公共政策论文范文特辑
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新制度主义对改善政策研究的意义
一、新制度主义:制度主义的“重新发现”
《政治学》一书中,亚里士多德对古希腊城邦制度进行了对比研究,开创了政治学领域内对制度研究的先河。直到20世纪前期,对制度进行研究一直是整个政治学科的核心内容,政治学家们试图通过找寻到一种完善的政治形式,实现各种政治原则。从这个角度上讲,制度曾是政治学发展过程中的主要研究对象,在此基础上形成的政治学可以称之为“旧制度主义”,其中的制度多指实体性的组织与结构。
资本主义国家建立起来之后,政权形式得到不断完善,政治制度也日趋稳定。与此同时,以静态制度为中心的研究范式受到了行为主义公共政策研究范式的挑战。二战后,政治研究开始强调个人主义为中心的研究方法,形成了行为主义与理性选择理论,这种局面一直持续到上个世纪70年代末,行为主义理论因为过于注重政治形式,对政治实质的揭示显得不足;因为强调方法论,而轻视了对于实际问题的研究;因为倚重科学研究的方法和技术,抛弃了历史方法。这些使行为能解释“所有政府现象”的观点受到越来越多的质疑:行为必定发生在制度环境中,所以行为主义理论也必须考虑制度因素。1984年,詹姆斯?马奇和约翰?奥尔森发表文章《新制度主义:政治生活中的组织因素》,使制度主义在政治学研究领域中被“重新发现”,进而诞生了新制度主义研究范式,制度研究开始重回主流政治学研究视野。
二、新制度主义对制度概念的发展
新制度主义并不是对旧制度主义研究范式的简单回归,它“不再强调政体对社会的依赖,而是主张相对独立的制度因素和社会间的互相依赖性;不再强调微观过程与历史效率性的首要地位,而是主张过程的相对复杂和历史的无效率;不再强调选择和分配的结果,而是主张行为的其它逻辑与意义、象征行为的核心地位” 。①新制度主义试图将其它的制度因素,解释为形成行政行为与公共政策的自变量。
作为新的研究范式,新制度主义除了批判行为主义,对旧制度主义的合理处也进行了继承。它吸取了社会学、经济学和法学等学科的内容,并采用了行为主义的研究方法。因此,新制度主义将制度概念的涵义进行了新发展,表现为:第一,对制度概念的理解由静态转向了动态;第二,将制度的范围进行了相应扩展,从正式的规则和静态的结构拓宽到非正式的惯例、观念和结构。
但是,“新制度主义并不是由一个学派提出,有明确理论系统的理论,主要是一种学术上的潮流。”② 由于对新制度主义进行研究的学者众多,形成了各种不同的流派。在对新制度主义进行分类的诸多标准中,以罗斯玛丽?泰勒和彼得?霍尔在其论文《政治科学和三个新制度主义》里提出的分类标准最为出名,他们把新制度主义分为理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义。这些分类都被称为新制度主义,表明彼此间存在着一定的共性,即都承认制度的重要性,只是研究者的视角和侧重点不同,形成了不同流派。
“政治学研究的主要是政治行为和政治过程,而这种行为和过程,在现实的政治实践中,主要表现为政策过程,即政策制定、政策执行和政策评估等。” ③新制度主义作为新的政治学研究范式,对政治学发展起到了很大的推动作用,也必定会对公共决策的研究起到很深的影响作用。
三、新制度主义对改善政策研究的意义
(一)新制度主义拓宽了学界对政策变迁过程研究的视阈
在新制度主义研究范式出现之前,行为主义学者认为,个人和其行为造成了政策的变迁,制度所起的作用有限;而旧制度主义研究者的视角则放在正式和宏观的制度,认为正式的制度结构变化造成了政策的变迁。
新制度主义以制度研究为中心,对公共政策的变迁进行研究。理性选择制度主义认为,制度之所以产生是因为人们可以从制度过程中受益,但是当制度一旦形成之后,对个体也会形成反向作用,通过左右其策略选择来影响政策。一方面,制度借助行为人影响了政策结果;另一方面,个人基于需要塑造了制度,通过制度创新来提高自己的收益。
历史制度主义通过路径依赖和制度变迁理论,来解释政策为什么能在变迁时保持着相对稳定。信息不对称造成的“黑箱”使决策者为避责而倾向于减少决策风险并选择短期政策,故意设障延缓政策变迁,增加政策变迁需要的成本,这加强了对路径的依赖。但政策迟早会发生变迁,这是作为否决点或否决者的政治组织或行动者的态度立场,会对政策选择起到重要的影响。否决点和否决者在不同的制度结构中不同,在特定的制度结构里,要想使政策能够顺利通过,必须获得处于重要且关键位置的否决者的支持。
总之,新制度主义理论使得政治学者能够结合制度、环境和行动者,从宏观、中观和微观多角度多层次观察公共政策变迁,使公共政策研究更加深入,结论更加趋向于真实。
(二)制度的引入,使对政策结果形成的解释更具说服力
多元主义认为,公共政策过程是党派与利益集团之间斗争和妥协的过程。精英主义则认为,政策制定更多依赖的是精英间的相互妥协。新制度主义将研究视角从人转到了制度本身,“认为社会科学如果能从对结构的分析入手,在此基础之上再考虑人的单独影响,会获得更强的解释力。”① 按照新制度主义的观点,“行为――政策结果”的研究模式过于简单,对政策结果的解释很难具有说服力。因此,新制度主义这种“简单”的模式进行了扩展,把制度因素纳入政策过程,提出了两种新的模式,即:“行为――制度――政策结果”与“制度――行为――政策结果”模式。公共政策研究因为制度变量的加入变得愈加复杂,但更多变量则有助于探索更多的理论模式,进而提出新的政策研究框架。
由于制度安排不同,同一政策会在不同国家产生不同结果。历史制度主义在分析政策系统差异时,着眼点放在制度的中层结构上。公共政策研究里的“制度”概念一般是指生活中的政策网络。权力和利益在政策网络里起到了重要作用,通过制度因素的界定功能,影响政治主体在政策结果里的权力布局,并依靠政治主体在组织里的地位来决定利益格局。主体行为因为受权力结构和利益目标的束缚,权力、利益和行为间会产生不断的协调过程,“在公共政策的过程中,大量的政策活动与和各种参与者间建立与维持秩序相关。看似更多的是沟通而不是决定”, ②这种协调的过程,只能建立在依靠政治主体相互信任形成的社会资本基础之上,是公共政策秩序的前提条件。
新制度主义认为政策选择是在制度约束的前提下,政策网络中主体相互博弈的结果;同时,政策选择会通过制度这条途径,影响观念文化和意识形态。政策过程中,这种矛盾的根源在于适应性逻辑和结果性逻辑的冲突,要想协调这种冲突,政策网络中的主体也必须通过“适应性”来建立对其他主体的信任,允许其它主体对自己的政策进行修改,以最低限度地减少冲突。所以,冲突也是政策结果形成的各种原因之一。
(三)新制度主义对政策研究的发展具有建构意义
自从形成独立学科以来,政策科学之所以离理想目标仍相距甚远,很大部分原因是学科内部存在困境。首先,研究取向上存在着二元矛盾。面向过程的公共决策,以管理科学和系统科学为基础,以理性为度量,形成了依靠行为主义指导的政策分析;但是面向政策的知识需求,则是以理论和知识为基点,以公正等价值为度量,形成了政策的研究制定过程,此种矛盾形成的分裂,影响了政策学科的更深一步发展。其次,行为主义思潮汹涌,对政策的研究过于泛技术化,“把政策分析建立在科学哲学与实证主义方法基础之上,此种倾向是不正确的。” ③
因此,新制度主义研究范式需要对政策的研究进行重新建构。宏观层面上,对制度进行分析是政策科学的部分内容,在这个过程中要考虑价值要求,因为价值会在制度的变迁和政策过程中得到一定程度的体现。从具体的环境出发去考察政策问题,才能对政策选择的必然性和偶然性作出正确分析,同时还要注意避免抽象地讨论政策结果,并在推论的基础上研究政策效应。
中观层面上,旧制度主义以国家为中心,着重从宏观层面上进行分析;而行为主义则以社会为中心,看重从微观上对个体行为进行研究。新制度主义相比较而言,处于中观层次,对下通过整合微观的个体行为进行分析,研究政策网络与团队运动;向上则通过对宏观结构与法律分析进行整合,研究制度变迁的过程和结构。在解释政治事件时参考背景和结构等方面的因素,通过制度学习和路径依赖等理论去解释制度的变迁。
微观层面上,行为主义研究者信赖的技术只是工具而不是学科发展的阻碍,所以我们要在国家的制度框架内、在相关历史背景中,赋予技术以现实性意义。新制度主义既然可以采用行为主义研究的相关技术,也同样可以使用相关实证研究的技术对政策进行分析。为了更好地解决公共政策存在的应用性问题,可以先由新制度主义来关注问题,再由行为主义研究方法来进行论证。
四、结语
新制度主义为各种公共政策存在的异同提供了制度性解释维度,研究通过特定的部门或政策领域进行展开,这是其进步之处。但同时,新制度主义本身比较笼统,研究的范围也很宽泛,暴露出了一些不足。如在其三个子派别研究理论方面,理性选择制度主义因过分强调制度和人的双向互动与影响,使得在对制度来源问题进行解释时造成了重复和循环论证;历史制度主义所进行的制度间比较经常是一种事后性的描述,对制度发展进行预测方面力不从心;社会学制度主义的“适宜性”逻辑概念,本事具有模糊和不确定性,研究方法上也忽视了对个体进行分析。因此,若能对新制度主义的流派进行整合,形成比较清晰的理论体系,对改善政策研究的意义将更为深远。
地方政府土地征收政策执行力的问题及对策研究
一、政策执行力的概念界定
执行力这一概念最早被运用于行政法学领域,普遍被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。罗豪才就认为:行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为,则相对人必须执行。如果相对人不履行其义务时,行政机关可依法定程序强制执行,有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行,这里的行政行为执行力,即指其可强制执行的法律效力。执行力这一概念在近年来被广泛应用于工商企业管理领域,美国学者保罗?托马斯和大卫?伯恩就指出:执行力是一整套行为和技术体系,它够使公司形成独特的竞争优势 。我国有学者认为,“执行力就是指组织执行战略,实现组织经营战略目标的能力”,“在形成了决策、制订了具体的计划之后,达成目标的具体行为就是执行,而确保执行完成的能力和手段构成了执行力”〔1〕 。企业管理领域的执行力主要是指企业在日常运作过程中,执行企业战略计划的能力及技术体系。近年来,我国已有学者将执行力这一概念引入政府行政管理领域。政策执行力,即政策执行机构实际具有的整体执行政策能力与它投入某项政策的执行过程的能力之间的比例关系。影响政策执行力的因素主要有:政策问题的性质,即涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的人口的特性(包括标的人口的分殊性、标的人口的数目多寡、标的人口行为需要调适的程度);政策执行的资源,包括人员、信息、设备、权威等资源;政策执行人员的意向,一般来说,执行人员对政策目标的认同感越高,执行时的意愿及配合就越好;政府组织结构,政府组织结构对政策执行的影响主要有标准作业程序和行政权责分散化两个方面;政策目标团体的顺服程度,要使政策有效执行,就需要目标团体顺服政策,采取合作态度,加以配合;社会、经济与政治环境以及政策沟通状况等因素。本文从中选取一些因素为切入点,并以土地征收政策为视角,来研究地方政府政策执行力的强弱状况。
二、地方政府在土地征收政策执行中存在的主要问题
(一)地方政府公务员在政策执行中曲解政策
地方政府公务员存在自利倾向,在执行过程中,曲解政策,将政策朝自己有利的方面理解并执行。就地方政府土地征收政策而言,《中华人民共和国土地管理法》第二条规定:“国家为公共利益的需求,可以依法对集体所有的土地实行征用。”而何为“公共利益”法律并没有明确的界定,而地方政府的双重角色使其在土地征用和转让过程中存在巨大的利益空间。根据现行征地制度,全国各地征地得到的补偿一公顷在15000―150000元之间不等,而政府土地出让价一般一公顷在150万元以上,有的可高达数百万元以上,甚至更高。征地费与出让费之间如此之大的差价对地方政府产生巨大的诱惑,导致地方政府在强大的利益驱动下,以公共利益为幌子占用农村集体一些有很大增值潜力的“黄金地段”,导致农民利益受损。刘守英指出现行征地制度最大的问题就是行政权侵犯财产权〔2〕 。另外地方政府土地管理部门在土地征用过程中由于监督的缺失,公开性不够,存在暗箱操作现象,滋生寻租行为。土地是农民的命根子,离开土地,农民就失去了安身立命的依靠。政府由于自利性而随意征收农民土地,致使农民失去生活来源与依靠,势必会增加农村的不稳定性。
(二)土地征收管理缺乏透明度和问责制
在县这一级政府中,国土资源局承担土地管理工作,涉及土地调查、评估、利用等诸多方面,就其国家建设用地征收、土地审批及土地规划工作过程,公开性不够,缺乏内部沟通与外部沟通,导致政策的不合理、不科学,政策执行遇到阻碍。地方政府在土地征收过程中,农民群众对征地程序、补偿安置费标准缺乏知情权与参与权,常常被动接受地方政府征地及补偿安排。部分农民因为违法征地及补偿不公平损害其利益,却苦于没有有效的利益维护机制,在上访无下文后,通常采取围堵县政府、阻挠工程建设、拒不搬迁等不正当行为来维护自己的利益。另外,地方政府土地政策执行过程中缺乏对失职官员的问责机制,加上法律对土地行政管理部门及工作人员基于行政失职所承担的法律责任规定相当笼统,造成实践中责任人员有规避承担法律责任的可能以及土地工作的随意性,影响土地政策目标的实现。
(三)政策执行监督机制不完善
地方政府在土地征收过程中公开性不够,存在暗箱操作,滋生腐败行为。改革开放以来,地方政府的监督体制不断得到加强和完善,监督检查工作走上系统化、法制化轨道。但在政策实践中仍然严重存在有法不依、执法不严和违法不究的问题。就县级土地征收政策而言,就存在着外部监督缺失、内部监督不力的问题。一方面,由于法律不健全,导致对地方政府执行土地征收政策的过程中出现监督真空的问题。如《土地管理法》第66条规定县级以上人民政府土地行政管理部门为土地的监督机关,但条文中并没有进一步规定土地征用后的土地使用情况的监督。另一方面,由于监督力量不足,监督部门独立性不够,监督人员素质不高等问题也是造成监督不到位的重要原因。孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[3]要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。因此监督是正确使用权力的前提。地方政府的农用地征收政策,是地方政府出于公共目的,依法运用行政权力征收农村土地的一项公共政策。缺乏有效的监督机制,必然导致地方政府在土地征收过程中,滥用行政权力,严重损害失地农民的经济利益及其他各项合法权益,严重偏离了建设社会主义新农村“生活富裕”、“管理民主”的要求。
三、提高地方政府土地征收政策执行力的对策
(一)加强地方政府公务员职业道德教育及思想政治教育
政策执行主体(包括政府组织及其人员)是政策执行活动的重要组成部分,发挥着核心作用,执行力的其他一切要素包括组织结构、制度、资源技术等,都必须通过执行主体即人才能发挥作用。因而,采取积极措施,培育优秀的执行主体是提高政府执行力水平的关键途径。优秀的执行主体的素质必须包括执行主体的思想素质和职业技能。在思想素质方面,要有敬业精神,热爱本职工作,有着高度的责任心、纪律性,同时要诚实可靠,不搞形式主义。在职业技能方面,政府执行者必须具有执行工作中所需具备的一切管理思想、技术、方法甚至管理艺术等。建设一支高素质的执行主体,可以使其正确理解土地征收政策的精神,按要求准确执行土地征收政策,从而降低滋生腐败的几率,维护失地农民的利益,保障农民生活,维护农村地区的稳定,为社会主义新农村建设创造一个良好的环境。
(二)健全和完善责任追究制度
地方政府在农用地征收过程中,由于法律不完善,对土地行政管理部门及工作人员违法征收农用地或行政失职所承担的法律责任规定模糊,再加上缺乏责任追究机制,使许多官员毫无顾忌进行违法征地或不按规定程序征收,损害农民利益。因此健全和完善责任追究机制是提高地方政府政策执行力的必要前提。要完善责任追究机制必须做到以下:一要明确责任,层层分解从首长到各级执行人员的职责,并公示职责范围、惩戒办法等内容,有利于增强实践中的可操作性。二是职、责、权一致。执行人员所负的政策责任与其所掌握的权力、所处的职位、所执行的任务一致。将责任分配到具体的岗位,落实到具体的个人,是建立责任追究制的必要前提,否则责任追纠只是一纸空文、口头禅而已。三是要启动问责机制,通过将土地征用的执行情况与执行标准进行跟踪评估,对未完成执行任务、执行效果不佳,或造成严重损失者,追究其相应的公共责任,包括政治、法律、道义等责任,如执行人员引咎辞职以负的政治责任。建立责任追究机制,是根据职权责一致原则,以保证各级政府、政府各部门更准确有效地执行政策。全面落实建设社会主义新农村战略,必须建立和健全责任追究机制。只有建立责任追究机制,才能保证各级政府、各级党政领导干部专心致力于自己的本职工作,形成上下一心,努力推进社会主义新农村建设进程的局面。
(三)完善土地征收政策执行监督机制
首先,改革土地行政主管部门行政系统。由于县级土地行政管理部门在地方政府系列之中。地方政府与县级土地行政管理部门存在领导与被领导关系,对于地方非法征地行为,没有一个土地行政管理部门工作人员敢于违抗行政命令而真正在履行职责的。为了更有效地实现对土地征收政策执行的监管,必须对土地行政主管部门行政系统进行改革,实现由市级政府对地方政府土地行政管理部门的垂直领导,摆脱现在土地行政管理部门受制于地方政府的局面。
其次,建立和完善土地征收听证制度。土地征收主体必须认真听取征地农民的意见与建议,对被征地农民提出的有关问题必须予以合法合理的解答。要建立土地纠纷仲裁机构,做好土地征收的行政复议和行政诉讼工作。通过设立仲裁机构,裁决征收者与被征收者之间的争议,保证土地征收的合法性及公平性。要强化农民土地登记工作,通过土地登记,为农民发放相应的土地权利证书,在法律上有效的确认和保障农民的土地权益。
再次,要加强土地征收后的利用情况监督。建立和完善土地征收合法性调查、审批和监督程序,杜绝少争多占、滥征滥用等违法行为。土地征收的程序在土地被划拨、有偿转让后即宣告结束,对被征用地的利用情况缺乏监督,是土地征而不用、大量闲置的主要原因。只有加强对被征收土地利用情况的监督,才能避免借征地之名行买卖土地之实的现象,也才能从根本上遏制滥征土地情况的发生。对征而不用闲置浪费或改变用途的土地,要收回土地征用权,并且农民有权要求征地单位因为土地被征收而造成损失的赔偿。基于被征地农民与土地征收之间存在密切的联系,允许被征地农民又对被征用土地使用情况及土地行政主管部门履行职责的监督权,当存在土地征而不用等情况,农民可以向土地行政主管部门检举、揭发;当土地行政主管部门工作人员违法行政时,农民可通过行政诉讼的途径使其被侵害的权利得到补救。
最后,要实行责任追偿制度。要加大对违法批准征地人员的惩罚措施,可以采取司法机关诉讼追究为主,以行政内部追究为辅的方式,对因违法批准征地导致农民利益上受到侵害的单位和领导以失职罪提起行政诉讼。实行责任追偿制度,被征地农民可以向违法批准征地机关请求国家赔偿,征地批准机关在承担赔偿责任后则对主要责任人员根据其过错行使赔偿权,并建议实行违法批准征地责任承担中应确定个人赔偿原则;要进一步完善对违法批准征地人员刑事责任追究制度,明确非法批准征收、占用土地罪的具体标的,以提高在实践中的可操作性。
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