我国公共领域投资体制改革的基本思路
丁元竹分享
| 摘 要： | 本文通过对公共领域投资体制中的两个核心问题：中央和地方关系问题以及政府与社会组织关系问题的分析，指出，中央和地方政府在公共投资中的责任与财力不协调，以及政府过多进行公共领域直接投资是目前我国社会体制建设、社会转型的最大难题，并提出必须通过改革，来建立中央和地方政府在公共领域的责任与财力匹配机制，建立合作伙伴关系，逐步把社会组织培育成公共服务的重要提供者之一。 |
| 关键词： | 社会体制，公共领域投资体制，公共政策，社会管理，体制改革，财政体制 |
| 公共领域的投资体制改革是自1978年我国启动体制改革以来剩余的几个关键领域的重点改革之一，必须给予高度重视。因为公共领域的投资体制改革直接关系到社会组织的发育、社会体制的完善和公民社会的形成，更关系到作为社会主义事业四位一体总体布局之一的社会建设目标能否顺利实现。 我国目前社会体制建设的特点与发展的阶段性有关。本文认为公共领域的投资体制改革是社会体制改革的切入点。在这里，所谓公共领域，是指必须由公共财政负担的领域，或者叫基本公共服务领域，它也是社会建设的基础性工作。现阶段的基本公共服务应当是指在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善条件下，政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障来使不同地区居民有机会、有能力、有权利接受主要公共服务，包括医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险，以及保障性住宅。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性，所以我们说它是社会建设的基础。对于那些公益性弱，可以由市场介入的公共服务，我们暂且将其视为市场领域的问题，本文不予讨论。 一、我国公共领域投资体制的特点及其问题 我国公共领域投资体制的问题主要表现在两个关系的处理上，一是政府间关系，即中央政府和地方政府以及地方政府之间的关系，二是政府与社会的关系。我们把前者认定为宏观体制问题，把后者视为微观体制问题，因为后者基本集中在服务供给的末端。 （一）宏观体制：各级政府责任不明，政府间财政负担不规范 按照国际上的划分，中国应该是一个单一制国家。当今世界上的许多国家，如英国、瑞典、以色列、埃及、加纳和菲律宾也都实行单一性的政府体制。在单一制国家中，中央政府扮演最终权威的角色。在联邦制国家中，权威是在联邦政府和选区政府之间进行分配。在职权领域内，每个政府在理论上都是至高无上的。不论是单一制国家还是联邦制国家都要处理政府间关系，特别是政府间的财政关系。而且，这种关系非常复杂，在不同的阶段有不同的特点。以美国为例，自内战以来，美国联邦主义的演变至少经历了三个阶段：二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义。在二元联邦主义中，州和联邦政府在各自范围内的权力是至高无上的。在联邦制国家，联邦政府与地方政府的关系之一是分权问题。我们把责任划分和责任明晰作为单一制国家中央政府和地方政府的关系特征之一。 从总体上看，我国目前在社会体制建设上面临的问题之一是，中央政府的社会建设目标由于与地方政府实行财政分权，以及双方责任划分不清晰而难以顺利实现。甚至在很多情况下，中央政府的社会政策直接变成了地方政府的社会政策，如基本公共服务均等化。1998年，中央政府正式提出“公共财政”的理念，并把其作为财政体制改革的目标。这意味着在政府与市场的关系上，政府要把关注点放在具有公共风险的领域，从其他不该介入的领域坚决退出；在与公众的关系上，要真正体现以人为本，把公共服务和社会管理作为要务。至此，围绕着公共财政体制目标，政府对财政体制进行了一系列的改革，包括清费正税、取消农业税、预算管理体制改革、财政支出结构调整、新一轮税制改革等等。尽管改革开放以来，财税体制几经改革，但距公共财政的目标还相差甚远。主要表现在中央财政收入占整个国家财政收入的比重在不断上升，但是中央财政支出的比例却在不断下降，形成非对称性财政分权的格局（见表1）。 [@图头@]表1：2004年全国主要支出大类占预算支出的比重及中央和地方政府分摊比例 从义务教育为例。从对云南省调研的情况看，义务教育实施过程中各地财力差异很大，而且由于标准等问题，经济富裕的地区反而得到的转移支付更多。另外，教科书费用由中央财政解决，但是中小学的教学辅导书很多，一般在53元到63元之间，是由个人支付的，贫困家庭很难负担。据调查，“我国的义务教育经费 78%由乡镇政府负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%。”①我国完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，处理目前的义务教育“欠债”问题既困难又复杂，家庭贫困学生的资助工作十分艰巨。 再看公共卫生和基本医疗，我国在公共卫生和基本医疗领域投入体制还是多元化的，城乡体制分割非常严重。在农村新型合作医疗制度的实施中，对中西部地区中央政府采取转移支付方式给予支持，东部发达地区主要靠地方力量，包括过去几年推行的公共卫生建设也主要采用这种模式（见表2）。“预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方政府支出，而地方政府，县、乡共支出了预算的55%～60%"。②根据国际经验，类似义务教育、公共卫生这样的基本公共服务在许多国家是由中央政府（联邦）或省政府支出的。另外，在我国基层政府没有税收立法权、没有举债权，没有独立的主体税种，掌握的财政资源有限，其财力与事权不匹配。 [@图头@]表2：2004－2006年北京新型农村合作医疗筹资情况（%） 还有社会福利和社会救助，这方面的公共财政责任在实践中采取了责任分解、分级负担的做法。由于中央与地方事权、责任、财权划分尚不规范，作为基本公共服务范畴的社会福利和社会救助费的支出，在体制上还存在突出问题。昆明市的社会福利和社会救助实行财政分级承包。区级社会福利和社会救助以区财政为主，市财政适当补贴。实际情况是，一般的区财政很难承担，最终造成标准低、覆盖面窄。昆明在云南属发达地区，一般地区就更难说了。黑龙江省80%的县依靠国家和省财政转移支付。农村最低保障工作，尽管省财政尽了很大努力，给予了78.5%的资金补助，但是仍然有贫困县市需要自行匹配的资金，无法落实。救灾方面，黑龙江目前的救灾资金主要用于灾民的口粮救济。国家每年拨给黑龙江省救灾资金在1亿元左右，需政府救济粮人口按300万计算，平均每个灾民实际得到救济33元，基本口粮的保障都十分困难，再加上蔬菜等生活副食的支出，灾害救济金更显得捉襟见肘。2007年以来居民消费价格水平不断上涨，贫困居民的生活压力持续增加。每年国家拨付的恢复重建资金十分有限，补助标准经历了从300元到600元的漫长历程，到近期才提高到每间房子补助 1500元的标准。近些年来，虽然中央财政转移支付的力度比较大，对弥补地方的社会福利和社会救助费缺口起到了重要作用。但是实践中也确实存在一些问题。例如，转移支付缺乏严格的规范、制度设计和执行标准。中央财政的转移支付不全面、结构不合理，特别是在农村社会救助制度、农村社区建设等项目上，中央财政没有做出合理和适量的财力转移。 关于基本养老保险，我国现行的养老保障体制是建立在城乡二元社会结构、二元经济结构、公共财政面向城市基础之上的，这种模式对我国体制建设形成了严重制约。第一，现有农村老年群体，保障水平低，容易形成一个庞大的老年贫困群体。第二，城镇化进程加速，失地农民数量增加，农村传统的养老保障模式受到挑战。调查发现，即使像北京这样经济发达的地区，尽管政府对市、区县两级财政每年给每个参保农民的补贴为50～70 元，但是仍不能达到全市农村养老保险的基本公平。与农民工面临的问题基本相同，失地农民存在的问题是：我国城镇基本养老保险制度规定，养老保险缴费必须满 15年才有领取基本养老金的资格，大多数地区还没有出台相应政策，致使45岁以上的失地农民不能投保，这意味着城市养老保险制度对这些失地农民关上了养老保障大门。 OECD的研究报告指出，从支出责任看，中国的财政体制是高度分权化的，但财政收入比财政支出分权程度低得多，地方政府没有确定税率的自主权，以获得收入来满足当地的支出需要。由此形成的地方财政支出责任和税收收入的缺口需要存在一个大规模的财政转移支付制度。此外，现行体制内存在的逆向激励也扭曲了地方政府财政支出结构。因此，现行的财政体制在公平和效率方面都需要改进。这是全部财政问题的根本问题之一。我国目前公共领域投资体制面临的问题还有，中央各部委在提供公共服务的过程中，重投资轻规划，尤其缺乏基本公共服务的设施标准、人均财政支付能力标准的研究和制定，致使规划目标不明确、不准确，实施措施不具体，可操作性差。 （二）微观体制：服务组织欠发育，服务供给主体单一 许多国家的政府都是通过非营利组织向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。改革开放以来，我国民间组织发展迅速。据民政部统计，截至2006年底，全国注册登记的社会团体为19.2万个，民办非企业单位为16.1万个。但是，从现状来看，无论是人们的观念，还是社会组织数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上市场经济发展的需要。大多数现有的非营利组织，特别是社团存在以下一些问题：（1）官办和行政色彩太浓，缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性，创新精神和开拓性不足，不少组织以营利为目的；（2）自律机制不够健全，对于非营利组织所应具备的透明度、公信度和良好行为准则，许多组织还不甚了解；（3）人员年龄老化、观念老化、知识结构老化，运作方式不能适应市场化的环境和社会治理方式；（4）结构失衡。真正能适应环境，及时回应和满足民间需求，又能充分利用社会资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小。 我们目前还没有政府支持社会组织参与基本公共服务的确切统计数据。从民政事业的支出中也很难看出政府有购买公共服务的款项（见表3）。从调研情况看，各级政府通过社会组织提供公共服务的情况还不普遍，只有个别地区的个别组织得到本地政府的财政支持。目前我国社区建设资金还是比较缺乏的。根据2005年民政部的百城（区）社区建设抽样调查和社区建设问题专题调研，2004年，被调查的235个社区中，27.66%的总收入在1万元以下，1～8万元的占31.91%，13.62%在8万元以上，有26.81%的社区未填。这些有资金的社区其收入主要来源于政府拨款。调查表明，政府每年拨款在5000元以下的社区占28.09%，5000元到15000元之间的占13.62%，25.96%的社区可以得到15000元以上的政府拨款，有33.19%的社区未填。社区尚且如此，更不用说社会组织了。 [@图头@]表3：2000－2005年我国民政事业费支出明细（单位：亿元） 二、公共领域投资体制改革的基本思路 我国社会体制改革的基本思路可以这样确定：在宏观体制上，改革和完善政府间关系，培育地方政府作为公共服务的直接管理者、提供者角色；在微观体制上，发育和壮大社会组织，培育社会组织的公共服务供给者角色，从中央到地方，从政府到社会，形成一个基本公共服务供给的体系，一种合理的社会体制安排。 （一）调整和改革政府间关系，完善转移支付机制 在中国这样的单一制国家，人口众多，五级政府施政，由哪一级政府提供基本公共服务最有效、最合理？能否采取不同层级的政府提供不同类型的基本公共服务模式？这是一个值得深入研究的问题，第一，是否可以由中央政府来制定基本公共服务的标准、财政体制及转移体制框架。第二，是否由省级政府负责国家基本公共服务政策的监督、执行和评估。基本公共服务均等化的实施标准和评估指标体系由中央政府统一制定。第三，是否由地方政府，主要是县级政府负责基本公共服务的提供。 随着我国基本公共服务领域规范化建设的不断进步，基本公共服务的政府财政责任，应该逐步走向地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。由于基本公共服务在许多领域本质上属于地方性公共产品，地方政府财政应承担支出的主导责任，中央财政具有在全国范围内进行收入分配调节和实现公共服务均等化的职责。 政府间转移支付的指导思想，应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的水平。 科学划分基本公共服务中中央与地方的事权要遵循实践和理论两条原则，一是应从有利于建立中央对地方有效调控的角度出发，尽可能调动作为提供公共服务方的地方政府的积极性；二是依据公共需要与公共产品的层次性理论分别界定各级政府对基本公共服务的事权。根据上述原则，应该建立有权威的、能对基本公共服务发展进程实施有效领导的中央政府相关部门，把属于全国性和跨省级行政区域的基本公共服务，划归中央政府的事权范围，把属于本行政区域的地方性基本公共服务，交由地方政府管理。对于各级政府的共有事权，尤其是基本公共服务领域内的共有事权，应按照项目分级管理和费用分级负担的原则进行合理划分。在相应的支出责任上，必须明确划分中央财政的固有支出与地方政府的固有支出；必须依法确定中央政府与地方政府间共同事务的费用分摊的计算方法、原则和比例。 由于基本公共服务在财力分担上涉及到不同层级政府的具体出资问题，政府间财政转移支付制度，就成为从公共财政角度研究基本公共服务制度的重要方面。尽管 1994年以来确立并实行的政府间财政转移支付制度在公共服务均等化方面起到了重要作用，但当前的一些转移支付形式具有原体制遗留的成分，办法还不尽合理和规范。尤其是，面对基层政府的普遍财政困境和地区发展的巨大差异，在全国范围内要较好地履行对全体居民的政府责任，没有一个行之有效的政府间转移支付制度就难以进行。因此，在讨论了政府间事权界定，明确了各级政府的社会救助职责和中央政府制定的基本标准之后，应该从完善转移支付制度层面，对致力于解决各地最基本公共服务均等化的问题提出一个思路。 总体思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可以考虑从两个方面入手：一是，中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。通过规范的转移支付消除不同区域间基本公共服务的财力差距。二是，完善省以下政府财政的分担机制。要积极探索省级政府以下的财政分担办法，比如，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制，也可以寻求其它解决方案。 （二）明确社会组织的角色，发挥社会组织的服务供给者作用 1、通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督 通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督。基本公共服务，可以通过政府直接投资举办，也可以由社会机构等社会组织举办，政府采取委托协议等形式购买其服务，提供给公众。放宽基本公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。 2、培育非政府组织应遵循分类对待的原则 对于一些经济类的中介组织、基金会组织或一些较有经济实力和社会地位的非政府组织，政府只要给予相应的鼓励、优惠政策就可以了。而对于一些公益组织或民间福利组织，他们的很多服务属于低偿或无偿，难以通过收费维持，政府就应给予一定数量的财政支持。另外政府需要探讨一套科学的评估体系，制定一套考核委托（托管）或补贴机构服务绩效的指标体系，以及明确组织监督和公众监督的方式，据以评判各种各类非政府组织和机构的经营运作状况以及满足群众需要的程度，以此来确定扶持的方式和标准。总之，政府给市场、给财政补贴，将是鼓励非政府组织，尤其是民间福利机构的最有吸引力的方式。 3、在公共服务采购中，引入民间非营利组织的参与，构建一个和谐互动的政府与民间的合作伙伴关系，应该是我国公共领域投资体制改革进程中的一个重要课题 非政府组织参与公共服务采购供给，将会在一定程度上改变公共服务供给的垄断局面，从而实现促进非政府组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。在自身供给与外包采购的成本收益比较中，审慎权衡政府部门向非政府组织让渡的公共服务的规模与结构，符合我国具体国情。结合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的供给，政府购买社会组织的公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府公共服务创造条件。政府对社会组织的扶持培育最重要的还有资金方面的资助。把社区服务、养老、就业培训、科普教育等，通过政府购买社会组织服务形式转移给社会组织去做 |
