在城市环境综合小组整治工作上讲话(5)
同志们：
这次全省建设系统法制工作座谈会的主要任务是：以党的十六大和十六届三中全会精神为指针，贯彻落实全省立法工作会议和省政府法制工作会议精神，研究部署全省建设法制工作，交流宣传贯彻《行政许可法》的进展情况，听取对省建设厅机关改进工作作风的意见。下面我就今年全省建设系统的法制工作，讲几点意见。
一、认清形势，明确任务，进一步增强做好建设法制工作的责任感
当前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新阶段。全省上下紧紧围绕省委、省政府确定的“两个率先”目标，坚持以富民强省为核心、改革开放为动力、结构调整为主线，着力推进经济增长方式的转变，努力提高质量和效益，保持了全省经济快速稳定增长的势头，促进经济社会全面、协调、可持续发展，建设事业因此面临着前所未有的发展机遇。
今年的全省建设工作会议提出要实现“五个新突破”，即力争在贯彻“五个统筹”和建立规划实施保障机制上取得新突破;力争在建设事业对全省GDP的贡献份额上取得新突破;力争在改善人居环境质量上取得新突破;力争建设事业的各项改革取得新突破;真正把人民群众的切身利益放在心上，努力在解决社会关注的热点、难点问题上取得新突破。这五个突破是今年建设工作的总要求。
法制建设是实现建设事业持续、快速、协调健康发展和五个新突破目标的重要基础，依法行政是建设管理工作的重要内容。十六大强调：“要不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，为新时期法制工作、全面推进依法行政指明了方向。十六届三中全会决定提出要“全面推进经济法制建设。按照依法治国的基本方略，着眼于确立制度、规范权责、保障权益，加强经济立法”，明确了经济法制建设的基本要求。围绕实现“两个率先”的奋斗目标，省委、省政府提出建设“法治江苏”的目标和创建文明法制行业的要求，为我们明确了工作任务。行政许可法的颁布实施，对促进政府职能转变、推进依法行政，改进行政管理方式等将产生深远影响。我们要紧紧围绕中央和省委确立的经济社会发展目标和法制建设要求，服从、服务于全省建设事业的改革、发展大局，开拓创新，扎实工作，全面提高建设法制工作水平，为推动建设事业健康持续发展作出新的贡献。
二、服务中心，把握重点，全面提高建设系统法制工作水平
今年全省建设系统法制工作头绪多、任务重，我们要着力做好以下几个方面的工作。
(一)认真宣传贯彻行政许可法。
贯彻实施行政许可法是今年的一项重要工作。温家宝总理在全国贯彻实施行政许可法工作会议上指出，贯彻实施行政许可法是实践“三个代表”重要思想、坚持执政为民的具体体现，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是全面推进依法行政、建设法治政府的重大举措，是建设社会主义政治文明的重要内容。政治文明要求建设法治国家、法治社会，而其核心问题是必须建设法制政府。行政许可法确立的一系列重要原则和制度，是对现行行政管理制度的重大改革和创新，对政府工作的影响广泛而深远。行政许可是一个具有重要意义的法律，是行政思想的重大变革，更多的体现了“民权”思想，其确立的合法、便民、救济、信赖、保护、监督等原则最大限度地对行政行为进行了限制，保障被许可人的权利，表现出我们行政管理加快由无限政府向有限政府的过渡。行政许可法将于今年7月1日起施行。当前，各级建设行政主管部门要做好以下几个方面的工作：
一是认真组织好行政许可法的学习、宣传和培训工作。这是贯彻实施好这部法律的基础。全体工作人员特别是领导干部要带头学习、准确理解、严格执行行政许可法，提高依法行政能力，同时要重点加强对法制工作人员和具体从事行政许可工作人员的培训，使其全面、准确领会行政许可法，以积极的态度做好贯彻实施行政许可法的各项准备工作，减少由于对行政许可法理解不深不透而违反法律规定的现象。这一条很重要。懂法是执法的前提，贯彻行政许可法首先是具体执法工作人员。建设行业行政许可事项很多，涉及的人员多，培训工作一定要到位。要抓紧组织行政许可法专题讲座，将全体执法人员培训一遍，要把培训考核成绩作为年度考核的重要依据。
二是抓紧做好有关行政许可规定和实施行政许可主体的清理工作。这是贯彻实施行政许可法最重要的基础性工作，也是一项必须按时完成的硬任务。对不符合行政许可法规定的规范性文件，该废止的废止、该修改的修改，不能打折扣，不能搞变通。对行政许可实施主体不合格的，也要坚决予以纠正。
三是认真抓好与行政许可法配套的制度建设。行政许可法规定的许多制度都是重要的制度创新。这些制度的正确实施，都需要健全有关具体的工作制度和工作程序。要结合本机关行政许可的实际，抓紧建立和完善与实施行政许可法相配套的各项具体制度，建立、健全从受理申请到作出决定的各个过程、各个环节、各个岗位的有关具体工作制度，完善工作规程，确保行政许可法确定的各项制度得到切实施行。这个工作量很大，不可能很快完成。当前首先要抓重点，抓好实施衔接的制度建设，规范对外管理，逐步规范内部运作。同时要研究行政许可清理后的后续管理问题，防止在管理方式转换过程中出现管理真空。
(二)认真做好立法起草和规范性文件制定的工作
近年来，我们建设系统各级行政主管部门根据不同时期建设事业发展的要求和工作重点，提请同级人大、政府制定了一批地方性法规和规章，各部门也制定了一大批规范性文件。这些法规、规章和其它规范性文件为我们管理建设市场提供了依据和手段，推动了建设事业的健康发展。
但是，这几年，在行政处罚法、行政许可法颁布和加入WTO以后的几次规范性文件清理中，我们感到在法规、规章的起草特别是在规范性文件制定工作中还存在着这样那样的问题，亟待规范。
一是因地制宜，突出特色，增强可操作性。要克服贪大求全的倾向，立足本地区和本部门的实际，根据实际的需要制定规范性文件。要增强规范性文件的计划性、目的性、可行性和实用性。要根据部门、行业特点，把规范性文件制定的重点放在执行法律、法规、规章及上级规范性文件上，放在规范本机关及下级机关自身行为上。对上位法已作出规定的，可以制定具体实施办法，但尽量避免照转照抄。在形式上，某一方面的行政性规定，尽可能集中在一两个规范性文件中，尽可能以“办法”、“规定”、“细则”等形式出现，避免分散在各种“通知”中，便于操作。
二是要严格遵守上位法的规定，确保规范性文件内容的合法性。各地在制定规范性文件的过程中，必须严格遵守法律法规和规章的规定，按照权限，对不属本级管理的事务不得越权制定文件，对属于上级权限的应及时请示，对上位法已作出明确规定的不能再作不同的规定，不得在规范性文件中设定行政处罚、行政许可和损害管理相对人合法权益的规定，也不得设定公民法人或其它组织法外义务，确保规范性文件的内容不与宪法、法律、法规、规章以及上级机关的文件相抵触。在制定规范性文件中，要妥善处理政府与市场的关系，权力与责任的关系，公共利益与公民合法权益的关系，实体与程序的关系，效率与公平的关系，强制与引导的关系，立足现实与改革创新的关系。
三是要规范制定程序，确保规范性文件的科学性和民主性。建立和落实规范性文件的起草制度、审查制度、集体审议制度、公开发布制度等，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议。对关系群众切身利益的项目，更要采取多种形式广泛征求意见，倾听基层组织和群众的意见，进一步提高规范性文件制定的透明度和公众参与程度。
四是加强备案管理和文件清理工作。制定机关要从依法行政的高度，充分认识规范性文件制定和报送备案的重要性，遵守审核程序，及时报送备案文件，对上级机关提出修改的，要按审查意见和要求及时进行纠正。备案审查机关要严格执行备案审查制度，不断加大审查工作力度，及时撤销和纠正违法、不当的规范性文件。要及时修改或废止违法、过时的规范性文件。
今年我们省级立法工作任务比较重。目前列入立法计划的省人大地方性法规是城市燃气条例，省政府规章是城镇体系规划编制管理办法和城市市政公用行业经营权出让转让管理办法等项目。同时还有一批规范性文件。根据建设部的《城市房屋拆迁裁决规程》、《城市房屋拆迁评估指导意见》制定出台相关配套规定和实施细则。希望各地有关部门的法制机构给予帮助和配合。
(三)做好行政执法和执法监督工作
我们建设系统行政执法工作包括行政许可、行政处罚、行政裁决、行政检查等各项工作。依法行政，也就是按照法定权限和程序执法、履行职责。依法处理建设领域的行政管理事务是对建设行政机关的基本要求。要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，做到严格执法、公正执法、文明执法。
今年行政执法工作的重点，一是严格按照行政许可法的规定，规范各类行政许可操作。省厅在适当时候将组织进行一次许可法的执法情况专项检查。二是深入开展整顿规范建筑和房地产市场秩序工作，加大监督检查力度，严肃查处各种违法违规行为。三是认真贯彻落实建设部《城市房屋拆迁裁决规程》的要求，规范房屋拆迁裁决行为。四是认真贯彻好《国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款的通知》及建设部等7部委和最高人民法院《关于贯彻〈国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款的通知〉的实施意见》，综合运用经济、法律、行政等手段，逐步解决拖欠工程款的问题。五是贯彻落实《建设工程安全生产管理条例》，加大对建筑安全生产过程的监督检查，促进安全生产措施的落实。六是贯彻落实《江苏省城市市容和环卫管理条例》，加大城市管理力度。七是加大村镇规划管理力度，开展《江苏省村镇规划建设管理条例》的执法检查。
执法监督是依法行政的重要保证。 执法监督既包括行政机关内部的监督，也包括立法机关、司法机关、上级机关和社会舆论的监督。在执法监督工作上，今年突出要做好两点：
一是要完善行政内部监督机制。各级建设行政机关要加强对下级机关和受委托执法的单位层级监督，建立经常性的监督巡视制度，健全对行政执法人员的绩效评估制度，督促其依法履行职责;加强对决策权、审批权等重要行政权力运行的监督，实行严格的决策责任追究制度，强化对重大事项和重要岗位的监督;全面推进行政执法责任制，科学划分不同执法环节应当承担的责任，严格责任追究制度，将行政执法责任追究落实到每个岗位和个人，不能只纠正错案不惩戒责任人、只追究单位责任不追究个人责任、只考核不奖惩或者只奖优不罚劣。
二是要充分重视行政诉讼和行政复议的监督。行政诉讼和行政复议是司法机关和上级机关对行政行为的监督。根据省高级法院提供的统计数据，去年全省新收行政诉讼的案件4500多件，其中涉及我们建设系统1869件，占总数的40%，其中拆迁1179件、规划165件、房屋登记321件。去年省建设厅新收行政复议的案件45起，是前三年的总和。今年1-2月份已收到14件复议申请。随着人民群众法制意识的进一步增强，特别是许可法的实施，相信今后案件量可能还会进一步上升。因此建设行政主管部门依法做好行政复议工作和行政应诉工作非常重要。做好这项工作，法制机构责无旁贷，但要注意与有关业务处室积极配合，实现法制工作与业务工作的互动。对行政诉讼和行政复议中反映出来的行政执法中存在问题进行分析，总结行政管理中的薄弱环节，吸取教训，举一反三，纠正违法和不当的行政执法行为，促进各项管理工作走向依法行政的轨道。
在行政执法和执法监督中注意处理好以下三个关系：
一是依法行政与改革创新的关系。行政机关需要适应形势变化的要求，不断改革创新行政管理工作。当前就是要适应政府职能转变的要求，以改革的精神，积极探索行政管理的新路子。但改革创新，必须坚持依法行政。行政行为必须有依据，对涉及管理相对人权利、义务的，应当在法律法规规定的范围内，不能以改革创新的名义，侵害管理相对人的合法权益。涉及到执法性行为的创新要审慎，要符合法律法规的原则和规定。比如说，我们不能为了加强管理，在行政许可的法定条件外，增设任何条件。在对违法行为的处罚上，不得随意加大或减少处罚。
二是依法行政与提高效率的关系。提高工作效率是行政机关适应经济社会快速发展的要求。我们在履行职责过程中，要特别强调提高办事效率，包括简化办事程序，缩短办理时间等等。但提高效率要有个度，要符合法律法规的规定。比如说，申请领取施工许可证，建筑法规定必须具备八项条件，申请人申请时缺少任何一个条件，就不能以提高效率为由给他发证，否则就是违法，由此产生质量安全等事故和造成其它重大损失，发证机关就要承担法律责任。
三是依法行政与服务群众的关系。依法行政与服务群众的要求本质上是一致的。依法行政就是要求我们行政机关执法为民，为最广大人民群众的根本利益，做好各项工作。但执法过程中，又要协调好局部利益和整体利益，当前利益和长远利益的关系，有时还要协调好这部分群众与那部分群众的利益的关系。在拆迁过程中，就有一个协调城市建设与保护相关群众切身利益的问题，协调拆迁单位与被拆迁人的利益问题。在这个过程中，过分强调一个方面的利益都是不正确的，必须严格依照法律法规的规定进行许可、裁决和对拆迁过程中的违法行为的查处。
(四)深入开展建设法制普及宣传教育
法制宣传是推动依法治理的重要环节。今年是四五普法的第四年，也是实施普法计划的关键一年。普法的重点内容是行政许可法。专业法规的重点是新颁布的法规，主要包括国务院颁布的《物业管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、省人大颁布的《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》和根据行政许可法修改后的有关专业法律、法规。
要组织开展对建设系统全体职工特别是各级领导干部的法制宣传教育。进一步完善领导干部学法日、法制讲座、培训、普法考核和任前考法等制度。既要学习行政许可法、行政处罚法、行政复议法、国家赔偿法、行政诉讼法等法律，又要根据本单位、本人工作实际，学习相关专业法律法规，提高决策和执法的水平。对于行政执法人员，要进一步完善培训考试制度。根据去年国务院法制办和建设部联合通知，今后凡要取得行政执法资格，必须通过公共法规和专业法规两个方面的培训考核，否则一律不予注册。执法人员既包括直接办理行政处罚、行政许可、行政裁决、行政检查的人员，也包括行政执法监督人员。省建设厅将于近期对这项工作进行部署，希望建设系统各级行政机关按照要求把这项工作做起来。
建设系统各级行政机关要在做好本系统普法宣传教育的同时，加强对社会群众特别是管理相对人的法律宣传工作。要通过广播、电视、报纸和网络等多种媒体，积极做好建设类法律法规的宣传咨询和解释工作，引起党政各级领导的重视、支持，使人民群众知晓建设类法律法规，做到知法、懂法、守法。
(五)深入开展创建文明法治行业活动。
按照省委依法治省工作计划，2005年全省建设行业要建成文明法治行业，并在全国同行业中走在前列。今年是实现这一目标的攻坚之年，全系统要围绕这一目标，采取切实措施，全面推进创建文明法治行业活动的开展。要以创建文明法治行业为抓手，以创建推动干部职工法制意识的增强，以创建推动法制建设环境的改善，以创建推动依法行政水平的提高。今年要广泛开展法制建设先进单位和文明执法队伍建设评选活动。
三、加强学习，改进作风，充分发挥法制机构在推进依法行政中的重要作用
法制机构是各级建设部门中的重要机构。随着我国市场化和法治化进程的加快，行政机关中的法制机构将愈来愈重要。在市场化过程中，行政管理遇到的法制矛盾将日益增多，愈来愈要求政府管理的方式趋向依法规范，行政管理的法制内容也愈来愈宽泛。因此，重视法制机构建设和提高法制工作人员素质尤显重要。
多年来，全省各级建设行政主管部门法制机构的同志们，在加强行业法制建设，推进依法行政方面作了大量工作，发挥了重要的基础性作用。在新的形势下，法制机构要加强自身的组织建设和业务建设，为推进全系统的依法治理作出新的贡献。
一是要加强对法律法规的学习和研究。法制工作是一项专业很强，要求很高的工作。法制机构的同志，特别是近两年来刚从其它岗位过来的同志，要加强对有关法律法规的学习。要做到学习的多一点，理解的深一点，研究的透一点，使自已成为建设系统的法律专家。
二是要认真履行法定职责，做好领导在依法行政方面的法律顾问，成为推动全系统法制建设的骨干力量。要当好领导的参谋和助手，为领导的决策提供法律方面意见。要做好本机关规范性文件的审查、行政处罚审核工作，做好行政复议及行政复议、行政诉讼的应诉工作，做好法规宣传的组织、法律法规的咨询等工作。
三是要加强对新情况、新问题的研究。当前，建设领域法制工作面临着许多新情况、新问题，特别是随着建设行业改革、发展的深化，随着建设行业市场化步伐的加快，随着政府职能的转变，建设行业行政管理的机制、体制、依据、方式都面临着深刻的变化，建设法制工作有很多课题需要研究，探索。要注意创新思维，总结经验，加强交流，认真调查研究，相互学习，不断开拓建设法制工作的新途径。当前，尤其要加强对建设领域行政执法体制的研究。
四是要进一步改进工作作风。法制机构是部门的综合性机构。因此，法制机构的同志要强化服务意识，积极主动为行业发展服务，为部门依法行政服务，为社会群众服务;要大兴求真务实之风，讲实话，干实事，求实效，积极营造想干事、能干事、肯干事、干成事的良好氛围;要大兴调查研究之风，注重深入基层，坚持理论联系实际。
省委、省政府对加强作风建设十分重视，春节过后召开了省级机关作风建设动员大会，会议提出，省级机关要认真学习贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，按照胡锦涛同志在中纪委三次全会上强调的要大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风的要求，实现解放思想有新突破、转变职能有新举措、服务水平有新提高，使省级机关真正成为江苏全面实践“三个代表”、全力推进“两个率先”的领导机关，真正成为为发展服务、为基层服务、为群众服务的服务型机关。省建设厅高度重视并认真按照省委、省政府关于加强作风建设的要求与工作部署，制定了厅机关加强作风建设的工作方案和实施意见。按照要求，认真自查，制定措施，扎实工作，狠抓落实，务求实效。从省厅领导干部做起，从机关处室每一项工作抓起，从机关干部一言一行做起，切实加强和改进厅机关的作风。同时，坚持开门纳谏，广泛征求意见，这次我们会议还有的一个重要议程就是要征求大家对省厅工作，特别是建设法制工作的意见和建议，帮助我们找出存在的问题与不足，以利我们突出重点加以整改，切实转变作风，不断提高做好建设工作水平。
同志们，加强建设法制工作，推进建设行业依法治理，是一项长期性、战略性的任务，需要我们建设系统全体同志，特别是各级领导干部和法制机构的同志的努力。希望全省建设系统深入学习领会十六大关于推进民主与法制建设进程的精神，紧密结合我省建设事业和法制工作的特点，与时俱进，开拓创新，切实做好建设法制工作，为全省建设事业健康有序发展而努力奋斗!