公交改革会议讲话(2)
公交改革会议讲话(二)：
公共交通的人均时空占有率最低、效率最高，是解决大城市交通拥挤问题的最佳方式。我国城市公交行业承担着城市公共客运交通量的主体，其经营效益、服务质量在很大程度上决定着整个城市交通的状况。然而随着市场经济的发展，在原有计划经济体制下建立起来的公交行业暴露出越来越多的弊端，经营效益和服务质量低下，造成城市出行结构畸形、交通状况恶化。城市公交行业的改革，势在必行。
我国城市公交行业存在问题及原因
80年代中期，我国政府就明确提出了城市客运交通以公共交通为主的发展方针，将优先发展公共交通作为解决城市交通问题的主要途径。在1978—1993年间，全国公交车辆和线路长度分别增长了2.5倍和2.8倍。然而就整体而言，公交总量不足、品种单一、运营效率低、服务质量不高，致使公交承担的客运量在城市总客运量中所占的比例逐年降低，刺激了自行车出行量的膨胀，加剧了交通拥挤。
国有公交企业长期依靠政府补贴，1993年亏损面达到70 %之多。 1994年全国城市公交亏损达10.1亿元，平均每标台公交车亏损9304元。全国城市公交补贴29.1亿元，平均每标台公交车补贴2.68万元;其中北京、上海、天津每标台车补贴分别高达12.2万元、8.96万元、4.94万元。
国有公交企业服务质量下降、经济效益滑坡的原因来自企业内部和外部的各个方面。我国的城市公交企业是在高度集中的计划经济体制下发展起来的，公交行业的管理者也是公交企业的运营者，权责不明确，难免出现利益冲突，服务质量恶化。公交企业具有较强的社会公益性，以远低于价值的票价服务于公众，导致资金不足，无法提高技术、更新设备，并且职工工资与工作强度不适应，积极性下降。长期以来，过分强调行业的公益性，靠巨额补贴维持企业的运营，政府财政难以承受，同时助长了企业“不思经营、只图补贴”的不良风气，形成愈亏愈补、愈补愈亏的恶性循环。企业办社会问题十分突出，离退休职工工资、住房、医疗等成为企业的沉重包袱，阻碍了企业的快速健康发展。
谈到我国城市公交行业亏损和服务质量低下，人们总是想到如下措施：加强管理、减人增效、调整车辆结构、提高劳动生产率等等，但却一直不能付诸实施。根本的原因在于国有公交企业经营者动力不足，不能积极采取措施来节约成本、增加收入。事实上，我们常常看到恰恰相反的情形：在国有公交企业内提高效益的措施会威胁到职工的饭碗;原先旨在保护公众利益而制定的繁琐程序往往成为提高运营效率的阻碍;职工数量大大超过经营所需，而辞退职工相当困难。
因此，解决公交企业经营者的动力问题，是我国城市公交行业改革的关键。公交行业的运行机制和补贴方式是直接影响公交企业经营者动力的重要因素。因此，城市公交行业改革应在这两方面努力。
公交行业运行机制改革
(一)国外的经验
在世界范围内，公交行业有着不同的运行机制，没有通用于各国城市的理想模式。良好的运行机制必须符合当地的条件、居民的态度和城市交通政策的目标。拉丁美洲的许多城市，香港、新加坡和汉城的公交行业都能不需政府补贴而提供高质量的服务。但也有许多国家认为有必要为公交行业提供补贴，以便帮助低收入居民的出行和鼓励使用公交。我们对世界上高效的城市公交行业进行分类分析后，从中得到了一些启发。
1.由私营部门经营。比较目前各种运行机制，最有效率而成本低的做法莫过于政府只对公交行业提供战略规划、制定服务标准和执行法规，放手让私营部门提供公交服务。私营公共汽车公司、线路协会和个体公交主以投标形式来赢得某一地区或线路的公交经营权，他们有充足的动力去改善经营。香港、新加坡、汉城和英国的城市就是这种机制。
2.国有公交企业的商业化经营。加拿大的多伦多和德国的大部分城市都采用这种机制，即建立自主经营、独立核算的交通管理局。管理局有自己的董事会，有合法的借款和经营决策权，除在建立时政府提供注册资金外，其在财政上不依赖政府。管理局通常负责所有公共交通的营运以及公交服务的协调与衔接、制定票价、投资等。政府对管理局的控制是通过董事会中的政府官员实现的。
而提供具体公交服务的是独立的公交企业，这些企业与管理局签订服务合同，他们的日常业务不受管理局的干涉。但是，管理局可以评价各公交企业的服务质量和经营效果，择优授权，使公交企业有动力改善经营、展开竞争。
3.公有和私营公交企业相结合。即结合使用以上两种机制。在法国，城市政府负责城市运输服务的规划和协调，制定公共汽车票价和确保适宜的服务质量。私营企业和公有商业化公交企业公平竞争，城市政府择优与它们签订合同，由它们提供公交服务。合同中明确营运线路、发车频率和其他服务标准以及票价。如果公交经营者未能履行合同，城市政府就有较大的余地来弥补(可以取消与这家公司的合同，重新选择另一家公司)。
虽然上述分类是基于“私营”和“公有”的，但笔者从以上的分析中得出这样的结论：公交企业是否效率高、服务质量好，并非取决于其所有制形式，而是和公交行业是否存在竞争机制、公交企业是否有发展动力密切相关的。
(二)公交企业的“三职能分离”
尽管世界各国公交行业的运行机制各异，但健康高效的公交行业都遵循着一个共同原则：“三职能分离”，即分清政府的社会经济管理职能、公交企业的所有者职能和公交企业的经营者职能。公交行业的管理者又是公交企业的所有者和经营者，必然会产生无法避免的利益冲突。私营企业可以容易地实现这种分离，而国有企业往往职能不清，这里着重讨论国有公交企业的“三职能分离”问题。
1.政府的社会经济管理职能
就公交行业而言，政府的主要作用是创造一个有利于企业发展、公众受益的社会环境。《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》要求，城市政府的城建行政主管部门要按照政企分开、全面规划、统一管理、多家经营、协调发展的原则，转变政府职能，通过经济、法律和行政手段来建立和完善平等竞争、规则健全的统一市场;依法进行行业管理，对企业进行协调、监督，为企业提供服务。
(1)发布市场信息，加强市场管理， 制止违法经营和不正当竞争;
(2)对进入公交行业的单位和个人实行资质认证制度， 提高公交行业从业者的整体素质;
(3)制定公交行业服务质量标准，维护居民利益;
(4)确定补贴方式和补贴额度，监督补贴使用方向;
(5)建立城市公交线路专营权制度，制定具体实施办法， 规定专营企业的权利、义务和法律责任。
2.公交企业所有者职能
代表国家投资的机构代表国家行使国有企业所有者职能，监督企业的日常经营，对企业的重大事项作出决议，实现资产保值增值的目的。为实现所有者权益，代表国家投资的机构要行使下列职责：
(1)考核企业财产保值、增值指标， 对企业资产负债和损益情况进行审查和审计监督;
(2)决定或者批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并、 分立、终止、拍卖;
(3)审议批准企业的年度财务预算方案和决算方案;
(4)审议批准企业的利润分配方案和弥补亏损方案;
(5)依照法定条件和程序， 决定或者批准企业经理的任免(聘任、解聘)和奖励。
3.公交企业经营者职能
企业享有生产经营决策权、定价权、物资采购权、留用资金支配权、资产处置权、人事管理权、劳动用工权、工资奖金分配权、内部机构设置权和拒绝摊派权等等。企业的运营成本按照国家有关规定进行核算，运价在国家监控范围内制定，报当地政府批准后执行。企业有权要求政府的政策性亏损补偿。
认真履行企业的责任，是提高城市公交服务质量的关键。《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》规定，企业以国家授予其经营管理的财产，承担民事责任;因经营不善造成亏损的，按照对经营性亏损企业的规定处理。企业应按照城建行政主管部门的规定和要求，为乘客提供安全、准点、方便、经济的乘车条件;未经城建行政主管部门批准不得停止正常运营。企业必须建立分配约束和监督机制;必须严格执行国家财政、税收和国有资产管理的法律、法规;定期进行财产盘点和审计，接受政府和公众的监督。
从以上对三种职能的划分中，我们可以看出：对于国有公交企业来说，三者是不相容的，混在一起会导致效率低下。如果行业管理者和企业所有者集于一身，它将破坏公平竞争、以权谋私、损害居民利益，来达到自身资产增值的目的;或者牺牲企业利益，为居民提供福利。而行业管理者和企业经营者集于一身，则容易滥用职权、压制其他经营者、损害居民利益，来达到自己高收入、高地位的目的。国有公交企业的所有者经常插手经营者职能，就会限制经营者的积极性和创造性。由此可见，“三职能分离”是激发经营者积极性、提高公交服务质量、减少亏损的必要手段。
(三)公交行业机制改革的建议
我国的公交行业改革应根据“三职能分离”的原则，借鉴国外经验，结合本城市实际情况，逐步进行。在具体操作过程中，有以下方面值得参考：
1.“三职能分离”。由城建行政管理部门行使社会经济管理职能，由代表国家投资的机构行使国有公交企业的所有者职能，由企业经理人员行使公交企业的经营者职能;
2.引入竞争机制。在公交企业与政府规划管理部门严格分离的同时，打破原有国有公交企业垄断的局面，允许其他产权形式的企业进入公交市场，参与竞争。这不仅可以弥补国家投入资金的不足，还能提高公交企业改善经营的积极性。股份制公交企业产权明晰、权责分明，是一种先进的现代企业制度，可以有效地把社会资金引入公交行业;
3.实行专营权制度。通过资质认证的企业可以参加招投标，获得线路专营权，在专营线路内独家经营公交业务。政府规定在专营期内企业有责任为社会提供方便、安全、准时、快捷的公交服务，采用先进技术，改进服务质量，同时还享有因获得专营权而取得的权利。实行线路专营权后有利于政府根据线路的不同进行补贴，划清政策性亏损和经营性亏损，增大企业创收的积极性;
4.缩小核算单位，明确责任，划清政策性与经营性亏损界限的同时使各企业有动力降低成本提高收入。
(1)属于政策性亏损的企业与其他企业分开。 将两种亏损性质的企业分开后，政府只对政策性亏损的企业进行补贴，从而促使企业内部挖潜、科学管理、提高效益。
(2)线站分离、管用分离。线路运营与站点管理分开， 线路运营企业有偿使用站点，作为经营成本的一部分;站点经营企业负责站点的投资、维护，通过站点使用权、广告等取得收益。这将有助于明确责任、评价经营效果，增强各自提高服务质量、增加盈利的积极性;
(3)运营一线、保修二线和生活后勤分离。 运营一线按市场价接受保修、后勤服务，易于核算其真实经营成本。后勤部门和保修部门剥离出来，既对运营一线提供服务，又向市场承揽业务，独立核算，分灶吃饭。这样缩小了核算单位，权责明确。
对公交企业的补贴
公交企业是一个独立的经济实体，以利润最大化为目标，但是又属于社会公共事业，因此必须在实现社会效益的前提下追求最大利润。政府考虑到公交的社会福利性，将票价限制在相对较低的范围内，致使公交企业的运营收入无法抵补其成本，必须依靠补贴维持生存。但长期以来，补贴方式不合理，亏多补多，亏少补少，企业严重依靠补贴，缺乏节约成本、提高效益的动力。这完全与补贴政策的初衷相悖。因此，必须在改革公交行业机制的基础上调整补贴政策，激励企业自我约束、自我积累、自我发展。
目前我国城市公交行业存在的补贴方式有以下几种：
1.根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划确定补贴额。
2.车公里补贴。按运营里程和运营车辆数的综合水平确定补贴额。
3.人公里补贴。按运营里程和客运量的综合水平确定补贴额。
4.包死基数法。固定补贴额，若干年不变。
其中第一种方式是过去一直沿用的。公交企业亏多少就补多少，使企业降低成本和增加收入的积极性荡然无存，效率更低，亏损更多，形成“螺旋式”补贴。世界银行的调查表明：这种补贴方式效果不佳，大量补贴泄露到员工的工资、更高的成本中，仅有一半真正反映在较低的票价上，服务质量得不到改进，生产率反而下降。政府难以确定企业上年度财务决算的准确性，更无法保证企业将补贴用于更新改造、提高服务质量。第二种方式可能导致企业单纯追求行车里程，忽视服务质量和客运量。第三种方式相对而言比较合理，企业为提高人公里数会注重服务质量以吸引更多的乘客，使补贴发挥积极作用，但公交企业可能会忽视冷僻线路，有损公益性。为了克服这种缺点，政府应为冷僻线路制定详细的服务质量标准，并严格监督。第四种方式的补贴额若干年(一般为3年左右)不变，亏损增加不追加，亏损减少不退缴， 能鼓励企业减亏增效，为目前许多城市所采用。值得注意的是，政府应科学地确定补贴基数，不能仅仅依据上一年的亏损额。
通过以上分析可以看出，财政补贴的重要目的在于改善企业经营，提高企业竞争力。所以，补贴政策应能够激发企业的积极性，将其纳入自我约束、自我发展的良性循环轨道，不能让企业随便吃“补贴大锅饭”。除了上述第三、四种补贴方式可行外，笔者认为还有以下几种有效补贴方式可供参考：
1.对公交企业的生产要素进行补贴
公交的运营主要由燃料、工资、车辆折旧、维修费用和管理费用五部分组成。1994年对118个城市公交企业进行调查， 其运营成本构成比例是：燃料26.4%;工资30.5%;维修费用17.0%;管理费用17.6%;车辆和设备折旧费8.5%。其中燃料是生产要素， 也是政府可以直接进行干预的成本。近年来石油价格的大幅上扬导致公交企业运营成本上升，因此对公交企业的燃油实行优惠，能明显降低其运营成本，提高利润。政府还可以对企业购买先进设备提供补贴，鼓励企业提高技术水平，改善服务质量。由于生产要素的耗用量基本上和服务的提供量成正比，所以这种补贴方式能促使企业提供更多更优的服务。
2.改对居民的现金补贴为票证补贴
以前我国在居民工资中设“行车补助”项，作为公交的现金补贴。这种补贴的弊端是很难限制这部分现金只用于公交出行，而票证补贴能保证公共交通的优先使用。如对办理月票的乘客实行优惠价，低于市场价的部分由政府补足;向居民折价出售只可用于公交的代金券;在公交工具上普遍加装电子或磁卡收费系统，将补贴直接注入卡中，既方便了乘客又保证了补贴用于公交出行。
3.对公交运营线路进行补贴
公共汽车在不同线路上行驶的收益水平差异很大。客流量大的线路能获得较大利润，政府可收取专营权出让费;冷僻线路会出现亏损，政府则给予补贴。线路的专营权出让费可以通过拍卖或招标确定，政府提出该线路的运营指标和服务质量标准，由各公交企业喊价竞标，出价最高的企业获得该线路的专营权。类似地，索取补贴最少的企业就获得冷僻线路的专营权。线路补贴区别对待不同线路，调整级差收入，有利于公平竞争，还考虑到了公交的福利性，不失为一种较好的补贴方式。
结束语
目前，建设部正在推广公交服务专营权制度，并通过行政和法规手段强化公交行业管理，以形成公平竞争的公交市场。城市政府应根据本城市的具体情况，制定完善的专营权管理规定，加强行业管理，行使规划、协调、检查、监督的行政管理职能;还应当为公交企业改革创造良好的外部条件，坚决实施政企分开，所有权和经营权分离，给公交企业在人事、财务、设备诸方面的自主权。
国有公交企业应当在建立现代企业制度的过程中深化企业改革，推进科学管理和技术进步，改善经营管理，提高服务质量，减少和逐步消灭经营性亏损，在城市客运市场中发挥主体作用。
