巴西检察机关在公益诉讼中的角色简评(2)

二、巴西检察机关在公益诉讼中成功的机构因素
巴西检察机关在公益诉讼中的成功，不能仅仅归功于其法律地位的改变，它和巴西检察机构本身的建设以及人员的素质是密不可分的。
（一）独立的法律地位
巴西《宪法》明确规定了检察机关是社会利益的维护者，并赋予其较高的独立性。《宪法》规定了检察机关在职权、行政以及财政方面均独立于国家政权结构中传统的三个分支。每个检察官都享有相对独立的权力，他有权选择如何展开民事调查和采取何种司法措施。为了保障检察官的独立性，宪法还规定其职业的终身性，并在降级、调任和降薪方面给予特殊保护。检察机关在财政和行政上也很独立，它有权独立设置新职位，编写自己的预算以及决定自己的薪资水平。虽然检察长由州长任命，但州长只能够从其他检察官推荐的三名检察官名单中选择。巴西检察机关从宪法层面上已经上升为一个权力强大并且独立的机构，这也是其被称为“第四权”的原因。
检察机关在其新角色中的成功表现反过来又进一步扩大了其权力范围。检察机关在保护公共权益中的积极参与对于巴西公益诉讼制度每个方面的发展都起着重要作用，尤其是在相关法律的起草、推动、先例的发展以及学理解释等方面。事实上，巴西检察机关的人员在一系列公益诉讼法律的起草过程中一直扮演着非常活跃的角色。因此，检察官是公益诉讼最为积极的实践者，同时还是公益诉讼法律解释中最为权威的学者。在与政府的关系中，巴西检察官也表现出很大的独立性。巴西检察机关将自己视为社会利益的代表，而不是政府利益的代表，因为政府利益有些时候和社会利益并不一致，事实上巴西检察机关在过去的几年经常将政府列为被告。[11]
（二）高素质的检察官队伍
自1988年《宪法》修正以来，为了适应公共民事诉讼的新职能，检察机关在机构上也经历了重新调整和改革。新的检察机关在规模和专业性方面都有明显的增强，检察机关对新招聘人员的要求越来越高，检察机关职位的竞争也日趋激烈。检察机关已经成为一个在保护公共利益方面人员配备素质很高、人员薪酬丰厚又充满朝气的机构。
在人员上，尽管巴西公共机构在上世纪90年代很少招收新人，但检察机关新招聘的人员确有大幅度的上升。检察机关人员的扩大也使得检察机关的业务水平更加专业化，尤其是在公共利益保护方面。成为检察官必须通过竞争激烈的公务员考试，被录用后的前两年是实习期，在基层检察机关跟随检察官学习。两年实习期满，就可以获得职位有保障的正式检察官资格，然后被分派至人口较为稀少的地区，一般是去农村地区作为该地区唯一的检察官。因为是唯一的检察官，因此要负责该地区包括刑事起诉以及保护公共利益在内的所有检察职责。之后，如果职位得到升迁，就会被调到人口更多、检察官也更多的地区，从而有机会使自己的工作更加专业化。几次提升后，检察官也有可能被提拔至首府城市。在首府城市，检察官会更加专业于一个更窄的领域，譬如专注于环境保护领域。最后，经过多年的职业生涯，检察官或能升任至“上诉法院检察官”，仅负责处理到上诉法院的案件，但案件涉及的法律领域更广。通常这个层级的检察官一般也担任机构的领导职务，如机构委员会的成员、秘书长、检察长等职务。
检察官招录考试竞争非常激烈，录取比例在百分之一到百分之三左右。而检察官的收入在公务员中是很高的，经过两年实习期的检察官，工资是刚进入政府工作工资的四倍，是当地最低工资标准的三十五倍，而且随着工作年限的增加和职位的提升，工资水平的增长更快。工资水平从一定程度上也说明了检察官职业在巴西的社会地位很高，而且随着检察官门槛的提高，更进一步提高了检察官的社会地位。[12]
三、巴西经验及其对我国的借鉴意义
从法律地位上来看，我国的检察院并不像很多西方国家一样隶属于政府，相对于政府具有较大的独立性。在宪法的规定上，我国的检察机关除了公诉职能外，也是法律监督的专门机关。因此无论从宪法的规定还是机构的设置，我国检察机关应当说都具有很高的法律地位，其宪法地位与巴西检察机关相比较而言甚至更高。但毋庸讳言，相比于巴西的检察机关，我国检察机关在涉及公共利益的民事诉讼中的法律监督应该说还很不够。具体原因是多方面的：首先，法律的规定多为原则性的规定，公益领域的法律监督职能不明确；其次，检察机关对民事诉讼的检察监督措施规定还不完善；再次，我国还没有建立公益诉讼制度，检察机关通过公益诉讼的方式保护公共利益的潜在功能无法得到发挥。另外一个重要的原因是，我国法律对于涉及公共利益的民事诉讼检察监督多落于抽象规定，缺少可操作性的法律条文和实践经验的积累。而巴西检察机关目前的法律地位是从实践中逐步树立起来的，先有学者的提倡，再有检察机关在公益诉讼中的不断投入和努力推动，而后才有宪法和法律不断地提高和强化其法律地位，可以说是“自下而上”的实践型立法。
我国虽然有各种各样的公益团体，但作为民间团体它们所能起到的作用有限，尤其是在面对政府部门侵犯公共利益的时候它们更无所作为。因此，中国检察机关应该在公共利益案件中发挥更大的作用。立法上应当明确规定检察机关在涉及公共利益的民事案件中有提起诉讼和参与诉讼的权力。对于公益诉讼，在中国的社会环境下，由个人提起公益诉讼的成本较高，影响力也较小，而检察机关在法律上是法律监督机关，有宪法上的依据，是最为合适的提起公益诉讼的主体。当然，这并不排斥立法同时允许个人和公益组织提起公益诉讼，在检察机关不是提起诉讼的主体时，检察机关可以作为法律监督者参与诉讼。
为了更好地发挥检察机关对公益案件的监督作用，必须有配套的制度相互配合。可以借鉴巴西的经验，建立民事调查制度、行为整改制度、报告制度和备案制度。民事调查制度的目的是赋予检察机关能够有充分的手段获得提起公益诉讼的证据，以及规定其他机关的配合义务。行为整改制度可以节约司法成本，在能够有效地避免或补救公共利益的损害时，由检察机关和侵害方达成协议，规定补救的措施和时限，而不再进入诉讼程序。另外，应当同时规定其他机关如行政机关在得知公共利益被侵害的信息时，应当向检察机关报告，以便检察机关能够及时掌握侵害公共利益的信息。其他公益诉讼的主体如果要提起公益诉讼，应当向检察机关备案，备案的目的有两个：第一，由检察机关审核该诉讼的公益性，以及该机构是否充分代表了公共利益；第二，在必要时，检察机关可以作为法律监督者参与到公益诉讼中。
注释:
[1]Lesley K.McAllister，Revisiting A“Promising Institution”：Public Law Litigation In TheCivil Law World，24 Ga.St.U.L.Rev.693.
[2]Article 30 of the National Organization Law of the Department of Public Prosecutions-Federal Law No 8，625/93.
[3][4][5]Humberto Dalla Bernardina De Pinho，The Role of Public Prosecutions in Protectingt he Envi ronment under Brazi li an Law：The Case of“Favelas”i n t he Ci t y of Ri o DeJanei ro，24 Ga.St.U.L.Rev.735.
[6][7]引注同[2]。
[8]Lesley K.McAllister，Public Prosecutors and Environment Protection in Brazil.http：//www.spri ngerli nk.com/cont ent/t q722322552842x1/
[9][10]引注同[3]。
[11]引注同[2]
[12]引注同[2]。