BOT项目融资结构及其案例分析

　　章介绍了BOT(Build-Operate-Transfer)方式是指建设方承担一个既定的工业项目或基础设施，包括建造、运营、维修和转让。建设方在一个固定的期限内运营设施并且补允许在该期限内收回对该项目的投资、运营、维修费及其它费用。还有BOT投资方式分析。BOT的特点，BOT提出程序，运用BOT的难点等都说及，具体内容是怎样的，学习啦小编邀您来阅读。

　　BOT 项目融资结构及其案例

　　一、BOT的含义

　　BOT的含义是建设—经营—转让，产生于80年代，是国际工程承包市场上出现的一种带资承包方式。80年代以后，各国大型基础设施的需求不断增长，而政府部门却缺乏足够的建设资金，为筹措基础设施的建设资金，一些国家的政府力促公共部门与私营企业合作，从而产生了BOT投资合作方式，进而被引仲到国际经济合作领域。BOT的实质是一种债权与股权相混合产权，它是由项目构成的有关单位(承建商、经营商及用户)组成的财团所成立的一个股份组织，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包。项目竣工后，在特许权规定的期限内进行经营，向用户收取费用，以回收投资、偿还债务、赚取利润。特许权期满后，财团无偿地将项目交给政府。运用BOT方式承建的工程一般都是大型资本、技术密集型项目，主要集中在市政、道路、交通、电力、通信、环保等方面。

　　二、BOT投资方式分析

　　1、建设。在BOT中，Build是建设，其含义就是直接投资。在通常情况下，投资者根据东道国的法律、法规，按照一定的出资比例与东道国共同组建股份公司或企业等，这种公司或企业即为双方成立的合资经营公司。但是，运用BOT方式，在投资方面具有形式多样、选择灵活的特点，具体表现是：

　　(1)允许投资者出资举办新企业，也可以通过购买产权等方式在旧企业占有股份，达到成立合资经营公司的目的。

　　(2)可以成立股权式的合营公司，也可以成立无股权式(即契约式)的经济组织，还可以成立合资股权加契约式的实体等等。

　　(3)成立公司，可以构成一个独立的实体，具备法人资格，也可以不构成独立的实体，而成为一种不具备法人地位、相对独立的经济组织。

　　(4)投资比例根据东道国的起点要求，由投资者自主决定，可以独资，也可以合资或合作经营。

　　2、经营。BOT中的Operate是经营，其含义是企业的运转、操作和管理。经营方式包括以下几种：

　　(1)独立经营(Independent)，即由外商独资经营自负盈亏。这种方式有利于我国学习外商的先进技术和管理经验。同时，对于东道国来说，仅仅利用税收及使用费和提供材料供应即可增加收入，而不承担任何经济风险。

　　(2)参与经营(Participate in the operation)。按照国际惯例，参与经营即由投资者和东道国共同成立股权式的合营企业，合营企业成立董事会，依照合同、章程的规定，决定重大问题，并决定任命或聘任总经理，负责日常的经营管理工作。

　　(3)不参与经营(Do not participate in the operation)，即经合营或合作双方商定，委托所在国一方或聘请第三方进行管理工作，投资方不参与经营，采用这种方式一般都是以固定的收益保障作为前提条件的。

　　3、拥有。BOT还有两个演化方式：BOO和BOOT，这另一个“O”是Own，即拥有。拥有是指拥有独立的财产权，在法律上意指拥有起诉权和应诉权，即拥有合营的公司或企业，以法人全部财产承担责任。通常，拥有是与风险并存的，拥有多大的所有权，也就意味着承担多大的风险。拥有的方式包括以下三种：一是部分拥有。通常为合资形式，合资双方谁的投资比例高，分利就多，而风险也随之增加。二是全部拥有。通常为独资形式，当外商投资比例增大至百分之百时，利润独享，独自承担风险。三是不拥有，或称放弃拥有，通常适用于合作经营。在这种情况下，外商为了避免风险，在投资过程中并不极力推崇拥有，而是寻求放弃权力以换取固定的报酬来避免风险。由此可见，拥有是与风险相联系的，而风险与经营紧密相关。实际上，在合资或合作经营中，利润、风险等等问题都是经营的结果。所以，这第二“O”是可有可无的。BOT之所以能成为主导方式而流行世界，原因也正在这里。

　　4、财产转移(Property transfer)。BOT中的Transfer是指财产转移。这是采用BOT投资方式与其它投资方式相区别的一个关键所在。采用BOT投资方式，可以合资经营、合作经营、独资经营。但是，在经营期满以后，都会遇到投资方如何将财产转移给东道国一方的问题。在通常情况下，合作经营(契约式、或包括契约加股权式的合营企业)，投资方大都远在经营期满以前，通过固定资产折旧及分利方式收回了投资。故此，大部分契约中都规定合营期满，全部财产无条件地归东道国所有，不另行清算。可以说，这里的转移是无条件转移。

　　合资经营(股权式)的特征是投资双方按照投资比例(股份)共同经营，共享利润，共担风险。在合营期内，即使出现亏损也不允许一方收回其投资本金。合营期满后，如双方不再继续合资经营，则对财产、债仅、债务进行清算并分配剩余财产。对原有企业的处理是转售、有价出让或拍卖。东道国要获得企业，可以用自己应分得的一部分剩余财产去折抵，或追加投资去进行购买，BOT方式认为这是一种买卖行为。在合资经营的BOT方式中，经营期满后，原有企业转移给东道国，但是这种转移是一种有条件转移，条件如何，由双方在合资前期谈判中商定。外商独资经营的转移也采用这种有条件转移。

　　BOT投资方式是一个系统方式，它跨越独资、合资与合作之间的界限，可以运用各种各样的投资方法。而最大特点是可以以物引资，这特别适合发展中国家的国情。

　　三、BOT的特点

　　BOT自进入投资领域后，很快就为投资国和东道国所认识和接受。实际上，80年代以来，世界上一些国家，特别是亚洲一些国家或地区都采用BOT方式来吸引外资加快基础设施，改善本国的投资环境。BOT作为国际项目融资方式的创新模式，其特点如下：

　　首先，BOT投资项目规模大，经营周期大。BOT投资项目一般都是由多国的十几家或几十家银行或金融机构组成银团贷款，再由一家或数家承包商组织实施。一方面，利用这种方式可以拓宽吸引外资的渠道，并且银团贷款市场上融资技术颇多创机关报，如处率结构的灵活多变、资金风险的调节控制以及融资组合的弹性选择等，有利于降低融资成本，并可带来先进的技术、设备和管理经验等等;另一方面，从与东道国政府协商谈判、进行可行性研究，到经营周期最终结束，时间跨度往往达数年、数十年甚至更长，因此不可避免地存在着多种风险，如政策变动、贸易和金融市场变动等等。

　　其次，投资难度大。每个BOT投资项目都各具特点，一般均无先例可循，对于承包商来说，他遇到的每一个 BOT项目都是一个新课题，都得从头开始研究，这无疑加大了投资的难度。

　　再次，各方协作难度大。BOT投资项目的规模决定了参加方为数众多，它要求参加方都参与分担风险和管理。参加BOT投资项目的各方只有能力合作才能保证项目顺利实施、如期竣工。

　　由于BOT项目通常会在私人部门(通常以专门设立的项目公司的形式)和多个公有部门(通常是政府部门和其控制的国有企业)建立长期性的、复杂的合同关系，BOT项目的成功依赖于政府部门对BOT项目的有效组织，依赖于政府一方各个部门的协调和配合以及政府顾问部门的高质量的工作。BOT项目的组织工作是决定项目进展同时是降低项目前期费用的决定因素。

　　BOT项目组织的基本结构

　　在基础设施的BOT项目中，通常采用以下的项目组织结构：

　　1.招标委员会(Tender Board)

　　招标委员会为项目招标最高决策机构，它一般是经过政府授权为某一项目招标特别设立的临时机构。招标委员会的主任一般由项目所在地区或城市的主管领导担任，成员包括项目设计的各主要政府部门和签约单位的主要决策人员。由于基础设施BOT项目设计许多外部的政府条件和承诺，招标委员会的组成应能反映项目结构的特点。

　　一般而言，在中国的BOT项目会涉及到以下的主要政府部门：

　　行业主管部门(如在城市净水厂的项目中，主管部门通常是城市的市政管理委员会或城市的建设委员会);计委(主要的项目审批部门);物价局(项目公司产品的定价和生产要素的价格问题);土地局(项目用地);规划委员会或建设委员会(项目的设计和建设);财政局(可能的补贴问题和税费问题);税务局(税收问题);外管局(外汇问题);项目的国有一方签约单位及其主管部门。

　　委员会组成的合理性和成员的权威性，直接影响项目的进度和最终成败。

　　招标委员会在项目初期将批准招标原则，在出售招标文件前批准招标文件，在评标结束后批准评标结果，在谈判结束后向中标人授标并与之签订项目协议。

　　2.招标办公室(Tender Office)

　　招标办公室是招标委员会的常设工作机构，负责项目的日常组织工作。招标办公室的成员通常为招标委员会的成员单位的具体工作人员，这种安排有利于招标办公室与招标委员会成员的及时沟通。办公室主任一般由政府指定的负责运作的职能部门的领导担任。办公室将在顾问班子的支持下开展工作，包括为招标委员会准备待批准的文件和同投标人进行交流。

　　招标办公室主要负责项目条件(特别是需政府部门提供的)的实际落实，协调与政府各相关部门和签约单位的关系。

　　3.以牵头顾问为首的顾问班子(Consultant team)

　　顾问班子是BOT项目或类似基础设施项目中不可或缺的角色。因为融资招标需要招标方和投标方的有效沟通，一般情况下，政府缺少专业知识和经验，也没有足够的时间和精力，需要顾问的协助。除牵头顾问外，顾问班子的常见成员包括：

　　技术顾问(Technical Advisor);财务顾问(在某些情况下，其职能由牵头政府顾问承担);法律顾问(通常包括国内和国际顾问)。

　　顾问班子应是一个有机整体，招标办公室、法律顾问、财务顾问和技术顾问的工作应该协调一致，牵头顾问应保证实现这一点，并将就项目结构的设计等问题提供咨询意见，起草招标文件以及回答投标人关心的问题。

　　在顾问班子中，牵头顾问起主导作用，类似上市或购并项目中的投资银行的地位，一般由投资咨询公司担任。牵头顾问的作用体现在：

　　(1)设计项目的整体结构，包括项目的边界条件。由于BOT项目结构的设计牵扯方方面面的问题，它要求牵头顾问熟悉类似项目的运作规律和国际惯例，具有良好的项目全局观和丰富的项目经验，同时好的牵头顾问会针对特定的项目条件，实现项目结构的某些创新，这要求牵头顾问具有将国际惯例与本土环境对接的能力及对未来政府政策走向的恰当把握。

　　(2)确定项目结构的主要问题和解决方案，指导法律顾问编制标书，协助招标办公室审阅招标文件。

　　(3)制定评标原则并组织评标和编制评标报告，供决策。

　　(4)确定谈判要点、策略和工作计划。

　　(5)在谈判中，就出现的问题提供分析和解决方案供决策，同时把握谈判的进程。

　　(6)如需要，在项目融资环节，组织或协助配合尽职调查工作。

　　(7)分析和确定项目所需的外部条件和政府各部门的配合，牵头顾问协助招标办公室对内的协调工作。

　　(8)领导和协调顾问班子的工作，表现在：制定详细工作计划，并保证按计划完成;将项目结构涉及的主要问题分解或翻译成特定的专业问题，交由各顾问分析和提出解决方案;在各顾问的意见的基础上，进行综合分析和平衡，形成对项目的整体影响;保证专业顾问的工作与整个项目的进度一致。

　　4.财务顾问(Technical Advisor)

　　在大型国际BOT项目招标中一般需聘请财务顾问，以提高项目的吸引力和信用。在国内BOT项目招标时，牵头政府顾问一般充当财务顾问的角色(前提是由投资咨询公司担任牵头顾问)，财务顾问的作用主要是：

　　1、对项目结构的财务可行性提出咨询意见或参与设计项目结构。

　　2、制定评标的财务标准。

　　3、提供对投标人标书的财务评价报告。

　　4、谈判期间，就谈判问题的财务影响提供咨询。

　　在BOT项目中，由于较大程度的使用银行贷款，因此设计出能满足贷款银行要求的项目结构是项目能否成功的关键因素。分析贷款银行的要求(如对项目自有资本金的比例，未来现金流的数量和稳定性的，要求的最低的偿债覆盖率等)，结合项目的具体情况和中国特有的项目外部条件(如价格管制等)，设计和调整项目的财务结构，也是财务顾问的一个重要任务。有时也需就税务问题提出咨询意见。

　　5.法律顾问(Legal Adviser)

　　法律顾问是顾问班子的成员，在国际招标项目中，往往还会聘请国际法律顾问。其作用主要有：

　　1、对项目结构和方案的法律可行性发表意见。

　　2、对项目及合同条款的合法性提出法律意见。

　　3、根据投资顾问提出的商务原则起草招标文件。

　　具体工作有：

　　1、在项目设计阶段，明确项目结构涉及的主要法律问题、障碍和解决方式。

　　2、提供评标的法律意见。

　　3、在谈判期间，就提出问题或方案的法律影响发表意见。

　　4、负责法律文件的编制。

　　牵头政府顾问与法律顾问的有效分工，将提高项目的效率和质量。国内很多项目单位为了节约前期费用，由投资顾问替代法律顾问是不可取的，投资顾问不应对项目的法律符合性提意见。投资顾问和法律顾问的分工是必然的，符合时常经济法制性的本质，将有效保护客户利益。

　　6.技术顾问(Technical Advisor)

　　技术顾问也是政府顾问的重要成员，作用是通过技术要求的约定，保证项目的设计和建设能满足政府对可靠和安全的公用产品供给的要求，也应适当的保证在BOT项目移交时，政府接手的是可正常运转的公用设施。

　　技术顾问的具体工作包括：1、提出项目的技术要求。2、起草招标文件中的技术文件。3、提出对标书的技术评价报告。4、谈判期间，就技术问题的影响提供咨询。

　　7.各组织单位之间的协调

　　政府一方(包括与顾问班子)利益和工作的协调是大型基础设施项目组织能否成功的关键，BOT项目也不例外。由于投资方的报价是在对项目整体风险判断后一揽子提出的，因此项目设计和组织工作的目标就是降低项目的整体风险，以实现对方报价的最低。实现上述目标需要：

　　(1)项目的招标办公室和牵头顾问，明晰项目的整体风险和具体的风险的分配，了解政府一方局部的利益的变化对项目整体风险的净影响，从全局的角度制订最优的方案。

　　(2)招标办公室和牵头顾问具备高超的解释和说服能力。

　　(3)对部分签约单位为实现项目整体最优，而牺牲部分局部利益，政府应予以承认并有适当的补偿安排，以提高项目单位参与项目的积极性。

　　BOT项目组织的经验

　　根据参与项目的实际经验，政府在BOT项目的组织中，应注意以下几点：

　　1.保持招标委员会成员，特别是招标办公室主任的连续性;

　　2.鉴于招标办公室领导的特殊地位，出任的人选应具有极强的组织能力，同时能与顾问班子高效合作。

　　3.牵头顾问的选择。牵头顾问的选择应取决于其经验和解决实际问题的能力。好的牵头顾问的贡献远远大于使用蹩脚顾问带来的咨询费的节约。

　　4.顾问班子的领导和分工。顾问班子应在牵头顾问的领导下，具有明确的专业分工。多家顾问同时对招标委员会负责将不利于项目的顺利推进，增加招标办公室协调顾问的工作量。

　　5.招标办公室和牵头顾问应明确投资人和银行的资料要求，提供充分和恰当的资料是降低投资人对项目不确定性认识的一个主要对策，它往往能在政府不做实质性让步的情况下，争取更大的利益。

　　由于人们对BOT概念的理解不同，探讨和实施BOT的效率非常低，而且经常引起误解。经常与BOT概念混淆的有“准BOT”(这是作者暂时定义的概念)和法人招标，除此之外在基础设施融资领域还经常会见到PPP、TOT等概念，这里介绍一下这些概念之间的区别。对这些概念的解释是根据我们在项目实践中对这些概念的理解进行的，可能有些内容需要商榷。

　　BOT是英文建设——运营——移交的缩写。

　　在国际融资领域BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。

　　所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资，项目融资是与企业融资相对应的。通过项目融资方式融资时，银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。在这种融资方式中，银行承担的风险较企业融资大得多，如果项目失败了银行可能无法收回贷款本息，因此项目结果往往比较复杂。为了实现这种复杂的结构，需要做大量前期工作，前期费用较高。

　　上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念。在实际BOT项目运作过程中，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度，而不能无限的追索，因此项目融资经常是有限追索权的融资。

　　由于BOT项目具有有效追索的特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金，所以收到了股本投标人的欢迎而被广泛应用。

　　准BOT近年来，各级政府部门委托国内机构投资建设了很多“BOT”项目。从本质上讲，这些“BOT”项目都不是国际融资领域里所说的BOT项目，因为这些项目都只有建设——运营——移交的过程，而不具备有限追索的特性。因此我建议将这种方式叫“准BOT”。这种区分将有助于业内的沟通和交流(尤其是国际交流)，提高BOT项目的运作效率。

　　我们可以认为这种“准BOT”比BOT有较大的外延，或者说包括了BOT方式。客观地讲，准BOT是一种创新，比较适合国情。为了安排有限追索权，使BOT项目的前期费用较高，只有规模较大的项目才适合做BOT。准BOT回避了有限追索权问题，简化了项目结构，适合中小项目的融资。而且，多数国内银行没有有限追索融资的经验和规定，实施准BOT方式是目前国内资本市场条件下的选择之一。

　　由于准BOT不具备有限追索的特性，有时项目贷款就是股东贷款，因此项目贷款需要计入项目公司股东的资产负债表，限制了股东为其它项目融资的能力。

　　法人招标(Legal tender)是近年流传很广的概念，其含义有待明确。一般来说，法人招标是指通过招标方式选择项目法人(即股东)。如果BOT项目或准BOT项目的项目公司的股东是通过招标方式选择的，那么这种项目也叫做法人招标。法人招标不限于BOT招标和准BOT招标，在很多情况下对法人招标选定的股东并不特别规定项目期限，不需要在项目期末移交项目设施，它只是基础设施产业化的重要工具之一。

　　法人招标把招标方式引入融资活动，是把市场机制引进了融资领域。招标的结果将使市场化后公共产品的价格降低，使城市居民受益。招标还可以增加融资过程的透明度，避免融资活动中的道德问题。法人招标将成为大型公共项目融资的主要方式。

　　并不是所有的项目都适合法人招标，规模较小的项目在融资时可以通过议标方式引进市场机制，这样可以节约前期费用。当然，议标无法到达使公共产品价格最低的目的。从理论上讲，是招标还是议标应该比较时间节约和前期费用节约(包括投标人前期费用节约)与公共产品价格增加的水平，哪种方式对政府有利就选择哪种方式。

　　PPP (Private-Public-Project)是指政府公共部门和私人部门合作完成基础设施的投资和建设，满足城市对基础设施的需求。很多基础设施具有公益性，如果不进行整合，不具有投资价值，很难利用私人资本建设。PPP方式将这些不具有商业投资价值的项目商业化，在项目运营过程中，私人机构将可以收回投资并赚取利润，同时政府为项目付出的代价最小。

　　在发达国家PPP的应用范围很广泛，即可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。北京正在准备通过法人招标方式建设六个奥运场馆，我们认为PPP是一种极好的方式。奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以适当的方式进行投入，以使项目可以商业运作。同样，北京正准备大规模建设城市铁路，PPP同样是最有效的方式。

　　PPP方式的优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域，在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。

　　转让经营权(Transfer of management rights)国内一般称出售现有基础设施为转让经营权，或称TOT。实际上，在这一领域有很多概念非常模糊，不仅如此，在法律上很多问题还没有解决。因此，国内多数实践中的TOT项目都缺少规范性和合法性。

　　很多地方政府在转让经营权时都不希望转让产权，也就是说转让后政府仍然是项目设施的所有者。如果在TOT项目中，基础设施的产权没有转移，那么经营权受让人得到的是什么呢?可能有两种，一种是租赁权，一种是委托经营权，相应的财务和法律处理是有差别的。

　　我建议严格区分TOT和委托经营的区别，可以把伴随产权转移的“转让经营权”叫TOT。TOT是基础设施企业购并的方式之一，在TOT项目中投资人也需要使用财务杠杆，在融资时可以采用项目融资方式。利用BOT方式开发基础设施项目在发达国家已经获得了成功，并且在过去十年里受到了发展中国家越来越多的重视。一般来说，政府实施BOT项目和主要过程如下：

　　●项目得出(Projects come to)：由国营机构或私营机构根据需要提出用BOT方式建设某基础设施项目。

　　●招标准备(Tender preparation)：委托咨询公司确定技术参数并编制招标文件。

　　●邀请投标(To invite tenders for)：邀请3—5名通过资格预审的投标人准备详细的项目建议书。

　　●开标评标(Bid opening)：按招标文件规定的准则评标，对评标结果进行排序。

　　●合同谈判(Contract negotiations)：邀请第一标进行合同谈判，若谈判成功则签约。否则转第二标直致谈判成功，根据需要可以反复谈判。

　　●履约管理(Performance management)：承包商负责对项目进行设计、融资、建设并运营。政府对承包商履约情况进行监督，合同期满后按合同约定接管项目。 在我国，协商方式选择承包商的情况较多，确定技术参数后直接进入合同谈判。与招标方式相比，协商方式成功率较低、成本较大，但有时速度较快。

　　虽然BOT在国已有十多年的历史但BOT概念在广泛传播是最近两年的事，由于我国很多领域未与国际接轨，各地在BOT项目运作过程中遇到了一些问题。本文介绍BOT动作过程中的一些做法和我国部分地区BOT项目运作的基本情况，供有关方面借鉴和参考。

　　1.项目准备(Project preparation)

　　根据市场需求提出一个特定项目后，政府需委托咨询公司进行预可行性研究，确定项目技术参数和进行实施方案比较。是否采用BOT方式，主要取决于项目的经济效益，尤其是产品价格，确定采用BOT方式后，政府需要全权委托一家国营公司代表政府运作项目。国营公司的首要任务是项目的前期准备，第一按基本建设程序完成立项和制定规划条件;第二选择承包商，如果采取招标方式选择，则应委托国内咨询公司与一家国际知名咨询公司联合编制招标文件

　　2.承包商的选择

　　承包商的选择有两种方式，即协商方式和招标方式。我国现有BOT项目基本都是采用协商方式，国外应用较多是招标方式。由于BOT方式需要谈判的条件很多，协商方式成功率很低，即使成功，由于缺乏竞争，项目成本往往较高。

　　采用招标方式选择承包商的主要过程是发表招标广告、进行资格预审、发售招标文件、投标者准备标书、进行资格预审、发售招标文件、投标者准备标书、开标与评标、合同谈判与签约。由于BOT项目前期费用较高，一般初审后选定3—5家正式准备投标。BOT项目标书准备时间较长，一般要6个月以上，政府代理机构要随时解答投标者提出的问题，开标评标后，要对评标结果进行排序，选择2—3家进行合同谈判。首先与第一标进行谈判，若成功则签约，否则转向第二标进行谈判，有时需要进行循环谈判才能签约。

　　3.特许合同谈判(The concession contract negotiations)

　　特许合同是BOT项目的核心，它明确了在特许期内政府和承包商的权利与义务，反映了双方的风险与回报。特许合同的内容涉及项目和产品性能和质量、建设投资与资产寿命、竣工日期及合作期限、产品价格及价格调整公式、资本结构和资本回报、原料供应与产品收购、外汇安排、不可抗力、维修计划、移交条件、奖惩以及仲裁等事项。合同谈判往往集中在经济条款上，如产品价格、价格调整公式、资本结构、产品收购、资本回报、外汇安排等。

　　制定价格的基础是回收投资、偿还借款、支付运行维护费用和赚取利润。当回报率一定时，价格与项目利用率成反比，因此价格都与项目利用率有关，如电力项目在一定负荷以内确定一个价格，超过该负荷电价要降低;交通项目超过最低通行量确定一个价格，若实际运量低于最低通告量则要提价或延长特许期。项目的市场状况且项目的主要风险之一，通常承包商和贷款方都要求对最低项目利用率担保，这种担保政府要承担一定风险，但同时可以降低产品或服务的价格。在寿命期内，项目产品价格不可避免地要受通货膨胀、汇率和利率因素影响，调整价格时，对于以本国货币支付的价款一般按本国消费指数作相应调整以外币支付的要随汇率变化进行调整。

　　BOT方式的突出特点是负债比例高，一般为70—90%，因此，BOT方式也叫项目融资方式。BOT融资是有限追索的，偿还债务只能靠项目的现金流量，贷方为降低风险，总希望股本比例高一些。一般来说，借债成本要低于股本回报10%左右，因此政府的愿望是股本比例低一些，不能超过30%。为了获得理想的资本结构，政府南需要承担一定的风险，除为购买协议担保外，在项目遇到困难时可向承包商提供甚至几十家金融机构组成的财团，各机构的借款成本是不同的，如出口信贷机构成本较低，商业银行则成本较高，各机构的借款条件也不一样，在可行条件下选择成本较低的借款结构是很重要的。

　　BOT项目回报分投资回报和股本回报，投资回报反映整个项目的成本，是政府应该考察的指标，股本回报与项目资本结构有关。回报与效率有直接关系，与价格相比，回报率属于次要指标，因此过分限制回报率会影响投资积极性。采用协商方式选择承包商通过对回报率作适当限制以降低成本是可以理解的，采用招标方式选择承包商时回报率不作为评标标准，评标考虑最多的是产品价格。一般政府不作最低回报率担保，一般政府不作最低回报率担保，但我国有的地区急于促成BOT项目也作了这方面担保。

　　BOT项目的用户都在当地，而境外投资者偿还债务、回收成本和赚取利润一般都要汇往国外，BOT项目的外汇安排十分重要，在实行外汇管制的国家，BOT项目的外汇兑换需要中央银行或其分行作担保，对于信用等级较低的国家，有时需要设立境外契约账户;项目收入首次进入契约账号，该账号上存款应能保证六个月的还款需求。有的项目在购买协议中规定一定比例的产品用外汇支付，减少承包商外汇兑换困难。为减少外汇流出，政府可以为项目提供部分本国倾向贷款，尤其是外汇需求较少的公路项目等。

　　4.项目管理(Project Management)

　　BOT项目的实施是由承包商完成的，承包商一般不欢迎政府干涉项目，但项目成本的最终承担者是用户，项目的最终拥有者的政府，为保证质量、降低成本，政府对项目实施进行监督并适当参与项目部分工作的必要的。

　　在没有BOT立法的国家，BOT特许合同签订以后，政府应颁布项目特许条例，将政府代理机构和合同双方的主要权力和义务以法律形式落实下来。项目设计方案直接关系到项目造价、寿命、先进程度和产品质量，尽管设计工作由承包商组织完成，但对于设计方案政府一定要参加审定方可实施。设备选购对成本影响很大，政府应该监督承包商设备招标的公正性，保证以合理的价格买到可靠的设备，政府应派人进行施工监理，一方面保证工期，尤其是高速公路等可分阶段运行的项目。BOT项目最终要移交给政府，在运行阶段，政府应监督承包商的维修工作，保证项目在移交时处于良好状态。BOT项目寿命期较长，承包商要求调整价格是常见的事，为使价格谈判时有据可依，政府应该保留检查项目公司财务账目的权力。BOT基础设施项目与国家宏观经济关系很大，对于承包商违约一定要严格执行惩罚条款，维护合同的严肃性，减少国家的损失和风险。总之，政府对BOT项目的管理主要是监督特许合同的执行。

　　5.我国部分地区运作BOT项目的情况

　　●国内普遍采用协商方式选择承包商，有些部门正在准备采用招标方式。

　　●有的省BOT项目较多，除省级政府出面洽谈项目外，有些市政府也开始洽谈。这样，一方面加快了基础设施建设，另一方面造成了一不定期混乱，有的项目给国家造成了损失，有的项目履约没有保证。

　　●BOT项目合同较简单，造成了很多遗留问题，如某BOT电厂的职工宿舍、煤码头和灰场等问题由于合同没有明确的约定，到现在还没有解决。

　　●由于急于成交，BOT项目合同缺少对承包商的入资约束，资金不到位现象严重，造成承包商违约退出，因政府没有处罚措施，浪费很大。

　　●BOT合同中应约定政府对承包商建设运营项目的监督，如沙角B电厂设备招标，由于政府参加了监督，价格降低了5亿港元。

　　●有的地区BOT项目运作比较正规。在项目准备阶段，首先由国内咨询公司进行预可行性研究，然后再委托国际知名咨询公司进行项目包装。政府法制办参加合同谈判，合同签订的同时，政府颁布项目特许条例，使特许条件具有法律效力。

　　●内资BOT项目已经出现，广东省东莞邮电局、上海两桥一路都准备由国内公司作承包商。

　　●由于BOT项目是无追索或有限追索的，贷款方的要求也是较高的，如某BOT电厂贷款方的要求包括项目可研批复、项目合同、购电协议及担保、建设总承包合同、以招标方式选择运营单位、设备保险、电厂产权抵押、向项目公司提供财务顾问等。

　　●有的地区近年车辆增加较多，高速公路效益较好，交通主干线不再采用BOT方式，这也与承包商拿到项目不开工有关。

　　●有的地区同于前几年小电厂建设较多，近年大电厂纷纷投产，电力已供大于求，以至现有BOT电厂电力购买协议履约出现了困难。

　　6.几点建议

　　●BOT方式不是万能的，它只是基础设施建设的一种方式。对于一个特定的项目，采取哪种方式。应该进行多种方式经济效益的分析论证。

　　●考虑利用外资建设BOT项目的同时，应该注意内资BOT项目的开发。国内机构了解国情，容易交流，因此可缩短开发周期，而且不需外汇兑换和流出。

　　●创造良好的投资环境，降低项目成本，投资回报与投资风险是紧密相关的，承包商一般认为我国投资环境不太好，投资风险较大。因此回报要求较高。投资环境的建设包括经济环境、政治环境和法律环境的建设，值得一提的是BOT项目管理办法的制定对于顺利实施BOT项目是很必要的。

　　●BOT项目结构是极其复杂的，项目的每个环节都关系重大，政府应该聘请专业咨询公司作顾问，争取谈判主动，加快项目进程，从战略角度出发，政府应该注重国内BOT专业人才的培养。

　　BOT作为Build-Operate-Transfer(建设-经营-转让)的缩写，是指就某项基础设施，政府授予由一家或几家私有企业组成的项目公司进行建设，在约定期限内经营管理，并通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报，约定期满后，项目设施无偿转让给当地政府的一种投资方式。它是在20世纪80年代兴起，利用国际私人资本，进行基础设施项目建设，在国际经济贸易活动中受到各国的高度重视和广泛采用。

　　四、BOT方式的提出、程序及特点

　　BOT主要针对一些投资巨额、影响深远、效益巨大的项目。这些项目通常由政府承担，但在BOT方式下，政府授予外商一定的特许权，允许外商在协议条款范围及规定的期限内，自主从事某一项目的投资建设和经营，并通过向用户收取费用回收投资，用于偿还项目并获取利润。特许期满后，外商必须将项目全部五条件地移交给政府，可见这一过程对外商来说包括一个基本环节：建设、经营和转让。BOT就是三个环节英文(BUILD OPER-ATE TRANSFER)的缩写。

　　从BOT的基本内涵可以看出：BOT一个很显着的特征就是“权钱交易”：政府赋予外商对某一项目有特许权，由其全权负责建设与经营，政府无需花钱，通过转让特许即可建成一些重大项目并产生极大的社会效益，特许期满后还可以收回项目。当然，外商也因为拥有一定时期的特许权而获得极大的投资机会，并相应赚取利润。

　　BOT方式的雏形发端于19世纪后期的北美大陆，但国际BOT的出现和发展还是在本世纪80年代以后。它由土耳其前奥扎尔在80年代初土耳其国家私营计划的框架工程首创后，很快被世界各国所认同并广泛使用。BOT方式主要涉及一些规模大、建设期长的项目，这恰好符合基础设施的特点。

　　我国在基础设施建设方面运用BOT方式已作了不少尝试。最早的是广东沙角B电厂(该项目由香港HOPEWELL公司承担，于1984年签订特许权协议，1987年建成并投入营运，获利颇丰)。它是我国运用BOT方式的首次探索。目前，我国正在实施的BOT项目有北京京通公路和上海黄浦江延安东路越江隧道复线工程，还有许多项目(如河南韩丰电站、黑龙江双鸭山电站、浦东立体供热、供水及交通项目等)正在对外谈判之中。1995年5月，国家计委批准广西来宾电厂采用BOT方式建设，使之成为我国第一个经国家批准的BOT项目。

　　BOT作为一种新的投资方式，正引起国家有关部门和一些地方政府的高度重视。西部大开发，基础设施需求量很大，因此，BOT方式在我国具有相当大的市场前景。

　　BOT是一种较大商业投资，它涉及的面较广，包括政府、项目公司、承建商、设计顾问公司、银行、保险公司、运营管理公司等等。一般来说，政府与外商的项目公司签订合同，授予项目公司建设和运营某一项目的特许权，项目公司获得特许权后，通过吸收其它人参股、向银行贷款等方式进行融资，同时与各有关公司单位(如承建商、设备供应商、保险公司等)签订合同，进行项目的设计建设经营。

　　从业务运作流程上看，BOT方式一般要经过以下几个阶段：

　　1.项目确定阶段(Project identification stage)。政府要从技术、经济、法律等方面进行可行性研究，确定可以采用BOT方式建设的项目。

　　2.招标阶段(Tender stage)。政府提供招标的有关文件，有兴趣的外商可先对项目进行调查评估，然后参与投标。

　　3.确认阶段(The confirmation stage)。政府从投标中选择合适的单位，经过谈判，授予其建设、经营项目的特许权。

　　4.建设阶段(Construction phase)。由项目公司负责组织，项目的建设必须符合合同的要求。

　　5.经营阶段(Operating phase)。项目实行商业化经营，项目公司因此而获得利润。

　　6.移交阶段(Transfer stage)。特许期满，项目公司按协议规定，将项目无偿地转让给政府。

　　从以上所述的BOT内涵及运作，我们可看出该方式的一些特点：

　　1.BOT一般针对大型资本、技术密集型项目，包括电厂、水厂、道路、铁路、隧道、桥梁等，这些项目规模较大，建设期较长，所需资金也较多。

　　2.政府无需承担资金筹措责任，项目的融资由项目公司负责。

　　3.分散了风险，政府承担的风险仅以合同规定为限，更多的是转移给项目公司。

　　4.特许期间，项目公司全权负责建设与经营，政府不直接干预其具体活动。

　　5.因为有外商的参与，在利益机制的趋动下， BOT项目一般具有较高的运作效率。

　　6.特许期满，政府有权将项目收回。

　　BOT这些特点使得该投资方式日益受到世界各国的关注，特别对基础设施建设有紧迫需求的我国中西部地区，BOT方式不失为一条政府少花钱多办事、花小钱办大事的有效途径。

　　五、运用BOT方式的难点及对策

　　第一，思想观念的适应需要一个过程。BOT对中西部地区来说尚是一件新生事物，有的同志对这一新事物缺乏热情，还有的同志对基础设施是否具有“商品性”存在疑虑，同时也担心运用BOT方式会导致国家主权的丧失。此外，BOT项目的招标、谈判较费时费力，也使有关部门对此颇为迟疑。凡此种种都不利于BOT方式的运用。

　　第二，由市场形成的价格机制还未真正建立。按照BOT的运营原则，外商投资于基础设施项目是要获得一定利润的，因此要向项目的用户收取费用。外商对项目的价格和服务定价是经过严格核算的，一般要比原计划经济模式的价格高。这一点也往往使得谈判难以成交。

　　第三，缺乏统一的领导和协调。由于BOT方式是利用外资的新举措，它涉及的面广，目前有关的法规、管理办法已不能涵盖其全部，各部门协调也有困难。部门之间互相扯皮，使外商望而却步，给 BOT实施带来困难。

　　第四，外汇收支自求平衡难，汇率存在风险。外商投资基础设施用的是现汇，所得利润分成和投资回报又是人民币，在外汇市场出现供求不畅的情况下，就会给BOT项目外汇收支的平衡带来困难。另外，随着人民币逐步成为可兑换货币，人民币汇率肯定会有大的起伏，而BOT项目的资金回收期较长，这将使BOT项目的投资者受到较大的风险袭击，因此外商往往会提出一些补偿的优惠条件，给BOT项目的谈判带来困难。

　　第五，人才缺乏，缺少从事BOT项目的专门业务人员。BOT是一种新型的投资方式，对政策性和技术性的要求都很高。具体地说，BOT项目的可行性研究、合同谈判、项目实施、监督管理、资产检测、收益计算与分配、纠纷的解决等等，都有一套独特的运行规则和办法，需要组织专门人员来实施。但从目前的情况看，中西部还缺少这方面的人才。

　　针对上述难点，笔者提出以下对策：

　　1.实行优惠政策。(1)税收上：BOT项目如桥梁、公路、隧道等，投资周期长，风险大，且同其它商品相比具有一定的公益性、服务性。为了吸引外资，可针对不同性质的基础设施项目，在运营的不同阶段，实行一定的减免税措施;(2)外汇上：对批准的BOT项目，优先调剂外汇保证其正当的外汇兑换 (如红利、还本、付息等)，使其运营能够顺利进行。另外，应运用和发展一些金融创新工具，为外资提供规避汇率风险的便利;(3)折旧政策上，允许BOT项目采取加速折旧的方式，以提前收回资本，减少投资风险。

　　2.理顺价格机制。外商投资于基础设施同样是为了获取利润，如果将投资回报率固定，外商就会失去降低成本、提高效率的积极性。因此，我们必须改变传统的定价模式，采取市场定价的方式。按国外的经验，政府可以通过设置项目产品价格的上限对外商加以控制，使其可以通过改进技术、加强核算降低成本，从而多获利润。

　　3.简化审批程序，加强组织协调。我国的基本建设程序复杂，加之BOT又是一种新型的投资方式，因此在审批上往往陷于“繁琐哲学”。有必要指定一个机构进行专项管理。同时，加强各有关部门之间的协商，共同支持BOT方式的实施。

　　4.开展有关BOT方式的专业知识培训。一是可以系统地选派有关人员考察国内外主要的BOT建设项目，了解、学习国内外采用BOT方式的经验和具体做法;二是可以邀请国外BOT专家来进行专门培训、讲学，以尽快培训出一批精通BOT业务的专门人员，使BOT在中西部地区得到运用。

　　5.加快相关的立法工作。尽快制订有关法规和条例，用以规范BOT各有关方的行为，保持政策的连续和稳定，使外商吃下“定心丸”。

　　最后必须指出的是，虽然我在文中提到BOT项目的投资者是外商，但这并不排除吸引内资运用 BOT方式参与中西部地区的基础设施建设。事实上，我们的思路应该放宽一些，只要有可能，亦可鼓励国内有实力的企业通过BOT方式从事基础设施项目的建设。其次，BOT方式在实际运作中可有多种组合，如BT、OT等，应根据实际情况灵活运用。

　　六、案例

　　英法海峡隧道

　　一、概述

　　(一)历史背景

　　1993年建成，1994年投入营运的英吉利海峡隧道(The Channel=Channel Tunnel)，或称英法海峡隧道，横穿多佛海峡，将英国与欧洲大陆直接联系起来，堪称20世纪最伟大的基础设施建设工程之一，实现了人们几个世纪的梦想。

　　修建英法海峡隧道的设想可以追溯到1802年，法国采矿工程师艾伯特·马蒂厄提出在两岸修筑18.7km的隧道，在瓦恩·班克浅滩贯通的设计，但由于英法开战，拿破仑放弃了这个设计。之后若干年，两国工程师提出了各种各样的方案，并在1880年进行了探索性开挖。一直到20世纪60年代初，提出修筑海峡工程的方案和设计几乎设有停止过，并且成立了联合公司，就修建海峡通道的技术、经济等进行全面的研究。1973年，法国总统蓬皮杜和英国首相希斯签署了一项协议，同意修建两条直径7.1m的铁路隧道，但终因未获议会批准、国家财政困难及英国首相奚斯下台而流产。尽管修建海峡通道的设想经历了这么多风风雨雨，先人们还是为这项巨型工程的实现积累了广泛而丰富的资料，而且由于现代技术的飞速发展，使得既往方案的技术难题有了解决方案。在20世纪80年代初，就建设资金的筹措问题做了深入调查，人们逐渐认识到，如果庞大的建设资金能从私人投资者那里获得，社会争议就会减少。这个理念正是BOT项目融资方式的创意背景。

　　1979年，英法两国政府同意公开征集修建方案建议，必须遵守的条件是：海峡连接线是固定的;完全由私人提供资金;无政府担保;发起人必须说明其方案在技术上的可行性和对投资者的利润实现。最终有四个可选方案提交，包括：5000m主跨的高强质轻纤维悬索桥(Euro-Pont);两岸桥梁经人工岛通过沉管隧道穿越主航道(Euro-route);铺设公路和铁路的隧道(Chan-nil Expressway);基于1972年方案的平行双孔隧道加服务隧道(Euro-tunnel)。

　　最终于1986年，从四个方案中选取最优设计：将两条长约50kin直径7.6m的铁路隧道平行地铺设在海底下约40m处，其中有37.2km是在海底下面，两条隧道间还设置一条直径4.8m的服务隧道。小轿车、公共汽车和货车都直接开行到专用列车平台上，由大马力穿梭列车牵引机车往返于英国福克斯通(Folkston)和法国加来(Calais)两个终点站之间。

　　1986年2月12日英国首相撒切尔夫人和法国总统密特朗在英国东南部的坎特伯雷大教堂参加了英法两国海峡隧道条约的签字仪式，从而正式确认了两国政府对于建造海峡隧道工程的承诺。该工程于1987年5月正式开工。

　　(二)工程概况

　　英法海峡隧道全长约50km，其中37.2km在海底，12.8km在陆地下面(图9-1，图9-2，图9-3)。工程分三大部分：两个竖井，一个在英国多佛市的莎士比亚峭壁，另一个在法国的桑加特。海底部分22km由英国施工，11.2km由法国施工。隧道距海底平均约40m，穿越岩层基本为均质石灰岩，间有页岩户层，抗压强度为5MPa，岩石含水量为8%～16%。

　　两条主隧道(列车运行隧道)间距30m，内径为7.6m;之间服务隧道内径4.8m，三条隧道每隔375m，以内径为3.3m横向联络通道相连，供管理、维修、疏散乘客使用。此外，两主隧道间每隔250m以内径2m的横向活塞式泄压风道相连，以释放列车“活塞”效应产生的空气压力及通风之用。