2017国家对盐的开放政策(2)
盐改攻坚战
头道关：跨区域经营难解
盐业体制改革的最大亮点在于，只要具有相应资质的食盐定点生产企业均可跨区域经营。这不仅废除了食盐计划管理和政府定价机制，也打破了长期以来食盐只能通过本地盐业公司“专营”渠道进行销售的模式。
食盐能否尽快顺畅地实现跨区域经营，成为考验盐业改革的第一道关。
为了推进盐业改革，各省市相关部门多次公布了“跨省食盐批发企业名单”。如今年4月28日，江苏省盐务局就公布了包括中盐上海市盐业公司、安徽省盐业公司等多家企业名单，上海市经信委也公布了20家省级食盐批发企业和50多家食盐定点生产企业的名单。根据该改革方案，只要符合国家政策要求的外省盐企在递交相关申请后，均可异地销售食盐。
30岁的徐立(化名)供职于国内一家知名盐企。在此之前，他曾是一家省级盐务局的普通干部。辞职下海10年来，他已熟谙盐业市场的各类规则。
他说，虽然被允许异地销售的盐业企业正在逐渐增多，但在盐改方案正式实施后，部分省份仍存在地方盐务局与盐企抱团排挤外地盐企跨区域经营的现象。这类现象的多起案例被媒体报道。
徐立表示，外来食盐进入本地市场销售一直是个行业难题，就他现在供职的盐业公司所在省域，外来食盐仅能占到10%左右的市场份额，区域市场仍是本地自有品牌“唱主角”。
徐立正在开拓长三角地区的食盐市场，他也遭遇了同样的问题。他所在公司要想进入其他省市参与竞争非常困难，在部分省份甚至发生了食盐被异地封存和查扣的事情。
食盐领域资深法律专家邹佳莱长期关注食盐行业的垄断问题。他认为，盐改具有一定积极作用，比如借助市场手段实现优胜劣汰，化解多余产能，更重要的是还丰富了消费者的购买选择。食盐跨区域经营之所以困难重重，在邹佳莱看来，主要有三方面的原因。首先食盐的利润值本身不高，虽然跨省运营，企业需要综合物流等成本因素。其次盐改后市场刚刚放开，大家仍处于低价竞争、抢占市场的阶段。第三，也是最重要原因便在于地方监管。
邹佳莱说，近期多地发生了“扣盐”事件，盐业部门采取的监管名义多种多样，公开报道就涉及“质量是否合格，有待抽样检验”、“经销商不具备资质”、“包装不规范”、“缺少碘标或质量电子追溯标志”等等。行政管理部门甚至不出具书面文书便先行予以“保管”。
上海某盐企的工作人员告诉第一财经1记者，他们的食盐产品在进入省外市场前，都按照当地盐业部门的要求进行了备案，但市场拓展工作异常艰难。
“我们始终担心被查扣，而现实是动不动就会碰上查扣，”该不愿具名的工作人员表示，从我们目前收到的查扣文件看，一些地区的盐业部门对盐改政策的理解、解释和执行存在很大差异，甚至查扣时借口还会出现“涉嫌非法经营”。这与盐改政策精神直接相背。
食盐跨区域经营的难题不仅体现在上述的“地方保护”上，也体现目前改革政策一些过渡性和和限制性内容上。
邹佳莱说，生产环节的放开，并不意味着流通销售领域也放开，比如食盐批发领域的专营制度就暂未放开。
盐改方案明确，依然强调要坚持批发专营制度，如“以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐批发企业与定点生产企业兼并重组，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发”。
因此，现有食盐定点生产企业许可证和食盐批发企业许可证不再重新核发，有效期延至2018年12月31日。方案还规定，从2018年1月1日开始，现有食盐定点生产企业和批发企业可依照新的规定申请许可，根据许可范围从事相应的经营活动。
于是，任何未取得食盐定点生产许可证、食盐批发许可证的单位、个人，从事食盐生产、批发业务的均属于无证违法经营。
邹佳莱认为，盐改虽然进入了一个新的阶段，但实际上盐业公司和盐务局早已经掌控了大部分的盐矿资源，又强调生产企业的数量“只减不增”。在掌控关键生产资源的前提下，放开市场准入，盐改的未来还有待进一步观察。
二道关：破解政企合一
陈国卫曾任分管盐业改革的原国家经贸委运行局副局长等职务。他告诉第一财经1记者，长期以来，我国对盐业实行专营管理，目前全国绝大部分省、自治区、直辖市的盐业公司和盐务局都是“两块牌子，一套人马”。盐业公司既是食盐和小工业盐，即碱工业用盐之外其它工业盐的经营者，同时又是盐业行政管理职能的政府部门。这种架构形成了既当“裁判员”，又当“运动员”的地方食盐市场专营体制。
陈国卫认为，地方盐业管理部门在盐改过程展示出了“两面性”：一方面公示允许进入本地市场的盐企名单，另一方面又想方设法以“扣盐”的方式阻止有实力的盐企抢占本地市场份额。
真正实现跨区域经营，就必须破解政企合一的盐业格局。
陈国卫的观点到了工信部轻工业处原处长崔桂玲的支持。崔桂玲曾多次呼吁要求食盐管理体制“政企分开”。但这位主管盐业的原处长坚持了15年的盐改，直到2015年退休前也未能如愿。“大家都知道怎么改，但就是改不了。”崔桂玲说。
政企合一的体制下，管理部门在受企业利益的驱使进行行政管理时，很可能对外来竞争者采取“排外”的态度，也可以解释为何“扣盐”事件最近频频发生。
“只要政企不分开，这种因地方利益而排斥外来盐企的做法还会持续下去。”崔桂玲认为。
国务院《盐业体制改革方案》确定的改革方向是：结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能。
为了推进盐改和政企分开，今年2月21日，国家发改委、工信部专门召开电视电话会议，会议明确提出，各省必须在今年6月底前出台政企分开方案，今年底前彻底实现“政企分开”。
崔桂玲根据自身经验认为，政企分开是盐改的难点，而且一定要按照现有时间表来推进，否则后患无穷。“如果遭遇阻力维持现状，将形成区域性的自然垄断，会对市场的供求关系、价格造成严重扭曲，导致改革目标不能实现，进程受阻。”
当前破解政企合一体制的最主要内容，便是剥离附着于企业身上的行政管理职能。
一家盐业相关上市公司的一位区域经理刘天(化名)认为，食盐单价虽然被大多数消费者接受，但实为“暴利”行业。“我国盐矿制盐、售盐价格分别约在200元/吨、1000元/吨，而到了消费者手里可达5000元/吨以上，”刘天根据自身掌握的业内平均数据称，由于盐场生产工业盐和食盐成本相差不大，但加碘后以食盐出厂的价格要远远高于工业盐，因此生产企业的效益好坏主要取决于食盐生产计划的多少。
“食盐生产企业要取得‘生产计划’，才能执行食盐生产，通常业内称为‘开票’，而‘开票’单位则是中国盐业总公司(下称“中盐公司”)。” 刘天说。
我国的盐业计划管理虽然设置在国家发改委，但食盐管理的实际职能却委托给了中盐公司，而由中盐公司实际掌控的食盐专营8项管理职能中，食盐生产许可证的发放和年度计划的编制决定着我国所有食盐定点生产企业的命脉。
在“盐改”前，我国食盐的生产企业只拥有生产权，没有食盐的销售权，销售必须经过盐业批发公司，因此企业在拿到“生产票”后，一般还要经过所在省域盐务局和地级市的“转票”，并呈报给当地的盐业公司，最后才能进入超市等销售渠道。
邹佳莱指出，由于层层 “通关”，导致盐价一路高升。业内人士普遍认为，“盐改”后食盐价格放开，对之前靠垄断得来的暴利将是极大冲击。仅就目前的情况，盐改的成果已经可以看到。国家发改委体改司有关负责人近日表示，在盐改方案正式实施后，由于市场竞争的日益充分，食品加工用盐价格下降30%-50%，部分地区部分品种批发价格、零售价格下降较为明显。
一家相关领域上市公司的一季度财报显示：由于食盐市场放开，市场竞争加剧，导致食盐产品综合价格下降，致使毛利额同比下降17.4%。且由于运距较长的省外市场食盐、工业盐销量增加，导致运输费用增加2381万元。但该公司在一季度财报中认为，随着盐业改革的实施，预计盐产品销量将增加。
如果再尽快破除需要层层通关的指标制度，食盐价格才是真正的放开，这也是盐业改革的主要目的之一。
三道关：尽快确立“盐”“食盐”的统一概念
破解盐业领域政企合一的体制，实现食盐的跨区域经营，是当前盐业改革的重中之重。但是如何推进改革方案，很多细微之处的障碍解决不好就会被放大。
最为主要的一项内容是，如何尽快统一“盐”和“食盐”的概念。
因为长期从事盐业领域诉讼，邹佳莱积累了丰富的盐业司法实践经验。他说，较为可笑的是，何为“食盐”的问题会在不同监管部门中出现不同的理解。
邹佳莱称，目前的《盐业管理条例》中对“盐”作出了总括性的规定，即是指以氯化钠为主要成份的产制品(含固体盐、液体盐)，包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。
那么问题来了，含氯化钠的调味品、饲料添加剂、海水养殖用盐、肠衣盐都需要纳入盐业部门予以管辖吗?
“对于盐的定义，其规定内容存在诸多抽象之处，而地方在制定相应细则时，往往对其中一些概念进行扩张。例如，《河南省盐业管理条例》 第3条即规定: 本条例所称盐或盐产品，是指固体氯化钠、液体氯化钠以及以氯化钠为主要成份的盐制品，包括食盐和工业用盐。”邹佳莱说。
还有一些地方规定中的标准更加具体，如《湖北省盐业管理条例》 中规定，“氯化钠含量50%以上”的即为盐产品。这些定义用成分、含量界定了盐的概念。
邹佳莱还指出，作为一项管理制度的“盐”的概念，带有权力划分的意义。在监管中，诸多地方性法规和地方政府规章中完成了对“食盐”的具体定义，从而使得盐业行政主管部门以化学成分氯化钠的界定来取代权力范围上的界定，从而扩张了自身的管辖权。
业内人士提出这样的质疑，“氯化钠”全归盐业部门管理存有“越界”的嫌疑，像医用生理盐水，以及作为化学试剂的氯化钠也需要纳入盐业管理的范围?
然而，由于《盐业管理条例》和《食盐专营办法》对盐的定义过于模糊，盐业行政主管部门往往将盐的制度定义和化学定义混为一谈，以氯化钠含量为由将例如饲料添加剂、海水养殖用盐、调味品、肠衣盐等处于模糊地带的盐产品均纳入其管理范围，事实上大幅扩张了盐的概念，因此在诉讼中引起其是否属于盐业行政主管部门管理范围的争议。
邹佳莱透露，目前，盐业行政主管部门在法庭辩护时，往往强调食盐的化学成分，坚持认为氯化钠就是盐，并指责对氯化钠和盐进行区分是一种狡辩。
1记者通过一些行政诉讼案例梳理发现，法院关于“盐”的判断依据，主要来自于盐业行政主管部门对涉案产品化学成分的鉴定，即“满足一定氯化钠含量标准的，就会被认定为盐”。
如在广西巴马盛世食品有限公司诉广西百色盐务管理局一案中，法院就以“涉案竹盐各项理化指标与食盐相符”为由，认定其是“食盐”，而非食品“调味品”。
邹佳莱认为，法律实践中对“盐的判断依靠的是化学成分，氯化钠含量符合某种标准，就被认为属于盐业行政主管部门管理范围。这种做法忽视了最重要的一点，就是盐业管理体制从本质上讲，是一个基于特定目的，即维护食盐安全，并对特定种类盐产品进行管理的体制。它赋予盐业行政主管部门的管理权限仅针对特定的盐产品范围，也就是“食盐”。
由于对“盐”的不同认定，导致管理部门“打架”的案例多有发生。典型的便是农业部门和盐业部门关于“饲料添加剂中的氯化钠”认定有所分歧。由于盐业部门认定饲料添加剂也属于其管理权限而引发不少争议。
为了解决这一争端，农业部办公厅在2013年下发通知，“关于加强饲料添加剂氯化钠监管”，该通知明确饲料添加剂氯化钠不属于食盐范围。
近日，江苏一家盐化公司通过政府信息公开申请，得到了工信部的书面回复是“将肠衣盐纳入食盐管理，没有规范性文件规定”，由此也撇开了盐业管理部门的干预。
这些争议本质上是由多个部门与盐业部门划分权责不明引起，但其根源仍在于食盐的法律定义。
邹佳莱建议，为了区分盐业部门和其他部门的管理权限，还应对其他领域的食盐和用途作出更多法律上的明确定义，以免防止盐业部门“越权”。
除了“盐”“食盐”的概念等问题外，业内人士对改革方案的一些细微之处也提出了自己的意见。国家相关部委一直对盐改方案中的模糊之处进行“细化”。
今年4月7日，国家发改委和工信部联合发布《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》，业内按其编号称为“604文件”。该文件对盐企在规范物流配送方式、开展自建渠道销售、企业信息告知范围、有关部门不得以检测食盐质量等为由扣押或者没收合法合规进入市场的食盐产品等方面提出了明确的规定。
“具体操作起来还是比较含糊，”邹佳莱表示，按照604号文件的表述，“要加快清理地方性法规和政策中与《方案》精神不符的条款，2017年6月30日前要完成清理工作”，但如果没有未完成的应当怎么追究责并没有写进规定，如何追责也没有细化。
邹佳莱还认为，604号文件对各“落实盐改跨区经营政策专项行动”的主体规定并不明确，而在实际操作中地方政府就屡屡推给盐业部门，但事实上，盐业部门作为利益关联机构，是否能真正落实始终是个问号。
四道关：分解盐业管理部门
根据国务院《盐业改革方案》，破除政企合一的体制，还需要创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责。
对于盐业部门的管理作用，崔桂玲说，很多人认为盐业采取专营制度的重要原因之一，是因为工业盐和食盐容易混淆，这一行业相对较为专业。
崔桂玲曾参与了全国各地盐企的多方调研。她认为，上述说法存在误区，一方面工业盐和食盐成分相同，都是氯化钠，只不过食盐的生产程序更为严格，比如去除食盐中的杂质和异味。另一方面，一些剧毒的亚硝酸钠不仅生产价格要远高于食盐，而且在我国严格的盐业管理体制下，食盐和工业盐生产线实现完全分开。只要把控好食盐的销售渠道，部分剧毒的工业盐几乎不会混入食盐市场。
“工商和食药监部门目前负责监管食品安全，不是也能防范于未然，起到了基本的作用?”崔桂玲表示。
陈国卫持有相同观点。他说，把盐业市场的管理权交由工商和食品药品管理部门承担，或许将成为化解现有盐业管理体制矛盾的好办法。
包括陈国卫在内的多名业内人士曾屡次建议，盐务管理机构的职能总体上可以引入“现代管理体制”。
“对于盐业管理部门的“权利让渡”，他建议，可考虑将地方盐务局的部分权力让渡给国家工商总局或质检总局，从根本上切断盐务局与盐企之间的利益链条，进一步规范盐业市场;食盐中的碘含量及其检测，则可以由卫生部门来负责。
“这种分头管理模式适用于我国大多数食品行业。”陈国卫称，既然盐作为食品，为什么不采纳这种管理体制呢?
陈国卫、崔桂玲等多名亲历我国历次盐改过程的业内人士表示，不妨在此次盐改中撤销“盐业部门”。“我们知道有盐务局，但是我们现在还听说有油务局、肉务局吗?”陈国卫反问。
根据国务院的改革方案，需要“创造条件”分解盐业管理机构的行政职责，这不是短期所能完成的，需要一个较长时期的转化。当前最主要的是先做好盐业系统内的政企分离。
根据国家发改委的调查统计，截至2013年年底，盐业从业人员达到20万余人。《2014年中国盐业发展报告》也显示，截至2013年，全国盐业系统从业人员超过20万人，人员如何安置和分流成了改革的难点。
一位不愿具名的盐业系统官员向1记者透露，经多方调研提出了一个解决办法是：一部分盐业公司人员随盐政管理、监督、执法职能进入公务员行列，剩余人员将分流安置在被剥离的盐业公司现有优良资产内，直接进入市场参与竞争。
今年6月12日，四川省印发《盐业监管体制改革方案》，提出将原省盐务局承担的各类职能分流至省经信委、省食药监局等部门，对现有执法人员进行分流安置。北京商报记者梳理发现，我国目前已有江西、内蒙古、重庆等多个省级行政区以撤销盐务局为核心，悄然开启了省级盐业行政管理制度变革。
调整后，四川将保留省盐务管理局“牌子”，在省经信委挂牌，按照“考调招录一批、离岗待退一批、培训转岗一批、协商解除合同一批”的方式，对现有执法人员进行分流安置。除了四川之外，其余3个省级行政区域均提出撤销盐务局，将管理职能交由工信、经信、食药监等部门。
盐业系统的工作人员，几十年来为保障食盐的储备和安全做出了不可磨灭的贡献。2017年，对于他们来讲，是艰难的一年，但从长远计，盐业走入市场机制是不可逆转的规律。走出老圈子，中国盐业才能焕发更大的活力。
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