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“分拆结汇”与个人外汇管理政策研究
新的时期中国经济发展出现了一些新的情况：人民币汇率进入升值周期，人民币升值预期吸引大量短期资本流入，个人外汇收支规模不断扩大。为适应形势变化，充分便利个人贸易外汇收支活动并明确个人资本项目交易，深化外汇管理体制改革，促进国际收支平衡。2007年2月1日新出台的《个人外汇管理办法》规定，不进行真实性审核的个人年度结汇额大幅度提高到等值5万美元，[1]这个新的规定有效提高了个人日益增长的结汇需求，便利了银行的业务操作，但我国近年来个人收汇结汇数量上继续大幅飚升，手法上分拆结汇、规避监管，用途上明显有“瞒天过海”之嫌。一些国外机构可能通过分拆资金的方式汇给境内人员进行结汇，寻求逐利机会，这些都显示“个人外汇管理”的政策效果并不明显，居民、非居民个人已逐渐找到了政策的“对策”，给中央银行货币政策实施和国家宏观调控增加了难度。
1个人外汇管理政策对于分拆结汇出现监管瓶颈
从居民个人外汇管理政策看，对居民个人收汇没有管理，结汇时才需审核相关证明，但银行基于自身利益审核较为宽松，大量的居民个人外汇轻而易举地以“赡家款”和“职工报酬”等名义汇入并分拆结汇，造成了个人外汇管理政策监管的难点，同时也具有一定的危害性。
1.1分拆结汇的表现形式
表现一：2007年10至12月，一家在境外注册的国际贸易公司向内地居民汇入金额为48888美元的汇入款2笔，汇入金额为46666美元的汇入款3笔，汇入金额为45555美元的汇入款1笔，金额共计283329美元，在国际收支申报的交易附言中汇入款为工人汇款，收款人为具有亲属关系的6个内地居民，并当即结汇，结汇后无法了解资金的使用情况。在办理结汇业务的过程中银行人员发现，有2名收款人的年龄不满十八岁，而其中一名是在读初一年级的学生，与国际收支申报的交易附言中汇入款为工人汇款明显逻辑不符，这6笔汇款结汇录入个人结售汇系统时结汇资金属性描述为工人报酬和赡家款。
表现二：2007年12月，某境外个人一次性将24万美元汇给境内居民王某，而后王某将该笔外汇分拆成5笔分别划转至其直系亲属的个人外汇储蓄账户并办理结汇。
1.2存在的监管难点
一是造成了外汇管理部门监管的被动局面。依据《个人外汇管理条例》第九条：“对个人结汇和境内个人购汇实行年度总额管理。年度总额内的，凭本人有效身份证件在银行办理;….”的规定，对于上述案例，因每笔结汇金额均在5万美元的年度总额内，仅凭有效身份证件即可办理结汇，银行不能进行真实性审核，给异常资金以分拆方式汇入境内打开了便利之门，从而给外汇管理部门在防范热钱流入工作中增加了难度。
二是管理依据缺乏可操作性。在上述案例中，虽然外汇局高度怀疑境外机构分拆资金汇入境内逃避监管，但无法依据《个人外汇管理办法》第七条进行定性，以确定这几笔结汇资金确属以分拆等方式逃避限额监管的行为。
三是某些银行的行为为分拆结汇起到了推波助澜的作用。在目前的个人收结汇业务中，境外同一汇款人除了可以将外汇资金分别汇给境内多人进行结汇，逃避个人结汇限额管理的方式以外，还可以一次性汇给某个境内个人，通过外汇资金直系亲属划转分别结汇的方式进行。而在第二种分拆方式中，银行应当依据《个人外汇管理办法》第七条对该分拆行为进行阻止，但往往有某些银行为了小部门的利益或者疏忽，直接造成了对我国个人外汇管理政策的冲击。
四是难于进行监测。在上述的案例中，如果不结合国际收支申报系统，仅仅依靠个人结售汇系统难以进行有效监测，因为个人结售汇系统重点关注结售汇行为，对结汇资金的境外来源无法录入系统。
1.3分拆结汇的危害性
通过分拆的方式进行结汇，每笔近5万美元的金额虽然不大，但是汇集起来，金额也相当可观。据《第一财经日报》2008年2月15日报道：“2007年全年个人结汇规模高达1172亿美元，同比增长43%，其中职工报酬和赡家款占五成，监管部门已经对此表示关注。”通过调查发现，目前个人外汇资金结汇后人民币资金流入股市和房地产的现象相当普遍，无疑会给当前炙手可热的资本及房地产市场火上浇油，加之这些资金流动性极强，极易造成资本及房地产市场价格异常变动，给境内经济安全构成隐患。[2]
2个人外汇管理中存在问题的原因分析
目前个人收汇、结汇管理的主要规定有：(1)1998年9月颁布并实施的《境内居民个人外汇管理暂行办法》以及其后的一些对相关问题进行明确的通知;(2)2004年3月和4月施行的“两个通知”，意在加强对居民和非居民个人结汇的真实性审核，遏制“热钱”通过因私渠道流入;(3)2007年2月实施的《个人外汇管理办法》第七条规定，银行和个人在办理个人外汇业务时，不得以分拆等方式逃避限额监管，但这一规定过于笼统，缺乏可操作性。
然而现状反映出个人外汇管理政策仍存在缺陷，究其原因，主要有以下几点：
2.1对个人资金流入管理宽松导致结汇政策难于发挥应有的作用。
目前，个人涉外收汇主要实行申报制度，从银行收汇操作情况看基本对境外流入的外汇难有实质性限制，境外外汇可以循私人渠道自由流入境内，如许多个人的跨境外汇收入都是由境外公司汇入，被申报为“侨汇”、“资本撤回”、以及“其他”等，现行法规并没有对这类收入进行限制。由于个人收汇的国际收支交易编码有限，目前仅从交易编码无法了解居民个人大额收汇的真实来源和非居民大额收汇的资金用途，增加了对外汇资金流入的监管难度。由于我国境内不允许外币计价结算、本外币利率差异等原因，境外流入外汇目的主要是为了结汇使用人民币，外汇流入的大额资金除小部分提取外币现钞、存定期和用于外汇质押人民币贷款外，大部分收汇资金用于结汇。[3]因此，受资金趋利因素影响，个人外汇流入实际的不受控制，必然导致结汇的难于控制。
2.2个人结汇的管理政策仍有缺陷。
从结汇的情况看，新的个人结汇规定主要是降低了设置审批的权限，但从外汇管理局及银行操作看，均存在缺陷。[4] 新出台的《个人外汇管理办法》第七条：“ 银行和个人在办理个人外汇业务时，应当遵守本办法的相关规定，不得以分拆等方式逃避限额监管，也不得使用虚假商业单据或者凭证逃避真实性管理。”此规定过于笼统，不利操作。由于嫌超限额结汇的手续繁琐或是境外资金的逐利行为，一些人直接将资金分拆为多笔进行收汇，并通过多人身份证进行结汇。同时还有凭证真实性审核的问题。由于各国的商业单据、凭证等没有固定统一的样板模式，现行法规对于单据、凭证的有效形式并无明确规定，银行对伪造的材料的甄别能力也有限，因而银行在具体业务操作过程中难以把握其真实性，增加了审核的难度。
2.3部分银行对个人结汇管理政策执行不力。
外汇从业人员缺乏对外汇新政策的学习和掌握，对相关外汇管理政策不了解。随着个人结售汇管理信息系统的推广应用，办个人结售汇业务的银行也不断增加，特别是一些基层行的分理处、储蓄所都开办了个人结汇业务，人员素质参差不齐。最近几年来，我国的个人结汇网点设置增长迅速，与个人售汇业务相比，各外汇指定银行办理个人结汇业务的网点多而分散，有的延伸到辖区县级行，绝大部分网点的经办人员对相关外汇管理政策不了解。加之一些网点柜台人员更换频繁，经办个人结汇业务的质量难以保证。此外，个别银行为了本身经济利益，有意放松对居民大额资金的监管和审查，甚至弄虚作假，帮助客户逃避国家外汇政策的约束，欺骗外汇管理机关。
3改进个人外汇管理中对于分拆结汇监管的建议
从上述分析可以看出，分拆结汇既有真正意义上的单方面资金流，也有隐性的双向流动，而这种双向流动潜在的风险短期内还难以精确估计。笔者认为，应未雨绸缪，把好流入关、控制汇兑关。具体建议如下：
3.1加强个人外汇收支监测。
结合国际收支申报系统，对于像境外同一汇款人大量频繁给不同境内人员汇款并结汇、与其业务性质不符的，或境内收款人大额外汇资金通过分拆划转其直系亲属结汇的行为进行重点监测。同时设置对重点、大额交易项目的监测预警指标，如经常转移项下可对赡家款、工人汇款以及侨汇等种类设置科学的关于存量、流量、频度等预警参数，通过对国际收支申报系统、外汇账户信息系统、结售汇统计三大系统信息资源的收集、整理和分析，能够及时对异常资金情况跟踪分析，构建较为完备的非现场监测网络。[5]
3.2完善个人资金结汇的管理政策。
首先，应在《外汇管理条例》层面，强化对个人经常转移收入的真实性审核要求，严格履行按实进行国际收支申报的原则，强化外汇指定银行监管职责，增加个人非法使用外汇的法律责任，对以经常转移为名从事各类违规投机投资活动的行为，以及对国际收支申报资金性质与实际资金用途严重不符的行为，可由外汇管理部门履行相应的检查和处罚，增强法律的严肃性;其次，修订完善《境内居民个人外汇管理暂行办法》，建议对一定数额以上的个人捐赠资金则需要我国公证机关的证明，同时对个人项下非公益性的捐赠款征收一定比例税收;第三，细化《个人外汇管理方法》第七条规定，进一步明确银行及个人分拆结汇的审核要求，便于外汇指定银行规范操作，减少审核漏洞。
3.3积极做好个人外汇管理政策宣传。
各级国家外汇管理部门和外汇指定银行应通过新闻广播媒体、发放宣传单及银行柜面咨询等手段，进一步加大《个人外汇管理办法》等新政策的宣传力度，使社会公众自觉接受和规范个人外汇收支行为，有效提高个人外汇管理新政策的执行效果。同时进一步加强对从业人员的业务培训，提高其业务素质，使业务人员正确认识国内外经济金融形势，熟悉与外汇管理相关的各项贸易、投资业务，通过从业人员各种渠道的广泛宣传，使外汇客体充分认识到提供外汇真实性来源的意义，做到银行经办人员明确政策法规;另外要督促银行认真履行监管职能，建立和完善银行代监管系统的监督和制约机制。
3.4加强查处力度。
对于使用分拆结汇方式逃避限额监管行为的个人，依照外汇管理法规进行查处，并将此行为作为不良记录载入个人征信系统。对于监管不力、审核不严的银行加大处罚力度，甚至取消其外汇业务的经营资格。
国内外就业政策比较研究
自资本主义经济在世界范围内建立和发展起来，世界各国无不以发展商品经济、市场经济为本国头等大事。但是在经济发展的同时，一些经济问题、社会问题也随之出现并不断发展，经济危机、失业与就业的矛盾便是其中最突出的两个问题。其中，经济危机方面的问题由于在二十世纪中后期，国家宏观调控逐步介入经济生活，并有效地克服了自由资本主义经济的弊病，从而使经济危机方面的问题得到了缓解和控制。但是失业与就业的矛盾的问题的解决却显得比较棘手，至今尚未有哪国能够提出一套特别有效的解决方案或理论。特别是进入二十一世纪以后，随着世界范围内市场经济的进一步发展和世界经济一体化的趋势的不断加强，失业与就业的矛盾的问题更是跨出了一国的范围，而逐步成为一个世界性的经济和社会问题，为此世界各国都采取了一系列的旨在减少失业、促进就业的政策和措施，并也取得了一定的成就。
一、国内外就业政策比较
(一)国外就业状况及就业政策概述:以市场经济发展较为成熟和完善的发达资本主义国家为例。
1、国外失业及就业状况
欧盟： 20世纪90年代早期，欧洲在出现经济衰退后有所复苏，但就业增长却十分缓慢。在多数的欧盟国家中，出现了一个明显的趋势：失业持续上升。 1990~1995年，欧盟的经济增长率仅为1.5%，而同期的失业率却高达10.1%。1996年，经济增长率为1.6%，就业量没有任何增加，失业率升至11%。1997年，欧盟的失业率继续上升，达到11.8%，1998年仍高达11.7%，失业人数近1800万人。其中荷兰是欧盟成员国中失业率最低的国家，为5%(1997年)。而美国：在经济持续增长的前提下，其目前失业率下降到4.5%(1998年5月)以下。日本：实际失业率控制在4.0%(1998年4月)。
2、国外就业政策和措施
英国：建立服务机构，采取导向型就业政策。 英国就业服务机构遍布全国，由全国就业服务总局、区域局和分区组成。失业者能从职业介绍所获得全部工作机会信息;获得关于培训和就业的建议;获得有关失业救济金、收入保障补助方面的信息和建议;可以看到最新的工作岗位信息;可以向工作人员询问在何地获得提高技能的机会。求职者可以从职业介绍所中获得的帮助有：参加工作俱乐部，互相交流经验并参加有关专家开办的讲座;接受工作建议，获得向雇主展示工作能力的机会;参加工作培训。
意大利：发展职业培训，采取储备型就业政策。 意大利十分重视和发展职工培训事业，其地位日益引起人们的关注，并把它作为就业服务的一项重要内容，职业培训通常分为就业前培训、转岗培训和在职进修三种形式，适应不同求职者对技能的不同需要设培训机构。根据培训者的不同需要确定不同的培训方法，如法、专题讨讲课论会、全日制、工读交替制及函授教育等。
瑞士：鼓励个体经营，采取自主型就业政策。 瑞士政府鼓励企业富余职工自愿组织经济实体。工商、税务、劳动等有关部门优先办理各种手续，在减免税金、低息贷款等方面实行优惠政策。这样，使大批劳动力和企业富余职工走上自主就业之路。
美国：追朔科技新潮，采取提高型就业政策。 电子计算机时代的到来引起了翻天覆地的变化。人们熟悉的行业将改变工作方式，有些行业将消失，必使得大量的职工失业，要解决这些职工的再就业，就必须提高这些失业人员的技能，定期进行培训后，经过激烈竞争上岗工作。美国就是一个典型的例子。电子计算机新用途的开辟产生了许多新兴的行业，因此就必须培训一批具有专业才能的人才。随着工作的日益复杂，许多工作方式改变，工人感到有必要接受培训和深造，使自己创造符合不断变化的雇佣条件。
日本：扶持发展中小企业，采取消化型就业政策。 日本把劳动力的就业和再就业放在中小企业主渠道上。为了扶持中小企业的发展，他们根据一个时期的就业状况，政府通过增拨财政预算、降低企业税费、提供优惠贷款等政策，既利于中小企业发展增大，又促进就业岗位增加，抑制失业率上升。目前，日本中小企业达千家，就业人数占整个劳动力80%以上，为国家创造的财政收入占整个国民经济收入60%之多。
(二)我国就业状况及就业政策概述
1、我国就业及失业状况
(1)就业人口总量得到控制。目前，我国人口过快增长的势头得到了有效控制。 “九五”期间，计划生育政策进一步得到落实，计划生育率稳步提高， “九五”期间净增加6000万人，年均人口自然增长率为9.69‰，2000年末全国大陆总人口控制在12.7亿以内。1998年人口自然增长率首次降到10‰以下，人口再生产实现了低出生、低死亡、低增长类型的历史性转变。从而为就业人口总量的控制提供了保证。
(2)就业规模不断扩大，劳动力市场机制初步形成。“九五”期末全国从业人员达到7.12亿人，五年城镇新增加就业3560万人。国有企业富余人员问题得到初步解决，,在经济结构调整中下岗的国有企业职工近50%实现了再就业，城镇登记失业率控制在3.1%。就业结构不断改善，第一产业从业人员占全国从业人员的比重首次降到50%以下，实现农村劳动力向非农产业转移3000万人，第三产业从业人员所占比重稳步增长，由1995年的24.6%上升到27%。劳动就业制度改革取得进展，企业自主用人、劳动者自主择业的市场就业机制初步形成。
(3)就业形势还很严峻，失业问题还很严重。虽然就业人口总量得到控制，但每年仍有相当数量的适龄就业人口需要就业，而且农村及城镇中劳动力的隐性失业问题以及国企改革导致的下岗职工的再就业问题还很严重，有待进一步解决。
2、我国就业政策及措施
(1)对城镇下岗职工，主要依造主管部门，采取托管型就业政策。即对下岗的职工，采取暂不脱离本系统行业，由建立在企业主管部门或劳动部门的再就业中心负责其劳动关系及其享受的福利并推荐就业。在托管期内下岗职工如多次拒绝再就业或托管期满便可将其推向社会，但主管部门仍负责协调、调剂等工作。
(2)广辟新领域，采取开发型就业策略
首先，开发落后地区，实施西部大开发战略，借西部大开发之历史机遇，大力创造就业岗位，解决西部劳动力过剩的问题。同时，在东西部经济较为发达地区大力发展第三产业和社区服务业，开发就业岗位，解决城镇富余劳动力的就业问题。
二、国内外就业政策比较研究及结论
纵观国外发达资本主义国家的就业现状及政策，我们不难发现，虽然在这些发达国家中失业问题还很严重，失业率也较高，但从他们解决失业的政策和措施以及实际成果来看，他们的就业政策应该说还是成功的，是有经验值得我国借鉴的。就其解决失业、促进就业的政策和措施来看，我认为主要有以下几方面的经验。
1、就业政策及措施的制定符合本国经济发展的状况，既总揽全局，又有的放矢。首先，这些发达资本主义国家都建立了较为完善和发达的市场经济运行体制，一切经济及社会活动都以市场为导向，严格按照经济规律运作。其就业政策的制定也以此为前提，从市场入手，并最终通过市场机制的调节完成就业问题的解决。其次，建立了较为完善的劳动力市场机制，有比较完整而有效的劳动就业服务体系。
2、就业政策及措施的制定严格按照“法制”的原则进行。其一切政策的制定均是按法定的程序制定和完成，更重要的是“严格执法”的贯彻和执行，从而为就业政策的具体实施奠定了有力的法制环境，实现了“有法可依”、“有法必依”。
3、就业问题的解决以扩大就业、创造就业岗位为根本手段。树立了解决失业就是如何扩大就业、如何创造就业岗位的观念，并采取切实有效的措施创造就业岗位，为劳动者提供就业机会。
4、就业政策及措施的管理体制健全而且行之有效。发达资本主义国家在解决本国失业及就业问题中，多建立了专门的机构进行统一管理，避免“政出多门”，做到了“专职专事”，有利于就业政策执行中具体问题的妥善解决。
5、就业政策及措施中多注重劳动者素质的提高。这既为劳动者就业创造了有利条件，更提高了全民素质，起到了利国利民的作用。比如，英国推行的劳动预备制度和劳动准入制度就取得了良好的效果。
比较国外就业政策的经验和先进之处，我国目前的就业政策主要存在以下弊端。
1、就业政策的制定受计划经济体制的影响还比较深。市场的观念和市场机制的作用原则在就业政策及措施的制定中体现不充分。
2、就业政策制定中的“法制”原则体现不强。目前制定的就业政策多为地方性行政法规，且往往缺乏可行性和约束力，因而“无法可依”和“执法不严”的现象较为严重。
3、在就业问题的解决中，对就业政策的制定重视不够。在一些地方的一些官员心目中，解决失业问题就是如何让工人不下岗或在工人下岗后如何解决其生活保障问题，扩大就业与之关系不大，因而系统的就业政策的制定往往不被重视。
4、就业政策及措施的管理体制不健全，政出多门的现象较为严重，缺乏统一、有效的就业问题管理体制。在现实中，各地政府多根据本地情况，以不同的行政部门主管就业问题，因而往往出现劳动保障、民政及企业主管部门等多头共管现象较为严重，造成了“有事无人办，有事推着办”的局面。
5、我国劳动者素质不高，且就业政策中也缺乏提高劳动者素质的相关内容。目前，实践证明行之有效的劳动预备制度和劳动准入制度在我国的制定和推广工作迟缓，成效不显。
通过以上对国内外就业政策的比较研究，我们可以得出以下结论：在市场经济的条件下，失业及就业问题的解决应当以市场为导向，以市场机制的调节为根本途径，以发展经济为基本策略，以扩大就业、创造就业岗位为根本手段，建立、健全有关法律、规章、政策、制度，并在统一、有效的管理体制下切实加以执行。惟有如此，失业之忧方可解，就业之势才能昌。
三、对我国就业政策变革的建议
在我国社会主义市场经济快速发展的今天，在失业问题日益严重的今天，如何解决失业问题已成为我国面临的一项重要课题。在这种情况下，传统就业政策的变革势在必行，对我国就业政策的变革，笔者建议如下：
(一)基本思路：
1、以发展社会主义市场经济为就业问题解决的基本策略，以扩大就业、创造就业岗位为就业问题解决的根本手段。
2、以市场为导向，以市场机制的调节为就业问题解决的根本途径。
3、以法制的健全和完善为就业问题的解决提供良好的法制环境。
4、以统一、健全和有效的管理机制为就业问题的解决保驾护航。
(二)具体措施：
1、大力发展社会主义市场经济。首先，采取有效措施发展多种所有制经济，发展多种形式经济，尤其是要鼓励各种所有制的中小企业的发展，并使之成为接纳和消化社会、尤其是农村新增劳动力及富余劳动力的中坚力量。第二，大力发展第三产业，尤其是要发展新兴的、发展潜力大的旅游业及社区服务业等行业，并使之成为能有效吸纳城镇新增劳动力及富余劳动力的强势产业。
2、加快我国落后地区的开发，借西部大开发的历史机遇大力创造就业岗位，以吸纳西部地区存在的大量富余劳动力。首先，在西部大开发的各种建设中，应当制定相应政策以有效吸收当地的剩余劳动力就业，从而缓解当地的就业压力，并使之成为解决西部劳动力就业的一项主要政策和措施。第二，加强西部地区的教育建设，努力提高西部地区劳动力的素质，为其就业问题的解决创造有利条件。
3、制定并有效地实施相关的法律、政策，促使劳动力市场机制的进一步建全和规范化发展。使劳动力市场真正成为促进劳动力合理流动和解决新增劳动力就业及失业劳动力再就业的中介场所和服务机构。同时要加强对劳动力市场的规范化管理和市场化运作，使之能为市场及时而有效提供所需劳动力。
4、加强对失业及就业问题的重视，建立统一而行之有效的专业管理机构，以保证各项就业政策及措施的贯彻、执行。并做到“专职专事、专事专管”，以避免具体管理中出现“政出多门”的现象，以有效提高管理机构的工作效率和服务质量。
5、全面推行劳动预备制度和劳动准入制度，提高劳动者素质，为企业提供合格劳动者，提高劳动力就业质量。首先，加强劳动预备制度和劳动准入制度的宣传和贯彻，使之逐步为社会认识和接受，并逐步成为劳动者及用人单位的自觉行为。第二，全面推行和贯彻劳动预备制度和劳动准入制度，切实加强对劳动者就业前的职业教育和职业培训，使之更适宜于其所从事的工作和岗位。第三，进一步深化劳动预备制度和劳动准入制度，加强对已就业劳动者的在职教育和在职培训，并逐步推行“职业资格证书”制度。
6、制定积极政策并采取有效措施，将一部份富余劳动力推向国际劳动力市场，积极组织劳务输出，开拓国际劳务市场，缓解国内就业压力。
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