城市经营的五项风险(2)
因为土地属于非再生资源,城市土地更是有限。政府在经营城市中,为实现土地收益最大化,不仅要征收近期土地使用费,而且把土地未来收益也收入囊中。具体表现为在土地租赁、批租和入股三种形式中,政府相关部门坚持把土地批租作为土地有偿使用的基本形式。通过所谓批租,一次性收取几十年土地使用费(住宅70年、工业50年、商业40年)。这种形式表面上看政府得益颇多,其实流失更多。道理很简单,因为政府由此丧失了后续半个世纪左右土地增值的收益权。
应当指出,这里的问题不是土地是否需要有偿使用,而是采用何种方式更好。如果改行土地租赁制,表面上看近期政府土地收益有限,但它能保证政府后续土地收益不断增长。并且,因门槛低,通过土地租赁制可以在较短时间内,对所有经营性土地实行有偿使用。可见,土地租赁制是全面推行土地有偿使用制度,同时又确保政府长期获取土地收益的有效形式。相反,如继续目前的土地批租方式,一方面大量土地因门槛过高而难以纳入有偿使用轨道,即土地资产继续流失,另一方面未来若干届政府对目前已批租的存量土地将失去收益权。事实上,现在的政府没有权利把未来政府的收益占为“已有”;现在的市民和企业也不应当承担后代人的土地使用费。可以说,政府经营行为短期化,看重近期得益是目前我国城市土地有偿使用全部问题的症结所在。
当然,城市外延可以向郊区农地扩展;事实上,为实现土地收益最大化,城市经营者已经并将继续把更多耕地转为城市建设用地,结果当然是耕地数量绝对减少和耕地总体质量相对下降。在农地向非农用地转变中,政府既能获得土地改换用途而取得的产业级差收益,还能以批租形式获得几十年地租。如此双重收益给城市经营带来的好处,使中央政府有关保护耕地的要求在地方往往形同虚设。按理土地行政部门可以利用行政监察职能防止乱占耕地。可是在城市经营模式下,土地资源行政管理机关同时又是土地经营者,结果当然是尽量满足土地经营需要。只有在几年一次的土地普查或航测后,才会显示耕地减少的实况,但是到那时为时已晚。可见,城市经营模式加固了土地行政监管与土地经营合一的体制,加大了土地资本和耕地资源枯竭的风险。
解决上述问题不能在土地上兜圈子,而必须对城市经营的战略进行反思,克服由此产生的片面追求土地收益最大化倾向。与此同时,应建立土地行政监管和土地经营相互分离的体制。政府相关部门主要履行土地资源行政监督职能,土地经营则应由真正独立于政府的若干地产公司承担。在理顺土地管理与经营关系的基础上,政府应强化土地规划管理,同时广泛推行土地租赁制。只有这样才能有效保护耕地,并使城市土地有偿使用规范化。
四、地方保护主义风险
市场经济的发展要求破除地方封锁和垄断,在统一、开放、竞争、有序的条件下,实现生产要素和产品的自由流动与优化组合。这是社会利用市场机制优化资源配置的必要条件。为此,政府作为国家行政管理机关,应当是维护市场经济秩序,确保企业公平竞争的主导力量。但是,在城市经营的模式中,地方政府常常又是区域之间不正当竞争的组织者和支持者,使市场经济演变为“诸侯经济”。这是由下述两方面因素决定的。
首先,地方利益具有相对独立性,地方经济的发展决定着地方财政收入,从而决定地方政府的支出。要扩大城市建设规模,改善市民生活,增加地方公共福利,政府必须尽快发展地方经济。按理这无可非议。问题在于市场有限,并非所有企业都能如愿发展。在地区之间、企业之间差别较大的情况下,后进地区和后进企业在竞争中往往处于劣势地位,但他们在与地方政府的关系上却具有相对优势,在一定程度上甚至是利益共同体。因此,企业和地方政府联合起来构筑贸易壁垒,保护本地产品,成为企业之间、地区之间竞争的一种主要手段。
其次,城市政府执掌地方各部门管理大权,他们有条件利用种种行政和经济手段实施地方封锁和垄断,或变相的封锁和垄断。虽然我国的《反不正当竞争法》明文规定:“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动”、“不得滥用行政权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流向外地市场”,但是,受局部利益驱动,地方保护主义仍然相当普遍。有关资料显示,1999年全国工商行政管理机关查处地方非法垄断案件为10件,2000年为56件,2001年增加到137件。这一方面说明查处此类案件相当困难,所以真正立案的并不多,同时也表明地方保护主义近年来有明显的增大趋势。城市经营实质上是把地方经济作为一个整体来经营,显然为政府实施地方保护主义提供了理论依据,增大了市场秩序治理的难度。
我国地域辽阔,地区之间发展差别大,但这不能成为实施地方保护主义的理由。因为这种保护实质上是阻碍竞争,保护落后。当今市场一体化和经济全球化趋势不可阻挡,唯有主动适应这一潮流,才能加快地区现代化步伐。为此,地方政府必须转换发展思路,淡化甚至取消政府经营类活动,强化环境观念,切实搞好城市公共建设、公共管理、公共服务,主要通过净化和优化市场环境、社会环境和生态环境,推动地区经济和社会全面、持续发展。
五、加重企业税费负担风险
政府经营城市在形式上拓宽了生财之道,增加了地方财政收入。其实,这是政府利用行政手段和市场化名义,对国民收入做有利于政府的再分配。因为在城市经营中,政府主要依靠对资源的行政垄断而获利,政府工作本身并不创造价值,广大企业才是财富的真正创造者。企业为了使用政府控制的资源,不得不支付相关费用。这些费用对政府来说是增加的收入,对广大企业而言是增加的成本。如此,在产品价格不变甚至有所下降的情况下,企业的经济效益可想而知。由此推理,不难发现近几年政府财政收入高速增长,与此同时广大企业经济效益却并不理想,这多少与城巾经营相关。尽管政府在经营城市中各种收费都有一定依据,但国民收入再分配理论告诉我们,城市经营水平越高,企业税费负担就越重。
国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》明确指出:“规范市场经济秩序,首先要规范政府行为。”政府行为不规范的一项主要表现,就是以评比、服务、审批和控制等名义向企业收费。城市经营实质上是把政府公共管理商业化、市场化,说到底是要增加政府的收入,这是广大企业最担忧的。因为企业依法纳税,已尽了应尽的社会义务。政府相关开支应由财政负担,不能以经营名义再向企业收费。原则上讲,政府拥有的是所辖地区的行政管理权,而无经营权。那些依托政府从事经营的大量中介机构,实质是政府垄断的以经营为名而进行收费的工具。因此,慎谈城市经营是规范政府行为的需要,同时也是减轻企业负担,保护企业合法权益的需要。