财政风险的国债和赤字依存度分析
一、引言
财政风险是现在世界各国普遍关注的一种重要风险，这是由财政风险的特殊性决定的。尽管世界各国对财政风险都给予很高的关注，但是对财政风险的定义却没有一个公认的统一的准确说法。国内最早提出“财政风险”这一概念的是财政部于1996年8月15日完成的一个政策报告《国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究》，该政策报告认为“财政风险，是指在财政发展过程中由于某些经济社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中体现为巨额财政赤字和债务危机。”这个定义概括了导致财政风险的两个因素，即经济因素和社会因素，并把财政风险的现实形态表述为“财政赤字和债务危机”。本文的研究根据这一定义的内涵从财政赤字和债务角度来分析财政风险。
在很多学者的研究中，最常见的两个评价财政风险的指标是赤字率和债务率。这两个指标所遵循的是以欧洲1992年制定的《马斯特里赫特条约》规定的赤字率3%、债务率60%作为参考标准，以此来评判一个国家的财政状况。2010年3月6日，十一届全国人大三次会议在人民大会堂三楼金色大厅举行记者会，财政部部长谢旭人就我国财政赤字状况及如何管理的问题回答记者提问，谢旭人称，今年全国财政赤字还是严格控制在3%之内。本文的研究虽然也是从财政赤字和债务的角度来考察财政风险问题，但是本文是从赤字依存度和国债依存度两个指标来考察的。
二、国债和赤字依存度的概念及相互关系
(一)国债和赤字依存度的概念
1.国债依存度。国债依存度是指当年国债收入占财政支出的比重，是一个相对指标，是衡量财政支出对国债的依赖程度。国债依存度越高表示财政支出对国债收入的依赖程度越高。
(二)国债和赤字依存度的关系
我国从1981年开始恢复发行国债以来，国债收入就作为弥补财政赤字的一部分，而后在1994年我国立法规定不准政府部门向银行透支，国债收入便成为了赤字的主要资金来源，国债的发行额大幅增加。1998年以来，我国实施了积极的财政政策，国债发行额连创新高，其中，2007年我国国债发行额为23139.10亿元，2009年为17927亿元。同时，中央财政的赤字额也不断扩大，这进一步促进了国债发行额的增加，国债发行额的不断扩大，必然导致还本付息的压力的不断增加，反过来推动财政赤字的急剧攀升。随着财政赤字和国债的不断增加，我国财政的赤字依存度和国债依存度也在循序渐进的增加着。
从定义中可以看出国债依存度和赤字依存度之间存在着很强的相关性，可以说二者是相互影响的，如图1。（图1略）
图1中，左图是国债依存度的散点图，右图是赤字依存度的散点图，两个图的横坐标都是年份，最下面的图是国债依存度与赤字依存度的关系图，横坐标是赤字依存度，纵坐标是国债依存度，从图1中的左、右两个图可以看出国债依存度与赤字依存度，存在着相关关系，从图1中的最下面的图中可以看出国债依存度与赤字依存度存在着非线性的函数关系。
虽然国际上对国债依存度的安全控制线没有一个明确的标准，即国家财政的国债依存度(当年国债发行额/国家财政总支出)控制线为15%～20%，中央财政的国债依存度(当年国债发行额/中央财政支出)则为25%～30%。但是本文的国债依存度是用国家财政总支出，所以国债依存度的安全控制线标准选择了20%。由于赤字依存度还没有一个安全控制线的标准，因此本文利用国债依存度和赤字依存度之间的关系，计算出会导致国债依存度超过20%时的赤字依存度，并利用计算出的赤字依存度作为安全控制线的标准。并利用这两个指标判断政府是否存在财政风险。
本文选用的数据中1981-2009年的财政收入和财政支出摘自《中国卫生统计年鉴2010》，1981-2005年的国债发行额摘自《中国财政年鉴2007》，2005-2009年的国债发行额摘自《中国统计摘要2010》(见表1)。本文根据国债依存度和赤字依存度的数据，选用Logit回归模型，利用SPSS17.0对数据进行拟合回归，回归结果如下：
其中，DEBTi表示国债依存度的值，单位是百分比，自变量DEFIi表示赤字依存度，Pi表示国债依存度超过国际警戒线的概率。
对模型进行Wald、似然比和比分检验，发现上述模型拟合的很好，且预测效果很好，因此从模型中可以计算出赤字依存度在什么情况下会使得国债依存度超过安全控制线的概率50%(在这里是以50%为标准来衡量是否存在危险)。如果以Pi=0.5为分界线，求出此时的赤字依存度为DEFI=6.56%，这就表示当DEFI大于6.56%时，DEBT大于20%的概率就大于50%。鉴于Logit模型中，国债依存度只有两种情况，一种是国债依存度大于20%概率为1，另一种是国债依存度小于20%概率为0，因此当国债依存度大于20%的概率为50%时就可以看成是确定性事件，即DEBT一定会大于20%。因此可以把国债依存度大于20%和赤字依存度大于6.56%作为评判财政是否有风险的标准。
从表1中，可以看出，赤字依存度和国债依存度大致遵循赤字依存度大于6.56%时，国债依存度大于20%的规律。由此可以看出我国现在处在财政风险的高概率区，即我国财政存在着一定的财政风险。
三、国债和赤字导致的财政风险
(一)国债风险的概念
国债风险是指政府无法按既定计划筹集到足够的资金来偿还到期的本息，从而丧失国家财政信用的可能性。从上述定义中可以看出，国债风险，即国债规模风险，就是指政府是否有能力来应付国债规模的增加带来的还本付息的压力。衡量国债规模风险的主要指标是国债依存度。
如表1，国债依存度的水平稳定，波动幅度较小，1995年以前的国债依存度一直处于20%以下，1995年以后，国债依存度基本维持在25%上下，2007年创下了历史最高，达到46%。由于国际公认的国家财政国债依存度的警戒线标准时20%，由此可知，我国的国债依存度已经超过了国际公认的警戒线标准，所以我国的财政支出已经处于过分依赖国债收入的状况之中。如果继续大量增加国债的发行额，必然会是财政支出更加脆弱，还本付息压力加大，因此必须降低对国债收入的依赖程度。
(二)赤字风险的概念
财政赤字是指财政支出大于财政收入的差额。财政赤字是国家宏观调控的一种手段。国家的财政赤字政策既有积极地作用也有消极的作用。2010年3月5日温家宝同志在“人大”政府工作报告中说，2010年拟安排财政赤字10500亿元，这是新中国成立60年来财政赤字首都破万亿元。就目前我国经济情况来说，虽然经济呈现回升势头，但基础还不稳固，需要保持财政政策的连续性、稳定性，需要保持财政对经济的支持力度。由于我国财政收入增长较慢，支持压力较大，财政收支矛盾突出，因此财政赤字仍需要保持适度规模。这有助于巩固当前经济回升的势头，为加快调整经济结构提供充足的资金支持。
财政赤字风险是指由于财政赤字规模过大使政府无法承担对社会福利和经济增长造成的损失，使政府丧失信用的可能性。从定义中可以看出，财政赤字风险主要是指赤字规模风险，衡量赤字规模风险的指标本文采用的是赤字依存度，从上面的计算可知当赤字依存度大于6.56%时，会使国债依存度超过警戒线的概率大于50%，那么我们可以以6.56%作为赤字依存度的警戒线，即当赤字依存度大于6.56%时，产生财政风险的可能性会大大提高，因此在赤字依存度较大的时候应该警惕财政风险的发生。从表1中可以看，赤字依存度基本符合这个规律。
(三)国债和赤字可能导致的财政风险
从上述的分析可知，国债与赤字之间存在着相互影响的关系，国债是为弥补赤字而发行的，赤字对经济的影响是通过国债来实施的，因此国债和赤字对财政造成的风险主要表现在以下两个方面：
1.通货膨胀风险。国债是为了弥补财政赤字而发行的，发行国债必然会引起市场中流通货币的增加，即货币供给的增加，当货币供给量超过市场中的货币需求量时，就会产生通货膨胀，即商品价格的普遍上涨。通货膨胀对经济增长会产生消极的影响，造成经济的波动，人们对未来经济预期不好，对政府也会失去信心，同时通货膨胀也会进一步使财政赤字变大，发生财政风险的可能性迅速提高。当出现高通货膨胀时，政府由正常渠道获取收入的实际值持续下降，财政支出却必须针对通货膨胀迅速调整，这样，财政赤字有随通货膨胀率上升而不断扩大的趋势，出现“奥利维拉-坦齐效应”，财政风险由此加大。
2.债务风险。无论是赤字还是国债都是政府的债务。在政府财政收入不能跟上支出的增长的时候，赤字就会不断扩大，国债发行量也不断增加，在这种情况下，政府为了能使国债全都卖出去，筹集到足够的资金，政府就必须要提高国债的利率，来吸引公众购买国债，这必然使财政的还本付息压力进一步扩大，导致财政风险的发生。
从上述分析中可知，如果财政赤字过大，必然会对经济发展产生不利的影响。如果政府举债过多，必然使公众对政府失去信心，那时政府想继续举债，就是不可能的了，这时就会出现财政危机。
四、国债和赤字依存度的治理路径
(一)国债依存度的控制
国债的发行实际上是政府进行宏观调控的手段，因此不应该使其成为一种负担。国债的发行额应与财政的承债能力相适应，且保证财政的可持续性，避免使财政陷入债务危机。
对于国债依存度的控制可以从三个方面入手：
1.控制财政赤字。国债说到底就是为了弥补财政赤字才发行的，因此，财政赤字的增加必然会导致国债发行额的增加，基于两者的关系可知，控制财政赤字可以控制国债规模。在一定的国债规模下，为了达到促进经济增长的最好效果，就必须提高国债资金的使用效率。
2.国债利率要低于经济增长率。国债利率的大小直接决定了政府还本付息的大小，实际上也是政府举债所使用资金的成本的大小。当国债利率大于经济增长率时，表示经济增长不足以弥补为了促进经济增长而产生的资金使用成本，政府通过国债融资的方式具有不可持续性，这必然会增加财政压力，导致财政风险，反之，政府通过国债融资的方式就具有可持续性。
3.合理搭配长短期国债。当前我国的经济虽然呈现出了良好的势头，但是基础设施还需大量投资建设，用以维持经济高增长的势头。为了能够筹集到大量的资金，就必须既能发挥我国国债规模的潜力，又能够使国债依存度控制在警戒线内，最好的方式就是合理搭配长短期国债，从战略财政的角度讲，只要能够合理的搭配长短期国债，减小每年财政的还本付息压力，即可降低财政风险。
(二)赤字依存度的控制
财政赤字是各国政府调节经济增长的一种手段，在经济快速发展的今天，如果支出完全受收入的限制，那么必然会限制一国的经济发展。财政赤字实际上也会促进经济的增长，但过大的财政赤字则会对经济产生负面影响。因此，财政赤字要适度，避免产生财政风险。
对赤字依存度的控制可以从三方面入手：
1.财政收入的增长率大于财政支出的增长率。从财政赤字的定义可知，赤字的大小与财政支出和财政收入有关。随着我国积极财政政策的实施，财政支出大幅度增加，可是财政收入的增加确非常缓慢，这就导致了我国财政赤字的不断扩大，给财政造成很大的融资压力。因此想缓解财政压力可以增加财政收入，且使其增长率大于财政支出的增长率。改革开放30多年来，我国经济快速发展，与之伴随的是财政收入增长渠道不畅，财政收入出现相对缩减趋势，要想缩小赤字，首先要理清财政收入增长渠道问题，使得财政收入的增长能够适应经济增长的需要。
2.提高财政支出的使用效率。我国的财政赤字主要来自于财政支出的快速增加，而非税收的增长缓慢，因此提高支出的效率十分关键。一是把资金投放到对国民经济发展和人民生活至关重要，而民营企业又不愿意或无力投放资金的领域，包括：基础设施、义务教育、医疗、扶贫等。二是优化投资量，投资过多或者过少都不利于效率的最大化。要减少公共基础设施重复建设，使地区间公共产品提供趋于均等。三是要有长远、合理的规划。防止今天建明天拆，或者建起来后缺乏维修，很快折旧的情况。
3.隐性财政赤字显性化。隐性财政赤字是指政府职能中隐含的，应由财政承担的支出，并在财政收支中实际发生，而在财政收支账面上没有或无法显示出来的财政资金缺口，如社保资金缺口，政府担保资金缺口，公共投资缺口，医疗卫生融资缺口，政府公共部门的债务以及其他无法偿还的债务，清偿国有企业的负债，国家保险范围外的银行破产，环境保护，灾害救济等。通常隐性赤字表现为一种政府道义上的责任，经常会被忽视，而一旦事件发生政府必须承担，对财政造成风险，因此做支出预算时要考虑隐性的财政支出，避免产生财政风险。
