浅谈社会福利政策有哪些论文(2)
2003年以来，我国政府切实履行政府责任，注重制度建设，密集出台社会政策：2003年出台“新农合”，2007年实施农村低保全覆盖及城镇居民医疗保险，2009年出台新医改、试点新农保，2010年通过《社会保险法》，2011年提高国家扶贫标准(提高到2300元/人·年)，2012年推进新农保全覆盖，等等。上述各种重大战略决策的陆续出台，使我们看到了中央解决民生问题、推进社会建设、构建和谐社会的决心和信心。由于这些战略决策的实施都以国家充分履责为前提，都直接间接离不开社会政策的改革与创新，也使我们看到了“国家主导型”社会政策的曙光。
五、构建国家主导型社会政策任重道远
尽管自新世纪初以来中国经济社会发展进程出现了各种有利于矫正市场主导型社会政策的不足与偏差的新变化，但也必须看到，向国家主导型社会政策的转型是决不可能自动地实现的，市场主导型社会政策在我国毕竟已推行30多年，制度的路径依赖使得它在相当长的时间内仍将产生着这样或那样的重要影响(43)。这就更加表明加快构建国家主导型社会政策的必要，同时也表明这一过程任重道远，不可能一蹴而就。
第一，对发展理念进行必要的调整。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中指出，“发展可以看作为人们享有的真实自由扩大的过程”(44)。这一发展观强调发展不单纯是指GNP的增长、个人收入提高、工业化、技术进步、现代化等因素，而是包含更加广泛的因素，涉及社会安排(如教育、保健设施)、政治参与、公民权利等等内容。“对发展的充分理解必须超越财富积聚、GNP增长及其它与收入相关的变量;这并非是忽视经济增长的重要性，而是必须超越它。”(45)森的观点与中国共产党提出的“科学发展观”其实质是相通的。可以以此为指导，对过去片面追求经济增长的发展理念进行必要的调整。具体来说，就是从改革开放以来长期坚持的“效率优先，兼顾公平”的发展理念过渡到“效率公平，并重兼顾”或“经济发展与社会公平并重兼顾”的发展理念。在现阶段贫富分化比较严重的现实下，甚至可以矫枉过正，采取适度偏重公平的发展理念。对发展理念进行必要的调整，这是构建国家主导型社会政策的重要前提(价值基础)。
第二，科学、合理地界定国家与市场在社会福利供给上的角色边界，实现国家主导角色的回归。首先，国家应当切实承担起对农民的社会福利责任，进一步健全农村社会救助体系，扩大“新农合”的覆盖面，提高补偿水平，加快推进“新农保”试点。其次，国家应当加快建立健全农民工社会保障制度，切实推进农民工社会保障制度与城市社会保障制度的衔接、整合。再次，国家应当充分履行对全体国民的社会福利职责，科学、合理地划分在住房、教育、医疗等攸关民生的重要领域中政府角色与市场角色的边界，将过去不恰当地市场化了的内容拿回来，实现政府角色的回归。
第三，注重发挥社会政策对经济发展的促进功能。经验及研究一再表明，适度的社会政策对经济发展可以产生积极的促进作用。与国家统揽型社会政策不同，实施国家主导型社会政策并不一定对经济发展产生负面影响。“在全球化环境下，国际社会的一个普遍共识是，社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担。”“社会资本与人力资本的提高有助于对瞬息万变的经济环境做出积极的响应，并对提高竞争优势有着极为重要的作用。社会政策或社会保障支出也有其经济成本，但它能够补偿由于失业、残疾和老龄化等带来的负面效应。”(46)
西方当今社会政策理论与实践发展的一个新趋势是对“发展型社会政策”的关注和重视(教育政策、就业政策、培训政策)，对相关社会政策给予优先考虑。发展型社会政策的理论和实践形成于20世纪90年代中期。这一政策的核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，其基本依据是，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策关系到国家的可持续发展。发展型社会政策注重社会政策对于经济发展的贡献，强调经济、社会的协调发展;注重从中长期发展战略的角度入手制定社会政策，强调“上游干预”;认为投资于人力资本(教育、卫生)是反贫困和提高国家竞争能力的根本措施;注重社会资本的积累，注重社会投资等理念(47)。在实践领域，西方国家普遍开始了对传统福利体制的改革，提出了“促进工作福利(welfare to work)”战略，推动符合工作年龄未工作的家庭和个人通过职业培训、就业促进以进入劳动力市场，减少“福利依赖”(48)。上述理论与实践的新趋势对中国具有明显的借鉴意义
第四，积极稳妥地推进政治体制改革，实现公民参与的普遍化、制度化。在中国改革开放和社会主义现代化建设的关键时期，党的十七届五中全会明确提出，要“积极稳妥推进政治体制改革，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。政治体制改革包含非常丰富的内容，实现公民参与的全面化、制度化是其中基本要义之一。应该说，改革开放30多年来，我国民主政治建设取得了显著的进步，如近年提出逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表、扩大公民有序政治参与等等(49)，但在实现公民参与的普遍化、制度化方面还存在着严重的缺陷，特别表现在实现弱势群体政治参与的普遍化、制度化方面。美国政治学家Jeffrey M. Berry曾给“规范的民主政治过程”下了一个定义，指出，“所谓‘规范的民主政治过程’，是指在此过程中，人口中一个积极的、合法的团体在影响其决策过程的关键阶段能使自己的声音被有效地听到的高度可能性”(50)。参与公民团体被认为是影响决策的最有效的途径，但Berry不得不承认，在美国，公民团体的参与者主要是中间及中上阶级并相应地代表他们的利益，这是令人遗憾的。我国的政治体制改革应当避免出现这一局面，要实现包括弱势群体在内的普遍的民主参与或公民参与，只有这样，弱势群体的权益才能得到及时有效地反映和保障。
第五，注重借助“第三部门”的发展，弥补国家、市场在社会福利供给上的不足，实现真正的国家主导、福利多元。“福利多元主义”也是西方社会政策学者在反思“福利国家”体制的利弊得失后产生的一个新理念、新思潮，对西方社会政策实践的影响很大。在检讨“福利国家”体制下政府过度包揽社会福利导致经济发展后劲不足的弊端中，以下问题自然摆在了学者和决策者的面前：社会福利究竟是谁的责任?国家福利是否唯一选择?什么样的福利模式最能满足社会需求?主流的看法是，福利不一定要由国家包揽，民间社会也应参与，国家、企业、社区和志愿机构乃至家庭等都是社会福利的提供者。这种模式学者们一般称为“福利多元主义”(welfare pluralism)(51)。借鉴“福利多元主义”给予的启示，为了超越“国家统揽型社会政策”、“市场主导型社会政策”的缺陷，同时实现社会福利的有效、充分供给，在我国当前，应当特别注重社会的作用，特别是“第三部门”的作用，以满足国民的福利需求。
注释：
①Harold L. Wilensky and Charles N. Lebeaux. Industrial Society and Social Welfare. New York: Russell Sage Foundation, 1958.
②Titmuss, R. M. Commitment to Welfare, London: George Allen and Unvin(first published 1968), 1976. p. 129, 115; Collard, D. "The case for universal benefits", in D. Bull(ed.), Family Poverty, London: Duckworth, 1971.
③关于“普惠型福利”和“选择型福利”的详细解释，参见Pratt, Alan. "Universalism or Selectivism? The Provision of Services in the Modern Welfare State", in Michael Lavalette & Alan Pratt(ed.), Social Policy: A Conceptual and Theoretical Introduction. London: Sage Publications, 2001.
④尽管西方国家实施“普惠型”福利制度，但也存在着不同的模式。丹麦学者考斯塔·艾斯平-安德森(Gosta Esping-Andersen)在其1990年出版的《福利资本主义的三个世界》中以福利分配的“非商品化”(decommodification)程度为标准，将西欧和北美国家的福利体制划分为三种类型：“自由主义”福利体制、“合作主义”福利体制、“社会民主主义”福利体制。在自由主义思想指导下，征收社会保障费或社会保障税最少，全国用于再分配的社会保障基金很小，与之相应，社会保障再分配支付最少，统筹互济的因素最少。这一模式的典型代表是美国、加拿大和澳大利亚等。合作主义福利制度强调政府、雇主组织和雇员组织之间的合作;要求雇主和雇员参加保险，按时缴费;与“自由主义”福利国家相比，其福利基金有较大的积聚，除了“社会救济”还有庞大的社会保险计划，覆盖广大的普通雇员群体;福利分配以就业及社保缴费为依据。由于福利基金有较大积聚，统筹互济的因素较多，因此“合作主义”福利体制“非商品化”程度较高。这类制度最初发生在德国而后扩展到整个欧洲大陆，目前包括德国、比利时和法国等国家。社会民主主义福利制度实行高税收、高福利，在福利分配方面有均等化倾向，福利分配的资格与个人劳动贡献或缴费记录关系不大，而主要取决于公民资格。与其它两种制度相比，这种体制所追求的福利服务和给付水平甚至能够满足中产阶级的需要，而不是像其他福利国家那样只满足较低需求上的平等，所以，这种制度的非商品化程度最强，给付最慷慨。这种福利制度类型的国家主要存在于北欧瑞典、丹麦、挪威等几个国家之中。参见[丹]考斯塔·艾斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文编译，法律出版社2003年版。
⑤参见代恒猛《从“补缺型”到适度“普惠型”——社会转型与我国社会福利的目标定位》，《当代世界与社会主义》2009年第2期;尚晓援《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》2001年第3期。
⑥吴忠民：《从平均到公正：中国社会政策的演进》，《社会学研究》2004年第1期。
⑦景天魁：《引致和谐的社会政策——中国社会政策的回顾与展望》，《探索与争鸣》2008年第10期。
⑧景天魁：《论中国社会政策成长的阶段》，《江淮论坛》2010年第4期。
⑨《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年版，第336-337页。
⑩《列宁全集》第21卷，人民出版社1990年版，第155页。
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