易将官僚制和官僚主义这两个概念相互混淆，这也是人们谈到官僚制时总是摇头的原因之一。为了纠正行政官员在政府中不作为、摆官威、拿架子的官僚主义作风，党政部门对其进行了猛烈的抨击。由于各级宣传部门和宣传者的理解水平参差不齐，在官僚、官僚制和官僚主义等的区别上会经常犯糊涂;又由于东西方文化的差异，一旦不了解官僚制的真正内涵和建立的基础，普通民众很自然地就将其与中国传统官僚体制的弊病联系起来。
马克斯·韦伯所探讨的理性官僚制，是建立在法理型权威之上的行政组织，对此他区别了建立在传统权威和“克里斯玛”权威之上的官僚制的不合理性。传统权威之上的行政组织诞生于文明不够发达的社会中，权力的获得来源于民众对名门望族的景仰，以及其家族获得的“不可测知的”神意的推崇，因此这样的组织不是建立在理性的认知之上，而是一种愚昧的服从;另一方面“克里斯玛”权威又具有极大地不稳定性，一旦秉持者丧失他的超凡魅力或者无法向追随者证明通过忠实的追随将为他们带来幸福生活的自我“证明”，秉持者的超凡魅力就将受到挑战，直至丧失殆尽。另一种情况是，无论是谁都无法抵挡住自然规律，即死亡的侵袭，一旦秉持者无法将其依靠超凡魅力建立起来的权力统治，法理化或者建立传统权威，其建立的行政组织就会随着他的死亡而烟消云散。韦伯认为，理性的民众是不会将自己的幸福作为赌注而授予传统型或者克里斯玛权威上建立的官僚制组织，从而建立在法理型权威之上的官僚制就成为了必然选择。
(二)理性官僚制的特征和优点
韦伯设想的官僚制具有以下特征：第一，合理的劳动分工。依据合理分工明确组织每个成员的工作任务和职责并以法规形式严格固定这种分工，从而使组织各部分相互协调，提高整体效率。第二，层级节制的权力链条。官僚体制采取自上而下的命令链，下级服从上级，呈现金字塔式的权威结构。第三，依照规章办事的运作机制。官僚组织依据对整体具有约束力的规章制度而非任何个人意志运行，保证官僚体制的组织稳定性与严密性，减少或避免主观随意性。第四，组织管理的非人格化。韦伯认为，个人感情和好恶等非理性因素常常会影响他们的理性、合法性和客观性。因而，官僚制要求公务活动和私人生活之间有一条明确的界限，组织必然需要以法律法规和正式文件等来严格规范成员的行为。第五，官僚的专业化。官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员和专家的增多，这也是官僚体制高度分工和专业化对有效处理复杂事务和解决各种问题的必然要求。
我们不难看出，实际上韦伯所设计的官僚制是一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从为特征的组织形态。这种组织类型有明确合理的职责分工、层级节制的严密权力体系、照章办事的组织运作机制、排斥人格化的组织管理。也正是因为上述原因，这种组织制度具有其他组织制度所没有的优点。由于在组织内部存在着横向的部门与人员之间的明确合理的分工，这就大大减少了职责不清所带来的管理混乱与管理盲区。同时，由于存在着纵向的层级节制的权力体系，上下级之间的信息沟通将会变得十分顺畅，上级的指示能够迅速地被贯彻落实，下级无权或无力处理的问题也能迅速地反馈到上级那里。也正是因为存在着照章办事的组织运作机制与排斥人格化的组织管理，组织管理者才能排除个人情感等非理性因素对他们的干扰，减少组织运行过程中的主观主义、裙带主义等非理性弊病。因此，如果单纯从这种制度所追求的理想状态来看，理性官僚制无疑是一种效率最高的行政组织模式。
二、理性官僚制的历史渊源和现实逻辑
官僚、官僚制这些名词在我国出现的时间比较早，早在秦汉时期，我国就出现了“官僚”的用语，特别是在儒家思想为理论基础上建立的官僚制更是二千多年不衰，但这是否就可以和韦伯所倡导的理性官僚制等同呢?不然，理性官僚制所建立的权力基础是法理型权力，而我国传统官僚制则是建立在封建统治者的传统权力之上的;其次理性官僚制倡导的是“去人格化”、“理性化”与“制度化”，而恰恰相反，我国官僚制则是建立在高度人格化之上的，倡导“忠孝”的人格化特征，这显然难以和理性官僚制的高效率、廉洁化相联系起来。官僚主义作风等问题，正是因为理性官僚制发展不充分的结果，行政管理研究者不能人云亦云官僚制已经过时。
姑且不论官僚制在世界范围内是不是已经过时，简单考察当下西方行政管理学者倡导“摒弃官僚制”所处的生活水平是一种现代化的时代环境，大家就不会轻易地将西方学者的理论拿来论述我国的实践，更不会不分青红皂白的宣扬在我国“摒弃官僚制”了。马克思曾经说过“现代工业发达国家的文明，只是工业欠发达国家的未来景象而已”，这一论断深刻阐明了处在不同发展阶段的国家的行政管理现状，不可能会遭遇共同的问题。西方从20世纪70年代开始倡导“摒弃官僚制”，此时的西方国家已经进入了“后工业文明时代”，在公共管理领域又遭遇了财政危机的情况下，进而采取的公共管理改革运动。其前提是：经济已经高度发达，政治文明取得了较大进步，民众相对进入了理性选择时代，此时的理性官僚制所倡导的理性判断、理性选择已经有从一般司掌政府权力的专业技术人员手中向普通民众手中转移的可能性了。
但是，中国的情况完全不同。现在的中国不但没有跨入后工业时代的门槛，甚至连工业化都还没有完成，总体上只是处于百余年前西方国家所处的前工业时代，而这是一个与当代西方国家的社会发展阶段完全不同的社会发展阶段。虽然我们现在也有互联网、手机，但这并不意味着我们也已经进入后工业时代或信息时代。按照雷格斯的社会形态划分，中国社会仍然是一个正由农业社会向工业社会过渡的棱柱型社会。作为一种与工业社会相适应的管理模式，理性官僚制所崇仰的理性主义精神恰恰是我国政府管理体制所缺乏的。因此，我们现在的主要任务不是所谓的“去官僚化”，我们根本就没有完全“官僚化”，何谈“去官僚化”?
三、多渠道构建我国行政 管理理性官僚制
(一)政府应加快完善市场 经济制度建设
政府 组织需继续以 发展经济为中心，加快各项经济制度建设，尤其是市场经济制度的完善。理性官僚制产生的基础之一在于货币经济的发展。货币经济发展使得各种 社会主体拥有自由而又自主的货币支配权，同时可以为减少社会差异获得前提条件，官僚体制在民众财富中的调控手段将更加依赖于看不见的手，即经济手段的使用。
(二)树立公民意识，主动关心国家事务
公民与市民的区别在于，公民不但对政府有纳税的义务，同时还有关心国家发展、为国家发展献计献策的责任要求，这表现为既是一种知晓政府将把自己带向何方的权利，更是一种形成大众思维的必要形式。一方面，韦伯的官僚制理论是建立在欧洲17世纪以来的科学主义、理性主义的思想基础之上的，这个理论对于规则与秩序的信仰几乎到了崇拜的程度。这一理论后来之所以受到西方社会的推崇，也是这种理性主义 文化传统的力量。另一方面，在西方国家，不但个人权利意识早已随着启蒙运动的发展而觉醒，而且个人对国家与社会的责任意识也已形成。公民不但意识到自己的权利，而且意识到自己对社会的责任，因此，人们愿意为了整体的效率而自觉地遵守规则，愿意为了整体的利益而牺牲自己的个性。正如中国的救亡图存的过程一样，由清王朝洋务派领导的“洋务运动”实行的是器物之变，再到后来的“戊戌变法”的制度之变都没有成功，但最终还是五四运动取得了成功。说明了一点，意识之变才是整个社会发生质的变化的关键所在，因此培育公民意识是当下建立理性官僚制的重中之重。
(三)公务员的选拔应做到择优录取
行政管理中在公务员的选拔上要做到择优录取，从而为官僚制管理提供大量优秀的人才。选择好优秀的行政管理人员，努力加强国家公务员队伍的专业化、知识化、技术化建设。官僚制的重要特点就是高度分工与高度专业化，只有这样才能不断应对纷繁复杂、日益专业化的公共管理事务。与此相适应，公共行政的主体必然只能是一支具备管理知识与管理技能的 职业化官僚队伍，而靠 经验、感觉进行管理的传统官僚队伍是难以适应这种高度组织化、高度专业化的管理模式的。一支高素质的官僚队伍是建立理性官僚制的另一个重要条件，缺少了这个条件，官僚制的理性精神与对效率的追求将无从谈起。
(四)完善公务员制度建设和法律体系建设
加强公务员制度建设，在行政管理机构设置和职位设置方面，明晰权力和责任划分，划清不同级别、不同职能之间的权力划分。同时要加强符合官僚制原则的法律制度的建设，使得各种行政管理主体能够在法律的依据下开展 工作。理性官僚制所赖以生存的基础就是非人格化和法制化的法律 环境。当前行政管理中还存在着“走后门”、“跑关系”等充满个人意志的官员任用行为，我们必须通过完善包括《公务员法》在内的各项法律建设，并在 实践操作过程中一以贯之。
四、结语
由于几千年的儒家思想影响，我国形成了富于我国特色的东方行政管理方法，目前，在行政管理中“走后门”、“暗箱操作”、“看人情，重面子”的思想仍然存在于较多公共管理主体之中，依法办事、制度高于一切的观念还没有真正形成。关键原因在于理性官僚制所倡导的“去人格化”、“制度化”和“理性化”要求尚未形成，当然建立完善的理性官僚制绝非一朝一夕就可实现。不管是行政管理的主体还是行政管理研究者都应该坚持建立理性官僚制的目标，使理性官僚制模式下的公共行政组织在我国尽快建成。
参考文献：
[1]郭咸纲，西方管理思想史[M]北京：经济管理出版社2004年9月
[2]马克斯·韦伯著 阎克文译，马克斯·韦伯社会学论文集[M]北京：人民出版社2010年6月
[3]陈家浩，官僚制批判性研究的逻辑：基于历史的审视[J]太平洋学报第18卷第4期
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