试论国际税收竞争的理论分析及实证

　　在经济全球化的演进过程中，不同经济管辖区之间的国际税收竞争(International Tax Competition)正成为国际学术界和政策制定者日益关注的问题。无论是发达国家还是发展中国家，都在吸引外资和人才方面展开激烈竞争。瑞典学者Hansson和Olofsdotter在经过实证研究后认为，外商直接投资(FDI)能够将东道国的生产和需求联系起来，对经济发展是极为有益的。[1]外资的流入对东道国可以产生许多积极效应，例如能够弥补资金缺口、带来先进生产技术和管理经验、引入国际市场的竞争机制等。在吸引外资和人才方面，税收优惠政策是一项重要机制。这也引发了大规模的国际税收竞争。

　　本文对国际税收竞争的诸多理论进行了详尽的分析，研究了国际税收竞争给国际社会带来的益处，同时分析了有害税收竞争的特征。在面对税收竞争时，不同经济管辖区制定了不同的应对政策，本文以英美、香港、东欧国家以及爱尔兰等国家和地区为例，研究了它们在国际税收竞争方面采取的措施策略以及经验成果，尤其是爱尔兰如何在极短时期内一跃而为“凯尔特之虎”(Celtic Tiger)。为我国面对全球化竞争的经济政策的制定提供比较分析和参考借鉴。

　　一、理论分析

　　(一)小国占优理论

　　面对经济全球化的竞争，不同国家会采取不同的税收竞争模式。小国占优理论(Small Country Advantage Thesis)认为，减轻税负将给小国带来资金和人才的流入，对人均收入的提高会比大国多。因此，当小国和大国在资本领域进行竞争，最终的结果是小型国家采取降低更多税负的方法以获得资本青睐。小国在制定和实施政策方面具有灵活性，因此在税收竞争中具有一定的优势。

　　(二)不对称税收竞争

　　Bretschger和Hettich研究后发现，大型国家在税收减免的幅度上明显不如小国，因此他们提出了不对称税收竞争(Asymmetric Tax Competition)理论。[2]该理论认为大国在全球资本市场占有着相当大的份额，起了主导作用，从而能够直接或者间接地影响全球的税率。Genschel和Schwarz认为，小国对资本市场的需求量不大，通过降低税负，小国能够吸引大批资本流入，这可以帮助小国提高人均收入。但小国的税率无法影响整个资本市场。[3]

　　(三)新经济地理学理论

　　斯坦福大学教授Stiglitz和华威大学教授Dixit率先提出了新经济地理学(New Economic Geography)理论。[4]这种理论认为，大型国家拥有完善的供需链条以及成熟市场，对跨国企业具有极大的诱惑力，因此大型国家在吸引外商直接投资(ForEign Direct Investment)方面具有天然优势。在全球日益一体化的环境下，产品逐渐集中到大国的市场上。大国可以在其管辖权内，为这些资本征税。而小国为了吸引投资，只能不断降低生产成本，减轻税负。

　　(四)税收竞争理论

　　Lindblom在1977年提出了税收竞争理论，该理论认为，世界各国为了吸引投资将进入一个恶性竞争(Race To the Bottom)的循环。[5]由于国家的发展依赖于生产投资，用以成立企业、增加生产规模以及促进就业。而为了经济增长，增加管辖权内的投资至关重要。在二战后相对长的一段时期，各国政府实施了严格的资本管制，以抑制资本外流。

　　20世纪70年代之后，发达国家逐步放开资本管制，允许资本家在境外自由投资。另外，刚起步的金融市场监管不力，出现很多投机性的金融工具，这些工具提供了丰厚的投资机会助长了金融投资行为。许多过去投资在工农业上的资金都投入到金融工具中。德国学者Scharpf认为，政府为了把投资维持在一定水平，只能不断降低生产成本，减轻税负。[6]

　　Devereux 研究后发现，金融市场的一体化以及生产投资的流动性是导致经济合作与发展组织(OECD)出现税收竞争的两个重要因素。[7]Bretschger认为，贸易一体化是导致OECD降低资本税收的另一要素。[8]大部分学者均认为，各国的政府部门都遵循相同模式的减税政策。甚至当资本税率逐渐降低后，各政党的经济策略及执政理念的差异会逐步缩小。

　　(五)税收补偿理论

　　美国经济学家汉森等人提出了税收补偿理论(Tax Compensation)。该理论认为政府部门为了迅速调节经济、“熨平经济波动”，可以采用税收补偿的政策，目的在于限制繁荣时期的过分扩张，在经济衰退时期则停止征收这些税款，并退还以前所征税款以刺激消费。当经济越来越依赖国际市场时，经济收入和就业增长似乎变得越来越不受本地政府的控制。由于各国市场相互依存，当发生经济衰退事件时，彼此之间很容易相互传播，1998年发生的金融危机就是个显著的例子。另外，越来越多的投资项目通过国际短期资本融资，这些资本迫使企业承受巨大的消减成本的压力。为了避免经济的波动，政府部门急需采取税收补偿的政策。

　　在西方国家普遍存在工会或者社团。Garrett和Mitchell认为工会或者社团的存在使得各国在调节资本税率时具有一定的弹性，政府可以跟工会讨价还价，让他们在增加工资的同时适度缴纳更高的税收。[9]税收收入的增长使得政府可以在劳动者之间进行二次分配以抑制贫富差距，也可以投资于教育、研发和基础设施来提高国内产业的竞争力。一般来说，左翼政党往往更能利用工会和社团达到目的，因此税收补偿理论预计激进的政府会提高资本的税收比率。

　　(六)税收协调理论

　　税收协调(Tax harmonization)产生的客观条件是纳税人在工作、储蓄、购物或者投资时，都面临相同或相似的税率。税收协调具有两种不同的方式：显性的税收协调和隐形的税收协调。

　　当各国在最低税率取得一致认可或者采用相同的税率的时候，此时可谓是显性的税收协调。例如，目前所有欧盟国家已达成一致意见：各国增值税都必须维持在15%的税率以上。欧盟在燃油、酒和烟草方面都有最低税率的规定。在这种最低税率的硬性规定下，纳税人无法从别的国家获得税率上的好处，各国政府也可以无视市场规律的作用。

　　当政府可以在他国的司法管辖区征收本国国民的税收时，此时可以取得隐形的税收协调。这时需要各国收集外来投资者的财务信息并和它国政府分享这些数据。由于资本通常从高税率国家流向低税率国家，这种信息交流在现实中往往是单向的：从低税率国家分享给高税率国家。在隐形的税收协调情况下，纳税人无法从他国更好的税收政策下获益，政府亦不受为自由市场影响。

　　两种税收协调的表现形式都会影响经济发展的效率，因为它们都避开了税收竞争，甚至彼此鼓励征收更高的税率。这阻碍了资本和劳动力的有效供给和自由流动，减缓了整体经济的运行效率。在1975年，欧盟试图实现统一的企业所得税税率制度，欧盟委员会规定了45%的最低企业所得税税率。但这项制度最终失败了。目前欧盟的平均企业所得税税率低于25%。

　　二、国际税收竞争研究

　　(一)国际税收竞争益处

　　有的学者认为，税收竞争为整个人类社会都带来了巨大的好处。但获得最大好处的是那些在面向全球自由开放市场的国家，而不是实行贸易保护主义闭关锁国或者试图建立贸易障碍逆潮流而行的国家。

　　上世纪80年代来，国际贸易壁垒逐步减少，不仅提高了全球自由市场的运作效率，低税率也让更多的人获益良多。税收竞争促使各国进行剧烈的税收改革，考验着各国政府的税收征管能力。它促使政府充分利用有限的资金，激励着政府更明智的花费税收收入。为了防止税收过高，税收竞争促进了经济福利，生产性投资和就业的发展。低税管辖区的存在也使得国际资本市场更加有效率。

　　一些学者认为，反对税收竞争是错误的，是基于避税天堂的误解或者是政府的理想化的假设。在现实世界中，税收竞争是有益的。类似其他形式的竞争，税收竞争的结果将产生积极的财政政策。低税负可以使人们获得更多的收入。从经济学角度，低税率可以提高经济效益。资本的流动可以防止政府滥用职权，因为资本可以跨越国界，人们可以防止贪污腐败，有效保护人权问题。

　　税收竞争在某些方面是可取的。最重要的是，税收竞争鼓励政策制定者采取合理的税收政策来推动经济的增长。而税收协调则相反，它通常和税收负担紧密关联。税收协调的倡导者试图采取各种方式避免税收竞争，进而缓解税率下降而带来的财政压力。

　　(二)有害税收竞争

　　当各国税收交互碰撞时，容易带来国际逃避税问题。这意味着一个国家的税收收入可能会损坏其他国家的税收。税基在不同的国家之间游动，在一些情况下甚至消失不见，这显著提高了税务机关的监管成本。1998年，经济合作与发展组织(OECD)理事会通过题为《有害的税收竞争：一个新的全球问题》的关于有害税收竞争的报告。报告认为正常的税收竞争有以下特点：透明、无差别待遇，目的在于吸引真正的经济活动，而不是有利于减少税收甚至逃税。除此以外，都是有害的税收竞争。

　　不同国家的税收体系之间引起的税收竞争，其结果是一些国家认为有益，而另一些国家则认为有害。例如，某个国家的税收激励策略可能使得投资增长，但另外的国家则可能因此失去资本和人才。避税天堂或者其他类似实行有害税收政策的区域在以下方面造成不良影响：扭曲了投资的流向、破坏了税收体系的公正性、增加了税务机关监管成本等。税收竞争也可能带来政府预算方面产生问题，导致预算平衡的目标无法实现。学者Pestieau研究后认为，税收竞争将导致公共福利降低，并使社会财富二次分配的效率低下。[10]

　　三、国际税收竞争真实案例

　　(一)美国和英国

　　在经济全球化的影响下，资本和人才倾向于流动到税率较低、公共服务较好的区域。1979年撒切尔成为英国首相，1981年里根成为美国总统，当时他们面临着本国经济疲软的现状，但最终都通过自由市场改革使得经济重新恢复活力。其中降低个人所得税的政策功不可没。在撒切尔执政年代，税率从最高83%降低到40%。里根政府则将最高70%降低到28%。英国和美国都从降低税率方面获益良多并借此摆脱了其经济上的困境。

　　(二)香港

　　香港在二战后极度贫困，但它实施了自由市场经济包括低税率来促进经济繁荣。其结果是显著的，香港成为二战后经济增长最快的地区之一，根据世界银行统计，目前香港已是排名前20的最富有地区。世界银行的排名非常具有启发性，许多世界上最富有的地区都有低税率的特征。

　　(三)东欧国家

　　爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚，这三个波罗的海国家在20世纪90年代实行了单一税系统(Flat Tax System)，税收竞争引发了它们的税制改革并进入了良性循环。俄罗斯在2001年跟着实施了13%的单一税系统。其他国家例如乌克兰、哈萨克斯坦和斯洛伐克等逐步实施单一税系统。

　　实施单一税系统后，波罗的海诸多国家成为苏联后最繁荣的国家。这证明了优秀的税收政策带来的积极影响。根据世界银行统计，俄罗斯在2001后经济以每年6.5%的速度持续增长，比这段时期的美国及欧洲大部分国家增速更快。在2001年后，俄罗斯所得税的税收收入显著增加，这说明如果税收制度开明并且税率较低，人们更愿意扩大生产并缴纳税负。

　　(四)爱尔兰

　　爱尔兰在20世纪80年代，工业相对欧洲国家极度落后。但其后实行的低税率政策吸引了全球大量的资本。爱尔兰在20世纪90年代取得每年平均7.7%的增长，有几年竟有超过9%的年增长率，令人刮目相看。爱尔兰由于经济落后曾一度被认为是“欧洲病夫”(Sick Man of Europe)，但它实施的低税率政策使得失业率大幅下降，投资急速增长，在极短时期内一跃而成为“凯尔特之虎”(Celtic Tiger)。虽然2008年发生的金融危机以及房地产泡沫奔溃使得爱尔兰经济受到影响，但学者们认为爱尔兰在近代经济取得的成就使得它成为了近代名副其实的大赢家[11]。

　　20世纪80年代，爱尔兰的企业所得税税率接近50%，但税收收入仅占国内生产总值(GDP)的1%。自从实施12.5%的企业所得税税率后，其近年的税收收入占国内生产总值已增至4%。爱尔兰的低税率政策对欧洲其他国家具有积极的影响，促使其他国家显著降低税率。较低的税率可以提高经济效率，这也鼓励欧洲决策者研究削减其他税率的政策。爱尔兰由于实施了各种低税率政策，它被认为是避税天堂。但爱尔兰政府预算余额充足，债务极低，政府开支少，税收负担低。观察家们认为，爱尔兰实施的12.5%的企业所得税税率使得其他国家遭受很大的征税压力。

　　四、结论

　　国际税收竞争与国际税收协调之间似乎在进行一场没有硝烟的经济战争。国际税收竞争和自由化市场能够影响人才和资本的流动，它能给国际社会带来很多好处，但同时也引发了有害税收竞争的论点。国际税收协调的支持者则试图制定适当的规则保护自身的经济管辖区，阻止人才和资本从高税率的地区无限制地自由流向低税率的地区。一些学者认为，税收协调政策是解决国际逃避税问题的关键因素。目前已有国际机构试图建立各国政府之间信息共享的系统，以此解决有害税收竞争带来的序列问题。另外，世界各国也在逐步进行税制改革，例如一些国家近来引入了资本来源地征税(Tax at the Source)的政策，这样就可以有效减少资本的逃离。

　　本文对国际税收竞争的各种理论进行了详细分析，并以真实案例讨论了国际税收竞争带来的益处以及有害税收竞争的特征。综观国际税收竞争的各种理论成果，我们不难发现，这一领域研究始终在不断地演化和发展。国际税收竞争引发的新场景和新问题层出不穷，学者和政策制定者则以高瞻远瞩的眼光归纳理论模型并提出解决策略。其他国家和地区在面对国际税收竞争的历史实践给我们提供了极好的经验参考，而多维度数据的收集和分析也为我国提供了比较和借鉴。