社会保险经办机构的管理现状和问题

　　随着《中华人民共和国社会保险法》于 2011 年 7 月 1 日的正式实施，如何依法行政、依法经办社会保险业务，进一步发挥机构职能成为各级社会保险经办机构面对的严峻挑战。而认识各级经办机构的管理现状并解决其中的问题成为应对这一挑战的前提条件。当前，社会保险经办机构的管理中存在着征缴机构不统一、基金管理和监督机制未落实、服务意识弱化等问题。与国际上经办机构统一办理各险种业务的费用征缴模式和节约成本、提高效率、“以人为本”的服务理念还有不同程度的差距。

　　从行政设置和职能划分来看，中国的社会保险经办机构分为中央和地方两个层次。地方社会保险经办机构包括省、地(市)和县(区)三级。省、地两级负责指导和经办的双重职能，县(区)一级主要负责经办工作，他们直接为参保单位和参保者个人办理社会保险各项业务;也有部分乡镇和城市社区还设有社会保障事务所作为业务平台，从事社会保险经办工作。相对于县(区)一级经办机构，乡镇和城市社区的社会保障事务所不仅因为行政区划而更加贴近民众，在业务种类上，更增加了除社会保险(障)之外诸如低保、劳动手册、廉租房申请等各项民生需求。因此，后者的管理水平和服务水平直接决定了民众的满意程度。本文讨论的重点便是地方层次的省、地(市)、县(区)一级经办机构以及乡镇和城市社区社会保障事务所。

　　一、社会保险费征缴管理体制。

　　1999年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定社会保险费的征收机构由省、自治区和市人民政府规定，可以由税务部门征缴，也可以由劳动和社会保障部门设立的社会保险经办机构征缴。到 2002 年上半年，相继有部分省、自治区、市实行了税务部门征缴。从全国来看，到目前为止，既有部分地区完全由社会保险经办机构统一征收，也有部分地区完全由税务部门统一征收，还有的地区则由社会保险经办机构和税务部门共同征收这三种情况并存的局面，并由此引发了如下问题：

　　1.征缴部门不统一，工作不易协调。目前，部分地区的税务部门征缴社会保险费，不能依据《税收征收管理法》，只能依据《社会保险费征收暂行条例》，而后者并没有明确哪个部门是征缴主体。在社会保险费的征缴工作中，由于社会保险经办机构和税务部门要相互传递涉及征缴工作的多项信息，工作环节和工作量增多，在一些地区这两个部门对社会保险征缴计划很难达成共识，计划下达难，两个部门之间容易产生矛盾。

　　2.征缴管理和社会保险管理相脱节，参保人权益受损。社会保险从参保登记、缴费申报、基数核定到费用征缴、权益记录以及待遇支付是一个有机整体。例如，实行社会统筹与个人账户相结合模式的基本养老保险制度中，养老保险待遇与缴费情况相对应，且个人缴费记录要伴随参保人员一生。再如：居民基本医疗保险和失业保险的待遇享受情况也与单位和个人缴费情况紧密挂钩。社会保险经办机构和税务部门同时征缴导致参保人员管理信息与缴费信息分别在两个信息系统运行，由于两个部门沟通不及时，造成本应统一的费用征缴信息流与基金流分割，影响个人账户记录、社会保险关系转移、退休待遇核定。同时，参保单位和个人对于往返于两个部门之间意见颇多，不利于体现以人为本的服务理念，人为地增加了参保单位和个人的参保负担。

　　二、社会保险基金管理。

　　(一)基金管理现状和问题。

　　近几年来，全国社会保险总收入都超过了 1 万亿，其中，2010年更是达到18 823亿元。

　　老百姓的养命钱逐年在增加，一方面能起到稳定民心的作用;另一方面也会引起民众及社会各界更多的担忧。而 2006 年的“上海社保案”更是让全体民众忧心忡忡。在此之后，尽管以上海为代表，全国许多地区纷纷在社会保险基金的财务管理中引入了“收支两条线”的管理方式。然而，因为诸多因素的掣肘，这种管理方式并未有效落实。使得以下问题依然存在：

　　1.社会保险费的坐收坐支。按照“收支两条线”的管理，社会保险费征缴之后进入基金收入户，而基金支出户负责待遇发放等各种支出项目，且这两个账户之间还需经过财政部门直接监管的财政专户。然而，全国很多地区依然存在社会保险费征缴之后并未经过这三个账户且直接支取的所谓“坐收坐支”现象。

　　2.社会保险基金挤占和挪用的问题。社会保险基金作为公共资金本应专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。现实情况却是：部分地区没有将社保基金当做公共资金，对基金的重要性认识不够，将其作为地方性的资金。甚至存在社会保险基金被挪用作财政支出和违规投资的现象。

　　即便是于 2011 年 7 月 1 日生效的《中华人民共和国社会保险法》在相应条款当中也存在不足。首先，该法并未引入“收支两条线”的基金管理方式，这使得“收支两条线”仅限于人力资源和社会保障部门以及各地的行政法规，其法律约束力明显不足。其次，该法中尽管规定了社会保险基金不得违规投资运营、挪用;财政和审计部门的监管;社会保险监督委员会的设立和监督职能;经办机构对基金管理的信息披露机制。但却未对发生上述情况之后该如何惩罚做出具体规定。

　　因此，难以从法律方面有效解决以上问题。

　　(二)对策建议。

　　普遍推行并落实“收支两条线”的基金管理方式;并强化监管力量，落实监管责任，构建主辅分明、多重监管的基金监管结构。“收支两条线”的基金管理方式早已建立，缺的是普遍推行并落实;行政部门、财政、审计早已参与监管环节，《社会保险法》也明确要求建立社会保险监督委员会，同样也缺少落实。

　　2010 年全国社会保险基金收入已接近 2 万亿，理应强化并落实相关监管力量，以满足社保基金运营、管理的需要。在监管组织结构方面，构建一个主辅分明、多重监管的基金监管组织结构。人力资源和社会保障行政部门是社会保险基金监督的主体，从制定相关政策开始，对社保基金运营的全过程进行全方位的监督;财政部门的监督主要通过对财政专户的管理来进行，对基金的财务制度执行情况进行监督;审计监督依法对社会保险基金资金管理及使用情况进行事后的审计监督。

　　各部门的监督各有侧重，在相关的监管领域，都要履行好各自的职责。

　　三、服务理念、服务意识和服务态度。

　　(一)现状和问题。

　　社会保险经办机构在运行和管理当中，相当一部分机构和工作人员尚未形成“服务型政府”“、公共服务”的工作理念，缺乏“以人为本”、为民服务的意识，相反，“主仆不分”的意识和现象依然普遍。在接待参保者个人和单位时，许多经办机构和工作人员服务态度生硬、语言粗俗;自恃了解和掌握相关政策而对服务对象的询问或质疑冷嘲热讽;经办机构或部门之间相互踢皮球;将服务对象晾在一边，置之不理;因办理程序复杂而推诿、拖延。在工作时间安排上向其他政府部门看齐，“朝九晚五”、周末双休，因而工作时间和服务对象的工作时间重叠，很多时候参保者个人需要在工作时间请假来办理业务。

　　即使请假，又因为经办机构中午午餐及休息时间两三个小时，有效服务时间进一步压缩而多次往返。这样不合理的时间安排给服务对象造成极大的不便。以上种种现象使得长期以来形成的所谓“门难进、脸难看、事难办”现象未得到根本性的改变。值得一提的是，作为地方社会保险经办机构向民众进一步延伸的乡镇和城市社区社会保障事务所，近年来为集中办事流程而在社会保险经办之外增加的诸如低保、公共就业服务咨询、廉租房申请等便民服务项目也因为上述现象的存在而未能收到应有的服务效果，民众对服务的满意度不高。

　　(二)对策建议。

　　1.树立“社会保险业务经办是提供公共服务”的服务理念。社会保险经办机构是由财政供款、免费为参保单位和参保者个人提供经办服务的专门机构，是服务型政府履行公共服务职能的重要机构，是社会基本公共服务体系的组成部分，这些机构提供的服务是不折不扣的公共服务。

　　2.社会保险业务经办要实现“以人为本”的服务意识和服务方式。市场经济中的买方市场时刻体现顾客偏好，由此成为公共服务理念的源泉。建设服务型政府，由政府提供公共服务的价值观正是基于这一认识而提出的。服务型政府提供公共服务要求将服务对象(即参保者个人和企业)视为顾客，公共资源的使用必须以人为本，以满足顾客(服务对象)需求为己任，提供服务的满意度应尽量不受服务提供者的主观意识和态度的影响。为此，社会保险经办机构应强化“以人为本”的服务意识并通过内部考核来规范工作人员的服务态度和服务方式，才能杜绝办事推诿、拖拉、态度生硬和踢皮球等常见现象。也正是因为“以人为本”服务意识的建立，经办机构才能够合理安排工作时间方便服务对象。具体建议是：借鉴邮局和银行等窗口服务行业的工作时间。这些服务行业上班时间早、中午照常办理业务、周末单休、节假日休息时间较短，因而其有效服务时间较长。